王建学 朱福惠：法国地方试验的法律控制及其启示

    摘要:  法国自20世纪60年代开始推行地方试验，同时由最高行政法院对其进行司法审查，以化解地方试验对国家法制统一的冲击，并保证试验措施充分发挥试验效用，尤其是2003年修宪进一步将地方试验宪法化，其实践折射出须以法律调控对地方试验“去弊扬利”，使地方试验制度具有明确的目标、限定的期限、科学的效果评估以及完善的程序设计。我国以往疏于对地方试验进行法律控制，全国人大常委会自2012年底开始尝试将地方试验法治化，就此可充分借鉴法国的法律制度。
    关键词:  地方试验；法律控制；法制统一；法国
    中法两国均属单一制国家，又都具有悠久的中央集权传统，历来强调中央的统一领导与政令划一，其固有弊端是行政体制僵化，地方自主与国家活力均显不足。相应地，地方试验则成为消除这些弊端从而激发发展活力的必要手段。我国自改革开放以来，通过各种形式的“试验”来激发国家发展活力，取得了积极效果，但其问题在于“政治性与行政性色彩浓厚，规范因素薄弱”，[1]冲击社会主义法律体系。法国自20世纪60年代亦借重地方试验来激发国家发展活力，但与我国不同的是，法国自近代以来形成了相对完善的法制体系，因此自地方试验推行之始即强调以法律手段对其进行控制，尤其是2003年修宪将地方试验宪法化，在充分发挥地方试验各种益处的同时，也有效消除了其各种弊端。那么，法国地方试验及其法律控制的框架和要求如何？对我国又有什么借鉴意义？
    一、试验制度的历史发展与主要类型
    所谓“试验”是指，在特定的时间或空间范围内试行某一法律或行政的措施或机制，并通过科学评估来检验其有效性和妥当性，从而将检验合格的措施或机制推行全国。从正面讲，它可以使某一措施或机制“在推行全国之前得到改善”，从反面讲，它可以“消除大众对制度变革的恐惧和不安”。[2]由于试验的这些优点，法国自现行1958年宪法颁行后不久即逐步进行有控制的试验活动，以实现行政和法律体制的持续改良。这些试验活动按进行主体划分大体上包括两大类。最早的一类是由中央政府以全国为范围在特定期间内进行的时间性试验，随后开始的第二类是由地方自治团体（省、市镇以及后来的大区）在中央政府批准、授意或容许下或自主地于其本地方范围内进行的地域性试验。
    时间性试验往往由法国议会或政府就某一全国性事项颁布临时性议会法律或政府法令，建立某种试探性措施或机制并推行全国，经若干年时间的检验后，若此项措施或机制具备有效性和妥当性，则由议会以正式的法律确定下来，反之则由议会或政府以法律或法令予以废止。在此类试验中，较有代表性的是1975年自愿终止妊娠法和1988年福利救济法。前者尝试附条件取消对人工堕胎的处罚，规定当符合孕妇自愿、专家批准、存在现行医疗技术无法治愈的严重疾病或缺少其他选择性方案等条件时，孕妇可以合法终止妊娠。这一改革在得到有效性和妥当性的验证后，很快固定为法国现行法的一部分。后者试行福利救济制度，为特定社会层级提供福利保障，经过四年的试验，证明福利救济制度具有积极功能，因此议会在1992年正式通过了关于福利救济和消除贫困的第92－722号法律，将这一制度固定化。
    此类试验性实践对国家优化行政体制、促进社会发展和改革法律制度发挥了持续而积极的作用，但它亦有弊端，全国一致地试行某一新的制度必然导致法律制度变动频繁、朝令夕改，损害法的稳定性，而且将全国的地域和人口均纳入试验范围，恐怕牵涉范围过于广泛，若试验过程中出现大的弊端，将难有周转与回旋的余地。
    相比之下，以局部地域或人口为范围的地域性试验，则避免了前述问题，具有不可替代的优势。因此，地方试验成为日益受重视的试验形式。早期的地方试验往往由法国政府就某一全国性事项颁布临时性法令，在特定的地方范围内建立某种试探性措施或机制，经若干年时间的检验后，若此项措施或机制具备有效性和妥当性，则由政府提请议会以正式法律予以确定并推行全国。在此类试验中，较有代表性的是1962年的权力下放和1988年的健康和社会计费改革。1962年法国政府通过法令在四个省的范围内进行国家事权下放试验，经检验有效后在1964年推行全国。1988年法国政府通过第88－45号法令，授权以试验名义在阿基坦和法兰西岛两个大区设立健康和社会计费委员会，进行健康和社会计费改革试验，这一试验经过两年时间被证明为有效，因此，由议会1990年第90－86号法律加以确定并普及全国。
    随着晚近三十年以来中央集权的松动，地方自治团体的自主权逐步扩大，体现在地方试验领域，逐渐出现了地方自治团体为改进本地治理而进行的自主性地方试验。较有代表性的如，1988年伊尔－维兰省创立了旨在促进市镇间财政收入共享的市镇普通基金，而这项内容对议会1992年制定的财政均摊法产生了启发作用。虽然伊尔－维兰省是否具有试验权限存有疑问，但既然各地方自治团体在宪法上是平等的，他们在事实上也就都获得了与伊尔－维兰省一样的试验资格，因此，自主性试验的出现极度扩大了地方试验的运用。
