杜飞进：论法治政府模式的选择

    近代以来，实现民族独立、国家富强、人民幸福一直是无数中华儿女的共同理想。肩负着领导中国人民实现中华民族伟大复兴使命的中国共产党人，经过90年的不懈奋斗，成功开辟了把积贫积弱的中国引向富强民主文明和谐的中国特色社会主义道路。随着现代化进程的不断深化，特别是现代化建设面临的问题越来越艰巨、面临的环境越来越复杂，建设什么样的政府、怎样建设政府正在成为当代中国共产党人必须面对并给予科学回答的一个重大课题。欣喜的是，我们党在领导中国人民奔向现代化的征途中，不仅已确立了实行依法治国、建设社会主义法治国家的理念，而且已确定了推进依法行政、建设法治政府的方针，开始了“建设什么样的政府、怎样建设政府”的积极探索。（参阅国务院：《全面推进依法行政实施纲要》，中国法制出版社2004年5月版）
    建设法治政府应该选择什么样的模式？这是我们党在探索“建设什么样的政府、怎样建设政府”过程中无法回避的问题。因为法治政府作为现代政治文明的重要载体，既具有国际相关性，又具有国情特殊性，法治政府的模式决定着政府的类型和功能，不同的模式不仅会导致不同的政府结构和行政价值，而且影响法治政府建设的成效以及我国社会主义现代化建设的进程。那么，各国的法治政府主要有哪些模式，其特点和趋势何在？我国法治政府建设应该选择什么样的模式？本文拟就这些问题作一简要的分析和讨论。
    一、两种典型的法治模式
    17-18世纪的各国资产阶级革命具有基本相同的政治哲学基础，基于共同的利益相继建立了近代法治国家。但是这些国家的法治在确立、发展并走向现代法治过程中所表现出来的模式却并不相同，主要以英国为代表的“法的统治”与以德国为代表的“法治国”这两种法治模式最为典型。
    1.英国的社会优位型法治模式：“法的统治”
    封建贵族、教会、市民与王权之间的多元对抗和妥协，是中世纪中后期的欧洲社会的普遍特征。与大陆国家有所不同的是，在英国，没有一种旧的因素彻底消亡，也没有一种新的因素彻底胜利，或者某一种原则取得了独霸的优势，而是各种力量总是在同时发展，多种利益和要求总是在折中调和。这种更为复杂、更为活跃的社会政治机制，推动了英国议会的成长及其职能的强化（金观涛 唐若昕：《西方社会结构的演变》，四川人民出版社1985年版，第194页），而且为近代市民社会的成长和扩张提供了极为有利的条件和机会，并创造了宽容和自由的社会精神，形成了英国反抗王权、维护权利的自由主义传统。以新兴资产阶级为代表的市民社会力量，通过议会形式与王权进行长期斗争，并在哈林顿、洛克等人的法治思想鼓舞下，形成并发展了“英国人受法律的统治而且只受法律的统治”的法治模式，它包含着这样一种观念，即“除了代议制立法机构的权力之外，所有的政府权力都应当由适当明确的法律来分配和限定”（同上，第34页）。这样，作为市民社会代表的议会，就获得了至上的主权地位，并通过“法律的统治”把国家公共权力框定在法律规则之下，以制约国家权力来保护个人的自由和权利，使国家权力服从服务于市民社会的权利和利益，从而形成“自由民主”的社会优位型法治模式，并继而在美国的法治构造中获得了进一步发展。
    对于英国社会优位型法治模式的最大特点，英国宪法宗师艾尔伯特？维纳？戴雪曾以“法律主治”四个字来概括。他认为，法律主治不仅是英国宪法中最出色的大义，而且确立了英国宪政的实质，是英国制度的要素。在他看来，英国社会优位型法治模式有三个特点：一是法律的至尊应与武断权力相抵触，凡一切独裁、特权，以至于宽泛的自由裁量权均应予以摒弃。也就是说不存在超越法律的个人权利和国家武断权力，人民只受制于法律而不受制于人情好恶。二是法律面前人人平等。国内一切阶级均平等地隶属于普通法院的管辖并遵守普通法。任何人没有站在法律之上或法律之外的特权，特别是所有在职官吏，倘若违法，一律与庶民同罪。三是宪法不是个人权利的渊源。也就是说，个人权利缘于普通法院的司法判决，而不是来源于宪章。这是英国法治模式的“专有德性”。一方面，在英国宪法中没有各种权利的定义和宣言，只有法院判决之下确立的准则。另一方面，既然英国个人权利是司法判决的成果，那么，个人权利都建筑于普通法律之上。从而，个人权利与普通法律相始相终。
    2.德国的国家优位型法治模式：“法治国”
    与英国不同，德国从9世纪起一直处于分裂状态，长达千年之久，虽然城市十分发达，但因王权十分弱小，教会力量强大和封建势力顽固而无法统一起来，未能占据社会主导地位。1848年德意志革命与英法革命相比有一个重大的不同，就是前者要实现统一德国和推翻专制两大目标，但最终由容克领导了德意志的统一，新兴资产阶级与容克相妥协而建立了宪政体制，并实行了“自上而下的结构改造”。然而，德国宪法并非是阶级及统治关系革命性转变的结果，而是“一方面是出于保障发展资本主义所必需的各种秩序，同时在另一方面往往会尽其可能使旧体制得以温存”，因而是“外表性立宪主义型的市民宪法”。（[日]杉原泰雄：《宪法的历史》），吕昶等译，社会科学文献出版社2000年版，第42页）直到19世纪才创立独立的行政法院，“法治国家”才被赋予了新的内涵而有所改观。由此可以看出，德国的市民社会没能像英国那样发达到足以对抗国家并使国家服从于自己的程度，而在外来压力下进行资本主义改造和引进法治原则的背景下，必然会产生偏重于国家的“法治国”理论并付诸实施，从而构造了德国国家优位型的“法治国家”。日本近代化进程与德国有诸多相似之处。
