蒋月娥：反家庭暴力立法势在必行
蒋月娥家庭暴力问题是一个长期以来在世界各国普遍存在的社会问题。1995年，随着第四次世界妇女大会将“家庭暴力”概念引入到我国，家庭暴力现象引起了全社会的广泛关注。近年来，“禁止家庭暴力”明确写入国家相关法律，社会各界也在反对家庭暴力方面开展了大量工作。但直至目前，家暴问题仍未得到有效解决，反而愈演愈烈，社会反映很大。
一、家庭暴力的现状
根据我们了解的情况，目前，尽管各地经济社会发展水平不同，但反映出的家庭暴力问题的主要特点是共同的，主要表现在：
1、家庭暴力现象具有相当的普遍性，受害人主要是妇女、儿童和老人。家庭暴力现象具有相当的普遍性，它不仅发生在夫妻之间，还发生于父母与未成年子女、成年子女与年迈父母之间。目前，我国家庭暴力的状况缺乏全国性统计数据。中国法学会反家暴网络的抽样调查显示，家庭暴力在普通人群中的发生率为34.7%。从妇联系统长期受理的家庭暴力投诉以及研究机构和有关专家的调研结果来看，2004年以来，妇联系统受理的家庭暴力的投诉数量每年均达4至5万件左右。全国妇联妇女维权热线接到的反映儿童遭受家庭暴力的来电，占家庭暴力来电的5.4%，反映老年父母遭受子女暴力的占2.2%。刚刚完成的第三期中国妇女地位抽样调查（妇联与统计局联合开展的大型全国性调查）结果显示，在整个婚姻生活中，曾遭受过配偶不同形式家庭暴力的女性占24.7%，其中，明确表示遭受过配偶殴打的女性为5.5%，农村和城镇分别占7.8%和3.1%。与10年前第二期中国妇女地位抽样调查结果（16%）相比呈上升趋势。地方的数据，福建省一项专项调查显示，64%的受访成年人有被动经受家庭暴力的经历，近40%的夫妻承认有婚姻暴力，60%的未成年人遭受过来自父母一方或双方的暴力。浙江省金华市公安局110指挥中心接出警记录统计，夫妻纠纷引发的家庭暴力一直是接警工作的重要组成部分，仅2010年1—10月，市区共发生家庭暴力322件，平均每天1件；该市妇联系统近年来接待的来信来访中，夫妻之间的婚姻暴力信访数量每年成倍增长。
而家庭暴力的施暴者则不受年龄、性格、经济状况、文化程度、社会地位的影响。
2、家庭暴力具有显著的社会危害性。越来越多的家庭暴力从一般的打骂发展成为危害公民生命健康的恶性案件。据有关资料显示，在陕西省女子监狱，仅2007年因家庭暴力杀人犯罪的妇女有171人，占该监狱各类故意杀人犯罪总数的30.35%；其中，因长期遭受家庭暴力被迫杀夫案件有163件，占95.32%。用强硫酸、汽油毁容，割鼻、挖眼等残害妇女的恶性家庭暴力案件时有发生，如2009年引起广泛关注的安徽妇女高庆芝被丈夫打断四肢，打瞎右眼，并用钢筋捅进下身。此外，父母实施家庭暴力导致未成年子女死亡的案件也频繁发生。网上报道，2010年3月，浙江一名3岁女童因不会背古诗被家长打死；3-4月期间，广东两名孩子因学习问题被家长打死；6月，西安一家长因对其子在学校表现不满，开家长会时在教室对孩子拳打脚踢，孩子当晚伤重死亡。
3、现行法律不能有效地预防和制止家庭暴力。尽管我国现行法律中对家庭暴力问题有所规定，但在司法实践中对保护受害人的作用是很有限的。主要是：一是可以适用于处理家庭暴力的法律没有形成国家干预家庭暴力行为的指导思想、基本原则和干预机制。二是明确禁止家庭暴力的规定散见在《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》的个别条款当中，且多属于宣示性条款，没有对家庭暴力概念的界定，缺乏可操作性，在司法实践中不能作为判案的依据。三是现行法律对家庭暴力只有制裁施暴者的功能，如刑法中的虐待罪、治安处罚法中的一些处罚措施和行政强制措施，但没有预防和制止暴力、救助受害人的措施，尤其是对正在进行的暴力或者持续发生的暴力无法及时、有效地进行干预。四是警察、检察官、法官对家庭暴力案件的理念和认识存在分歧，在处理案件时自由裁量权较大。例如，有的警察认为丈夫打妻子、父母打孩子是家务事，警察不能干预；对有的家庭暴力行为，警察认为是故意伤害而检察官认为是虐待；法官对以暴制暴杀人案件，最低的判三缓三，最高的判无期徒刑。另外地方反家暴立法由于缺少上位法作为依据，难以对现有法律有所突破，对于解决反家暴实践中的问题作用有限。