    综上可将法国的试验拆分为三种类型：全国范围内的时间性试验、国家在特定地方进行的空间性试验以及地方自主试验，其中后两类较为重要，可统称为地方试验。第二类试验是由国家授权或推动而在特定地方进行的试验，往往涉及全国性事项的法律和行政措施与机制，试验成功后会上升为一项国家制度；第三类试验是由地方自治团体就本地方事务的治理而自主进行的试验，对国家或对其他地方自治团体也具有借鉴和启示作用。本文研究第二类和第三类，即地方试验。
    二、地方试验的弊端与法律控制的必要性
    试验制度虽然具有社会效用，可以促进地方自主和激发国家活力，但如前所述，这一制度亦有无法回避的弊端，正如一切人为设立的制度都是利与弊并存一样。具体而言，时间性的国家试验由于损害法律的稳定性和连续性，因此必然会降低法律质量，但这一问题仅须立法机关斟酌权衡，尚无必要也无法进行法律控制。但不同的是，地方试验等于在单一制体制下创造了区域特权，涉嫌违法甚至违宪，损害国家法律体系的统一性，因此必须受到法律控制。具体而言，地方试验具有的下列三项弊端，导致其法律控制成为必要。
    第一，地方试验违反单一制原则。单一制是指“一个单一的政治意志施加于公民全体从而使全体公民在所有领域服从于相同的法律”，[3]其本质属性在于法律规则的单一性和统一性，而地方试验等于在国家的局部地区和人口范围内确立法律意义上的“国中之国”，必然导致不同地区之间的法律规则出现差异，导致法律的区域化，产生地区特权，损害法律的普遍性，由此违反法国宪法第1条确立的单一制国家原则。尤其是，如果以试验或改革为借口而长期在某一区域内实行区别于其他地区的体制，则等于永久消灭了国家的单一性。法学视野中的国家常被抽象为“国内法律秩序的人格化”，[4]而地方试验实际上扰乱了这一“人格”，导致了国家的“人格分裂”。
    第二，地方试验违反法律面前人人平等原则。法律面前人人平等原则是法国近代以来确立的最重要宪法原则之一，至今仍是具有最高效力的宪法规范，其依据是1789年人权宣言第1条，即“在权利方面，人人与生俱来而且始终自由与平等。非基于公共福祉不得建立社会差异”。这意味着公民在法律上处于同等的地位、享有相同的权利并承担相同的义务。而地方试验必然导致法律规则的区域化，对试验区域内的所有公民而言不是歧视就是优待，使试验区域之内和之外的公民处于不同的法律规则之下，因此其权利与义务亦有所差异。考虑到大革命以来确立的平等观具有深厚的“反特权”传统，地方试验的这一弊端尤为令人反感。
    第三，地方试验违反合法性和合宪性原则。法国的法律体系以宪法和法律为基础，其中宪法具有最高效力，法律居于宪法之下并根据宪法授权确定社会、政治、经济等各个领域的基本原则，任何行政措施和机制均不得与法律发生冲突（合法性或合法律性），更不得与宪法发生冲突（合宪性）。然而，无论是中央政府授权或批准的地方试验，还是地方自治团体的自主试验，都可能积极或消极地突破宪法和法律的界限，从而挑战现代法治的底线。所谓“积极”是指与宪法或法律之规范相违背，所谓“消极”是指缺少宪法和法律之授权，二者虽形式有差异，但违反上位法规范的实质却是相同的。前述关于单一制原则和平等原则的两点，亦可同时视为对宪法的违背，因此发生违宪之竞合。
    三、地方试验的法律控制的基本构造
    众所周知，法国自近代以来形成了较为扎实和完善的法律体系，历来注重以法律调控社会活动，地方试验活动自然亦不例外。从20世纪60年代地方试验开始应用，其法律控制就已经开始展开，并逐渐形成清晰的法律构造与轮廓。
    早期的法律控制主要发生在行政法领域，是借助最高行政法院的司法审查实现的。最高行政法院早在20世纪60年代后期就已经对试验的合法性进行审查并形成司法判例，至90年代则形成了一套逻辑自洽、行之有效的控制规范。在1993年6月24日第353605号咨询意见中，最高行政法院系统阐述了法律控制的原则，即“只有限于特定期间内，或者是一个循序渐进过程的结果，并且旨在实现公共利益时，试验性措施对法律面前人人平等原则及其他原则的减损才具有正当性”。[5]易言之，地方试验显然违背一系列重要的宪法和法律原则，因此试验活动必须极为谨慎，只有当地方试验出于促进国家体制改良等公共利益时，方才具有目的正当性。而且既然是试验，必然就只是临时性的，因此围绕试验目标，某一特定区域实施区别于国家其他区域的措施，必须限于特定时间期限内，或者是国家循序渐进改良机制过程的一个环节，而且，为了保证试验的有效性，必须建立起科学的试验评估程序，以符合试验制度之初衷，如此方才具有手段正当性。在最高行政法院所设定的这些原则的调控下，法国的地方试验稳步进行，在发挥试验性效用的同时，其对法律体系的冲击也基本上被控制在合理限度之内。