    二、两种法治模式之间的融合
    社会优位型的“法的统治”和国家优位型的“法治国”，从19世纪末20世纪初开始出现相互接近的倾向。在英国，管理私人生活和公民财产的行政权力机构呈现快速增长之势，且新的社会和经济立法赋予这些机构以不断增加的处置权。在美国也有几乎同样的发展，因而出现了“法治国”的某些因素和倾向。在德国，自19世纪60-70年代以后，创设行政法院来监控行政权力，以防止行政权力威胁个人自由和权利，从而开始为“法治国”注入了新的实质内容。日本在二战后则采取行政权力的“法律保留”等形式予以转化，这就出现了“法的统治”的某些因素和倾向。此时，“法的统治”与“法治国”理论和精神也在基本概念、重视基本人权、重视行政权和用征税完成社会福利等方面发生了趋同，并且共同面临着时代的挑战。二战后科学技术日新月异、经济全球化进程加快、经济和社会生活复杂多变，使得西方世界的政治、经济和文化都发生了重大变化。其市民社会与国家的关系也产生了重大变异，即一方面是福利国家对市民社会的更多干预和公司国家的官僚化倾向，另一方面是社群主义、法团主义的市民社会对国家生活的积极参与和权力分享，加之经济全球化和信息化趋势对国家和社会生活的冲击，使得“政府和公民现在越来越明显地生活在一个一体化的信息环境中”，政府和市民社会也“并不存在永久的界限”。（[英]安东尼？吉登斯：《第三条道路》，郑戈译，北京大学出版社2000年版，第77、83页）
    三、我国法治政府模式的选择
    我国政府的法治化进程启动时间较短，在模式的选择上必须根据我国的历史文化背景、经济社会发展状况以及民主政治的发展目标来确定。我国社会主义市场经济体制还在不断健全和完善之中，工业化和城镇化的目标还没有完全实现，还没有形成拥有一定财产、具有充分政治意识的中产阶层，还没有形成理性、有序的所谓市民社会，因而社会还不具有与国家进行理性博弈的能力。同时，在中国的文化传统中也缺乏自由主义和理性主义的因子，脱离了国家的必要控制，社会必然处于一盘散沙的状态。另外，我国的经济发展还需要国家在整体上进行管理，利用宏观手段进行调控，个别领域的发展还需要利用行政手段进行必要的协调。因此，社会优位型法治模式并不适合我国的国情。而国家优位型“法治国”模式在德国也曾经出现严重问题，导致了法西斯统治的盛行，这值得我们警惕。我国经济领域的改革已经激发各种利益群体争取利益的潜能，社会主义的人民主权原则已使得公民权利的实施和保障成为法律的首要目的。因此，“法治国”模式也不适合我国经济社会发展的客观现实。
    在这样的背景下，我国应当以公民权利保护为基础建构现代法治政府，同时保证政府的效率。《全面推进依法行政实施纲要》所规定的“依法行政的基本原则和基本要求”，就集中反映了我国法治政府建设在模式选择上的基本取向。关于“依法行政的基本原则”有七项：“依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。”关于“依法行政的基本要求”，有六方面内容：一是合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二是合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。三是程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。四是高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。五是诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。六是权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
    由上可见，这种模式既吸收了其他国家的有益经验，又符合本国的基本国情，体现了有限行政、诚信行政、服务行政和责任行政的价值取向。一是坚持有限行政的价值取向。有限行政是基于对国家经济社会发展效率最大化的自觉追求，不仅体现为道德限度、法律限度、能力限度、经济限度和生态平衡限度等，而且还表现在功能、结构、职能、职权的有限上。二是坚持诚信行政的价值取向。诚信行政是基于对政府功能的自我意识，主要表现为政府的执政理念发生了根本转变，即政府意识到自己本质上是社会公意，代表的是社会公益。诚信行政作为“透明行政”和“阳光行政”，不仅要求实行政务公开，还要求做到“言而有信”，维护行政权的确定力，保护行政相对人的信赖利益。三是坚持责任行政的价值取向。责任行政是基于对法治目的的自我觉醒，它不仅把实现公平与效率的统一、秩序与正义的统一、公民权利与国家权力的统一以及法治国家与法治社会的统一作为自己的应有内涵，而且还要求行政机关依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，实现权力和责任的统一。四是坚持服务行政的价值取向。服务行政是基于对“以人为本”理念的深刻把握，它不仅要求政府须将公民利益作为自己一切工作的出发点和归宿，体现公民本位的行政理念，而且要求将公民意志置于基础的、本原的地位，由广大公民来决定要不要政府服务、服务多少以及服务什么，而不是政府想提供什么，公民就接受什么。
    杜飞进，人民日报社政治文化部主任。