因此，目前司法实践中处理家庭暴力案件的基本状况是：很高的证据认定标准，中庸的解决方式，极低的处罚措施。如北京董珊珊一案，她八次报警无果，最后一次被打后器官衰竭死亡，但就因为是家庭成员的犯罪，其丈夫仅以虐待罪被判处有期徒刑6年。因此有人这样形容遭受家暴妇女的境遇——“以沉默隐忍暴力，以分手离开暴力，以暴力消除暴力，以生命结束暴力”。
二、制定反家庭暴力法的时机和条件比较成熟
上世纪90年代中期，家庭暴力问题开始引起中国社会的广泛关注。经过15年的努力，目前，已具备了出台反家庭暴力法的必要条件。
1、有政治基础。党中央提出：要坚持以人为本，促进人的全面发展；要更好地保障人民权益和社会公平正义。制定反家庭暴力法有助于完善保护妇女儿童权益法律法规体系，提高我国公民权益保护的水平，实现社会公平和正义；有利于促进社会稳定，积小安为大安，使家庭成为社会稳定的重要基础；有利于促进构建社会主义和谐社会，进一步促进男女平等、尊老爱幼的社会主义道德风尚的形成和改善；有利于促进中国政府履行国际公约的义务。
2、有社会基础。家庭暴力是一种严重侵犯人身权利和人格尊严的违法行为已成为全社会的普遍共识，从立法机关、司法机关、政府部门、社会组织到普通的市民，都认为有必要制定国家级的反家庭暴力法。八届全国人大以来，每年都有关于制定反家庭暴力法的提议案。社会各界积极呼吁，新闻媒体也做了大量的宣传和倡导。2010年全国人大常委会妇女法执法检查组所到之处，都建议国家出台专门的反家庭暴力法，执法检查报告中因此特别提到“建议有关部门对反家庭暴力立法问题进行研究”。
3、有理论基础。十多年来，国内的专家学者和社会组织对家庭暴力的概念、产生的原因、暴力的类型、对个人和家庭以及社会的影响、如何预防和制止家庭暴力等问题进行了比较深入的研究，为国家立法奠定了坚实的理论基础，储备了一支对家庭暴力问题有深入研究的刑法、民法、诉讼法、婚姻法、妇女法、社会学、心理学、医学、教育学等领域的专家队伍。
4、有工作基础。经过多年的努力，反家暴工作已经积累了大量的实践经验。一是地方立法为国家立法进行了有益探索。在国家立法尚未出台的情况下，为及时有效地保护受害人的合法权益，10年来，全国已有28个省区市出台了反家庭暴力的地方性法规或政策，90余个地市制定了相关地方性法规或政策文件，其中对家庭暴力的概念、处理家庭暴力案件的原则、程序、各有关部门的职责等做出了明确的规定。二是有规范相关部门开展反家暴工作的明确指导意见。全国妇联与中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部等七部委共同制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，对各地各部门开展预防和制止家庭暴力工作作出了统一的规范性指导。一些地方的相关部门也出台了指导本地本部门反家暴工作的意见或规定。三是初步建立了预防和制止家庭暴力的工作机制。如家暴案件的接处警制度，涉家暴案件的司法审判制度，受暴妇女救助制度，法律援助和司法调解制度，家暴受害人伤情鉴定制度等。
5、有立法建议稿。全国妇联近年来一直对反家暴立法进行基础论证，在深入了解和分析国情、充分借鉴其他国家和地区家庭暴力立法经验的基础上，组织起草了反家庭暴力法的建议稿，从家庭暴力的定义、反家暴的政府责任、社区预防、证据收集、人身保护措施、庇护救助等方面做了规定，可为国家立法提供一定参考。
6、有国际经验。30年前，国际社会开始关注家庭暴力对经济社会以及人权保护产生的负面影响，并通过国际公约、国内立法等方式进行积极的干预。联合国通过了包括《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除对妇女暴力宣言》、《儿童权利公约》等一系列国际公约，世界上约有80多个国家和地区对家庭暴力进行了专门立法。截止到2010年10月，除西亚地区和中国内地外（香港、台湾有家庭暴力防治法），亚洲国家都已制定了家庭暴力专门立法。韩国甚至有两部反家暴法。国际社会的这些做法为我国立法提供的经验可为借鉴。