    伴随着法国国家结构形式的调整、地方自主权的扩大尤其是辅助性原则的落实，同时也为了总结经验，实现地方试验制度的正式化，缓和地方试验与法律体系尤其是与宪法的冲突，法国在2003年对现行宪法进行修改，正式将地方试验制度纳入宪法调整的体系中，修订后的下列两项宪法规定与试验制度有关。第37－1条规定，“法律和条例得为特定目标并于有限期间内包含试验性规定。”第72条第4款规定，“在法律或者条例已有规定的情况下，地方自治团体或其联合体视情形可以依照组织法规定的条件，为特定目的并在确定期限内，试验性地减损调整其权限行使的该法律性或者条例性条款，但涉及行使公共自由或者宪法所保障权利的实质条件的除外。”[6]可见，第37－1条主要调整国家所进行的时间性的全国试验和空间性的地方试验，其基本意蕴有二：一是以宪法正式授权议会（以法律）和政府（以条例）进行空间性的地方试验；二是限定试验必须具有限定的目标并在有限期间内进行，这与最高行政法院的判例是相通的。第72条第4款则主要调整地方自治团体的自主性试验，其基本意蕴是：一是以宪法正式承认地方自治团体及其联合体的试验权，此乃近年来地方自治化的成果之一；二是允许地方自主试验减损调整其权限的法律和条例，扫除试验的合法性障碍；三是限定试验必须为特定目的并在有限期间内进行，并且不得涉及公民基本权利保障的实质条件。
    综上可见，地方试验的法律控制在基本构造上，
        
    由早期的单纯行政法控制，逐步过渡到宪法与行政法并用的阶段。在两类地方试验中，宪法对地方自主试验进行了更多的明确限制，以防止其滥用损害法治之精神。
    四、地方试验法律控制的具体环节
    为保证宪法中设置的地方试验制度正常运转，而不偏离其制度初衷，在修宪的随后两年内，议会专门制定了相关组织法和法律。就宪法第72条第4款规定的试验而言，议会在2003年专门制定了一项组织法，完整而详细地规定了地方自主试验进行的主体、条件、期限、监督、评估、中止与终止。[7]就宪法第37－1条规定的试验而言，议会则在2004年制定了一项法律，设定了地方经济改革、航空运输、卫生机构之资助、小学之管理等八个领域的地方试验，各项试验均具有明确目标，并依具体情形限定了一年至五年的最长期限。[8]值得一提的是，2003年组织法还由宪法法院进行了强制性合宪性审查，在当年7月经审查宣布“合宪”[9]后才颁布施行。根据上述法律、组织法和宪法法院判决，我们可以总结出下列具体环节，地方试验只有符合这些环节的要求，才达到了法律控制的标准。
    一方面，就宪法第72条第4款规定的地方自主试验而言，相关要求是：地方自治团体以及完全由地方自治团体组成的公务法人（如地方自治团体的联合体）都是具有自主试验权的主体，但试验必须符合法律规定的条件、目的和期限（以不超过五年为限）；有意参加试验的地方自治团体应由其地方议会以附理由的决议向当地的国家代表（如省长、大区长）提出试验申请，由后者加注意见转呈政府相关部长，政府认为法定条件均具备时方以法令公布被批准参加试验的地方自治团体名单，若试验行为采取的是普遍性规则行为的形式，并且减损法律条款，还必须规定有效期间并转呈国家代表公布于政府官报；在试验进行过程中，国家代表可以中止试验活动，普遍性的试验行为随即中止效力，并提交行政法院进行裁决，若行政法院撤销国家代表的中止决定或在一个月内未作出裁决，则该试验性行为的效力随即恢复，试验继续进行；试验必须伴有逐年评估报告和最终评估报告，其中说明试验措施的效果及其后继影响，尤其是关于公共服务质量、地方自治团体之组织和国家服务之组织以及各自的财政影响，由政府提交议会，以便议会随时获知试验措施的效果；在试验期间届满以前，应由议会根据评估报告以法律决定试验的后果，或者推广试验措施，或者终止试验措施，或者附条件于三年内延长并修改试验。当自主试验涉及减损条例条款时，准用上述关于减损法律条款的程序和条件。
    另一方面，就宪法第37－1条规定的空间性地方试验而言，相关要求在试验主体、条件、期限、评估等方面与地方自主试验基本相同，兹不赘述。不同的地方在于，空间性地方试验本身是由国家在特定地方直接进行的，而非地方自治团体自主实施，因此处于国家的直接掌控之下，既然如此，也就没有必要如地方自主试验那样进行强力监督。
    综合以上两个方面，地方试验法律控制包括四个极为必要的具体环节：明确的目标、限定的期限、科学的效果评估以及完善的程序设计。明确的目标赋予地方试验针对性，限定的期限防止其沦为固定化的地区特权，科学的效果评估准确检验试验措施的效用，完善的程序设计保证各相关主体的参与。此外，地方自主试验还必须受到国家的有效监督，以防产生乱法之后果。
    五、对我国地方试验制度化与法治化的启示