三、立法要解决的主要问题
反家暴立法并非只是要处罚施暴者，联合国《家庭暴力示范立法框架》指出，反家暴立法应当包括确认家庭暴力是对个人和社会的一种严重犯罪行为，采取救助措施，加强刑法执行，提供法律服务，防止家暴进一步发生，培训警察和法官，帮助施暴者矫正行为，社会宣传与公众参与等。据此，我国的反家暴立法应当着眼于解决以下问题：
1、确立国家干预家庭暴力行为的指导思想、基本原则和干预机制。从理念上确认家庭暴力是对个人和社会的违法犯罪行为，绝不是家庭的私事。把反对家庭暴力作为国家责任，建立包括预防、制止、救助、惩罚在内的一整套制度措施。
2、明确法律的适用范围和家庭暴力的概念。
3、规范对家庭暴力的处置程序以及政府及相关部门在预防和制止家庭暴力中的职责，建立家庭暴力案件的民事和刑事程序的衔接机制。
4、建立受害人救助机制，包括司法救助和社会救助，如对受害人的损害赔偿、隐私保密、心理辅导、紧急安置等。
5、建立加害人认知和行为矫治机制，对家庭暴力施暴者开展批评教育、心理治疗等介入工作，防止家庭暴力的再发生。
6、明确包括施暴者、执法人员以及参与救助的社会机构人员的法律责任。
四、立法中的几个难点
从我们了解的情况看，目前，反家暴立法中存在几个较难解决的问题，主要是：
1、家庭暴力的定义。涉及两个方面：一是法律适用的人群。国外立法通常包括三类人，一是有血缘关系和姻亲关系的家庭成员，二是有亲密关系的恋人，三是前配偶。目前国内对此有分歧意见。二是家庭暴力的行为种类。国外通常认为家庭暴力应包括四类行为：肢体暴力，性暴力，精神暴力和经济控制。联合国《家庭暴力示范立法框架》中指出，殴打、绑架、威胁、恐吓、强迫、盯梢、侮辱谩骂、强行或非法闯入住宅、损坏财产、性暴力、婚内强奸、女性生殖器残害、强迫卖淫等都可视为家庭暴力。国内对肢体暴力和性暴力普遍认可，但对其他形式的暴力有不同意见。
2、证据认定及举证责任分担。家庭暴力一般发生在私人场所，隐蔽性较强，如果当事人自己不承认则难以被司法机关认定，证据很难收集。在民事诉讼阶段，适用民诉法“谁主张谁举证”的规则使受暴人处于十分不利的地位，其诉讼要求往往因为提供不出有力的证据而得不到法院的支持。
3、定罪量刑问题。刑法中与家庭暴力有关的罪名涉及故意杀人罪、故意伤害罪、虐待罪、遗弃罪、强奸罪，案件发生后如何定罪量刑也是一个问题。在法国等一些国家，对家庭成员犯罪被认为是一种非常严重的罪行，会受到比对他人实施犯罪更重的处罚。但我国对这类犯罪通常有较高的容忍度，司法机关往往会适用虐待、遗弃等处罚较低的罪名，这对保护受害人极其不利。 4、是否需要设立统筹协调的专门机构。有的国家和地区在反家暴专门立法中单独设立了一个诸如反家暴工作委员会的工作机构，负责全国的反家暴工作。浙江省的反家暴条例中也是这样规定的。但相关部门对单独设立主管全国反家庭暴力工作的专门机构的必要性和可能性还存在不同意见。
5、与其他法律的衔接。人身保护裁定是国际公认的保护家庭暴力受害人最有效的措施，尽管最高法院应用法学所正在一些地方进行试点并取得了较好的社会效果，但是我国民诉法目前尚没有相关规定。另外违反裁定后的法律责任还涉及与刑法、治安处罚法的衔接，实践中这个问题还没能解决。
五、全国妇联积极推动反家庭暴力工作深入开展
多年来，我们将推动反家暴立法作为妇联源头维权的重要内容，矢志不渝地开展工作。
1、主动参与法律和政策的制定修改，从源头上保护妇女儿童的人权。在国家层面：坚持提出立法建议。从2008年起，连续4年在两会期间通过代表委员或单独以全国妇联名义提出关于将反家庭暴力法列入全国人大常委会立法计划的建议。积极起草法律建议稿。组织专家起草了反家暴法建议稿，并多次召开研讨会、专家论证会，修改完善，几易其稿，为国家立法提供基础性准备。
配合全国人大、全国政协专门委员会开展立法调研和专题调研。 2011年，配合全国人大法工委开展反家庭暴力立法调研和论证工作。提出执法检查中关注家庭暴力问题。2010年，在我们的建议下，全国人大常委会在妇女权益保障法执法检查中将家庭暴力作为重点关注问题。推进相关法律列入反家暴内容，如《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》等。建议将反家庭暴力问题纳入《国家人权行动计划（2009—2010年）》， 明确将预防和制止家庭暴力作为中国人权保护的重要内容。
在地方层面，指导和推动地方出台反家暴法规和政策，截至目前有28个省（市、区）出台了预防和制止家庭暴力地方性法规或政策， 90余个地市制定了相关政策文件，对家庭暴力受害妇女的人身和财产权利进行全面保护。
2、大力推动建立多部门合作机制，为国家立法奠定实践基础。我们努力发挥群众团体的协调和组织优势，推动形成了各级政府及其相关部门、妇联组织共同预防和制止家庭暴力的工作体系。一是联合中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部和卫生部等6部委下发了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，明确规范相关部门在反家暴工作中的职责。二是推动各相关部门强化职能意识，形成工作机制。在全国妇联和地方妇联的积极推动下，全国大多数省份公安机关建立了“110”反家暴报警中心。各级民政部门建立家庭暴力庇护所、救助站。许多省、地市司法行政部门在法律援助中心里专门设立了妇女法律援助站。基层法院成立了妇女维权合议庭或“反家暴合议庭”。21个省份建立了家庭暴力伤情鉴定中心。指导地方妇联推动出台反家庭暴力的地方性法规或政策。组织起草了反家庭暴力法的建议稿（草案），多次召开研讨会，反复修改，几易其稿。积极与各国政府和妇女组织开展反对家庭暴力的国际项目合作。发挥国内大专院校、研究机构、社会组织的作用，在理论研究、社会宣传、工作培训、推动立法等领域开展工作。
3、深入开展理论研究，为反家暴立法提供理论支撑。注重理论研究对反家暴工作的指导作用，发挥调查研究为决策服务的功能，主动就反家暴立法过程中的焦点问题以及反家暴工作中面临的困难，进行了大量有针对性的研究论证。在对国内国际反家庭暴力的研究与实践进行认真梳理的基础上，形成了《我国开展反家庭暴力专项立法研究报告》、《反家庭暴力立法与保护弱势群体健康权益政策研究》、《域外防治家庭暴力立法及社会性的比较研究报告》、《关于公权力应否介入家庭暴力的思考》、《福建城厢区法院保护令试点案例回访》等研究成果；开展反家暴立法研讨征文，征集到来自全国公、检、法、司、民政、妇联等系统的论文513篇，形成《预防和制止家庭暴力立法研讨论文集》，为相关部门及领导决策提供服务，为反家暴立法提供基础性参考资料。
4、广泛开展宣传倡导，为反家庭暴力立法营造舆论环境。宣传倡导是改变观念的重要方法，我们通过持续不断的宣传，推动全社会认识到家庭暴力不仅是对个人也是对社会的严重违法犯罪行为，国家应当通过立法来保护公民权利，促进社会进步。积极开展社会宣传，通过大众传媒和丰富多彩的群众性活动向公众宣传我国现行法律有关禁止家庭暴力的规定，宣传《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际公约；通过开展平安家庭创建活动，利用重要节点、主题宣传活动等，深入社区和家庭，让群众了解预防和禁止家庭暴力的知识方法，依法维权。对涉及家庭暴力的重大案件表明态度，旗帜鲜明地维护妇女儿童权益，引导社会舆论，越来越多地引发了社会各界对反家庭暴力问题的关注和参与。对国家机关公务人员、男性、妇女等重点人群进行培训，深化他们对家庭暴力危害性的了解，提高反家庭暴力的意识和应对能力。
2011年，全国人大将“制定有关反家庭暴力的法律规定”列入常委会立法工作计划预备审议项目，并进行立法论证工作。今年年初以来配合全国人大法工委，到湖南、海南、广东等地实地调研，并多次召开国内外专家研讨会，进行立法必要性、可行性论证工作。我们热切地期望反家暴法尽早出台，造福全中国的家庭。
蒋月娥，全国妇联权益部部长。