    我国地域辽阔、国情复杂，国家改革牵一发而动全身，由此决定了地方试验在改革中具有不可替代的作用。邓小平早已从政治上意识到这一点，“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个。”[10]事实上，在过去三十多年中国家能够充满活力地持续发展，地方试验在其中厥功至伟。自改革开放之初，地方试验由点到面大量铺开，有效促进了地方自主和激发了国家活力，但从法律角度来看，过去三十多年的地方试验实践却完全游离于法律控制之外，由此导致两个亟需反思和解决的重大问题。第一，地方试验冲击日益完善的社会主义法律体系，导致地区间差异与特权以试验为名固定化，违背宪法的平等原则，使国家法制统一性受到严重威胁。第二，由于地方试验缺少法律控制，制度化程度低，缺少正式的评估机制，其试验效用也未充分发挥，相关制度并未因此整体性改良，国家和人民并未由此充分获益。
    2012年12月18日，全国人大常委会通过了“关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定”，尝试着进行行政审批制度改革试验。这一授权决定以“推进行政审批制度改革，促进政府职权转变”为目的，授权国务院在广东省“暂时调整部分法律规定的行政审批”，“在三年内试行”，最具有积极意义的是，其中规定“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。可见，全国人大常委会已经意识到地方试验法律控制的必要性，限制其目的和期限，同时也强调试验后果，即试验措施于期满之后或推广或废止。这些法律措施对地方试验的未来发展具有重大意义，可能由此改变地方试验的基本指向。但我国实现地方试验法治化显然还有很长的路要走，全国人大常委会的上述授权在本质上只是一个包含了若干试验要素的试验事件，最迫切需要者，乃是全国人大常委会超脱于这一事件以外，进一步为地方试验提供一般的法律指南，实现地方试验的法治化和制度化，择其要者而言之，应着力于如下几项任务：
    第一，建立科学的试验评估机制，以试验的科学性取代其政治性，由进行试验活动的人民政府或其职能部门，或由专门设立的试验评估机构，对试验的效果进行评估，形成全面完整的正式评估报告，以保证最准确地评估试验措施是否以及在多大程度上有助于政府职权转变。
    第二，建立完善的试验进行程序，保证各相关国家机关能够有效合理地参与试验过程，尤其是人大或政府法制部门的参与，并实现相互之间及时有效的信息流通，例如，试验过程中的逐年报告与最终报告制度，全国人大常委会作为授权主体对试验进行情况的信息获知制度，试验的中止制度，届期试验的延期、废止或推广制度，等等。
    第三，考虑到上述授权只是由国家授权在广东省进行的空间性试验，尚未涉及自主性地方试验之问题，也有必要指出，在过去的三十年余年时间内，随着改革开放的深入，缺乏规范依据的地方自主试验，已经在我国形成了“东重西轻”的地方权限分布格局，因此有必要对这些名为试验、实已为地区特权的既存机制进行评估、审查和整理，及时向全国推广有效的试验措施，无效措施则予以取缔，从而实现和保障国家的法制统一。
    French Legal Control System of Local Experimentation and Its Enlightment
    Wang Jianxue  Zhu Fuhui
    [Abstract] Local experimentation in France was carried out since the 1960s, and since the same time the Conseil d’Etat began to exercise a judicial review on it, in order to reduce its conflict with the national legal system, and to guarantee the full use of experimental measures. The 2003 constitutional revision further confirmed the local experimentation system. The French practices illustrated that legal control system, the elements of which are definite purpose, limited duration, scientific evaluation of effectiveness and perfect procedural design, is necessary to eliminate the shortcomings and make full use of local experimentation. Local experimentation in China was out of legal control, but the standing committee of NPC began to achieve the rule of law in local experimentation since the end of 2012, in which the French legal system could be inspiring.
    [Key words] local experimentation, legal control, legal uniformity
    [Authors] Wang Jianxue is Assistant Professor at Law School, Xiamen University, Xiamen 361005; Zhu Fuhui is Professor at Law School, Xiamen University, Xiamen 361005
    注释:
    本文系中央高校基本科研业务费专项资助项目“地方试验的宪法原理与技术”（项目编号：2010221006）的阶段性研究成果。感谢艾克斯马赛大学宪法司法研究所安德烈?鲁教授为本文写作所提供的资料方面的帮助。
    [1]王建学.论我国地方试验制度的法治化[A].莫纪宏、谢维雁，主编.宪法研究（第十卷）[C].成都：四川大学出版社，2009.65.
    Wang Jianxue. Legalization of Local Experimentation System in China. Constitutional Law Research, vol. 10. Chengdu: Sichuan University Press, 2009. p65.
    [2]André Roux. Réforme de l'Etat et Expérimentation. Actes du Colloque International de Toulon. Bruxelles: Bruylant, 2005. p99.
    [3]Bernard Chantebout. Droit Constitutionnel. Paris: Dalloz, 2007. p56.
    [4][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社，1996.203.
    Hans Kelsen. General Theory of Law and the State. Trans. by Shen Zongling. Beijing: China Encyclopedia Press, 1996. p203.
    [5]Avis N° 353605 - 24 juin 1993 du Conseil d’Etat. http://www.conseil-etat.fr.
    [6]Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. http://www.legifrance.gouv.fr.
    [7]Loi organique n° 2003-704 du 1er ao?t 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales. http://www.legifrance.gouv.fr.
    [8]Loi n°2004-809 du 13 ao?t 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. http://www.legifrance.gouv.fr.
    [9]Décision n° 2003-478 DC du 30 juillet 2003 du Conseil Constitutionnel. http://www.conseil-constitutionnel.fr.
    [10]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.341.
    Deng Xiaoping. Selected Works of Deng Xiaoping. vol.2. Beijing: People’s Press, 1994. p341.
    王建学，厦门大学法学院助理教授；朱福惠，厦门大学法学院教授、博士生导师。
    来源：《中国行政管理》2013年第7期，引用请以正式刊发版本为准。