王多晓 符永培：依法治国的关键在于依法治党
王多晓摘要：党的十五大提出依法治国的基本方略以来，如何切实将依法治国落到实处，不仅是一个理论的研究课题，更是一个迫切的现实问题。本文从中国共产党在国家政治生活中的领导地位出发，试图从文化、依法治国的根本要求、党的建设、实现国家治理体系和治理能力现代化等几个方面，论述了依法治国的关键在于依法治党，并提出依法治党必须制定两部重要法规，为党的权力行使提供法律依据。
关键词：依法治国 依法治党 党的建设、国家治理体系 治理能力
人类的历史表明，依法治国是任何国家走向政治文明的必然要求和必经之路，其水平如何也是衡量一个国家文明程度的重要尺度。中央决定今年10月份召开十八届四中全会，并将依法治国作为重要的研究议题，引发全社会高度关注和普遍期待。沿着十八大后新一届中央领导集体治国理政的逻辑，多数人认为，这既是中央依法治腐的现实需要，更是为实现十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化（即第五个现代化）做出的重大战略决策。
各国的政治实践表明，任何治国理念的实施必须依赖或凭借相应的制度。从哲学的角度看，治国理念与制度构建的关系是内容与形式的关系。因此，中国要落实依法治国的基本方略，实现国家治理体系和治理能力的现代化，前提和基础就是不断深化政治体制改革，制定和完善与社会主义市场经济相适应的法律和制度。当然，从广义的角度看，法律也属于制度的范畴。埃通加·曼格尔认为，文化是制度之母。所以，如何结合中国历史文化的实际，构建具有中国特色的国家治理体系和治理能力的法律和制度，就成为能否真正落实依法治国基本方略的关键。
一、依法治党是由大多数中国人的文化历史观所决定的
我们经常说中国共产党革命的成功和执政地位的确立是历史和人民的选择。从更深意义的层面来看，这其实是文化的选择。
近代以来，康有为的大同思想，特别是辛亥革命以后的民主共和思想，深深植根于中华大地，中国人的历史观，特别是知识分子的历史观发生了根本性转变。这个历史观的转变，决定了中国历史的发展进程，从此走上一条从家天下到天下人天下的不可逆转之路。但是，如何实现天下人天下的美好理想，近现代的中国人却为此付出了沉重的社会代价。从文化层面看，这个沉重社会代价的付出，体现为中国传统的家天下文化与现代民主共和文化的激烈抗争。从社会层面来看，则体现为有的人要么违背历史发展的趋势，妄图逆历史潮流回到专制时代，结果自取其辱，并且造成生灵涂炭，社会为此付出惨重的代价；有的人要么不顾历史的局限，以为只要全盘地引进西方制度，就能迅速对中国的文化进行现代化的改造，犯了激进的幼稚病，造成社会动荡。中国近现代史已经证明，在众多拯救中华民族的方案中，中国共产党人提出的社会主义理想符合了当时大多数中国人的文化历史观，因此，得到大多数人的拥护，并最后取得革命胜利。这也决定了中国共产党的历史使命，就是继续承担对中国进行现代化的改造，实现中华民族的伟大复兴，最后实现天下人的天下的美好愿景。
在近代中国100多年救亡图存的历史进程中，奉行各种主义的政党都曾经登上过中国的历史舞台，君主立宪制、议会制、多党制、总统制等政体也都曾在中国试验过，但无一不以失败告终。可见，无论任何人，不管主观愿望多么美好，但凡任何保守和激进的社会改造行动，都无一例外地遭到失败。这说明，从传统
的家天下，发展到天下人的天下，必然要经过一个党的坚强领导的历史进程。可见，中国共产党的革命的胜利和执政地位的确立，以及中国特色社会主义政治制度的建立，是由中国近现代文化历史发展的基本国情决定的。
既然现阶段中国政治的发展的阶段，处于中国共产党坚强领导的阶段，依法治党就成为符合这一历史阶段的历史逻辑要求。所以，要落实依法治国就必须首先依法治党，这是由当前中国文化历史发展的基本国情所决定的。
二、依法治党是落实依法治国的根本要求
从政治学的一般意义来看，依法治国是指国家治理行为，即任何的国家权力行使必须依法有据。在我国，党的十五大政治报告对依法治国的内涵作出了权威阐述，即依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这两个概念的共同点是，要确实保证国家的各项工作都依法管理，即任何的国家权力行使必须依法有据。
中国共产党在中国革命中的领导地位和大多数中国人民现阶段文化历史观，决定了今天中国共产党在国家政治生活中的特殊地位。这个特殊地位就是中国共产党的权力在事实上构成国家最重要的权力。不承认这一事实，不以这一事实为出发点，任何的政治改革都是隔鞋挠痒或纸上谈兵。值得强调的是，我国大多数的政治学者囿于西方社会“党政分开”的社会现实及其政治学观点，认为党的权力不属于或不应当属于国家权力。这种先入为主的看法不符合我国的政治现实。“党对国家权力的控制不是一个法理上的问题而是一种事实存在，不能因为法理上不存在而否认党是国家权力核心这一事实，否则连理解中国政治的入口都找不到”。[1]中国党、政权力系统的运转经费均由国家财政预算提供支持，享有同等政治地位、行政级别和公务员待遇，党的重大决策对国家经济社会的发展具有决定性作用，因此，党的权力事实上构成国家的重要权力。这既是不容否认的事实存在，也是中国国家权力不同于西方的重要特色。刘云山在丹麦哥本哈根商学院"欧洲学者眼中的中国共产党"国际研讨会的发言中提出：“当今中国的发展成就是在中国共产党领导下取得的，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导。没有中国共产党，就没有新中国，也没有中国特色社会主义。研究中国，当然要研究中国共产党；研究中国特色社会主义，当然也要研究中国共产党。研究好中国共产党，实际上就抓住了研究中国的核心，就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’”。
正由于党的权力是国家最重要的政治权力，因此，依法治国就是必须首先依法治党；依法治党是依法治国的根本要求。
三、依法治党是从严治党、建设党的建设新的伟大工程的现实需要
中国共产党在国家政治权力中的核心地位，决定了党对人事和各种经济社会资源具有重大的决策和支配权。毫无疑问，坚持这一核心地位不变，才能坚持党的领导。丧失了这一核心地位，坚持党的领导就失去基础。但是权力是双刃剑，党员领导干部拥有重大的决策权，也为部分党员领导干部进行权力寻租，提供了平台和机会。改革开放以来腐败现象何以愈演愈烈，无法根治，关键的原因不仅是党的权力过大，更重要的是这个过大的权力边界不清和缺乏有效监督。为了防止党腐败变质，避免脱离群众的危险，就必须加强党要管党、从严治党，推进党的建设新的伟大工程，才能使党能够始终保持先进性和纯洁性，始终代表中国最广大人民的根本利益，不断地增强党的执政合法性。
那么，党的建设新的伟大工程的主要内容是什么呢？由于受到西方“党政分开”的政治理论较大影响，目前党建工作大多局限于通过制定和完善党内法规，来规范党组织和党员的活动。但是中国共产党的政治地位，决定了其决策对国家和社会产生重大的影响，因此，必须从国家的层面，制定相应的法律或法规，规范党与其他国家机关的权限和各项活动，即要实现依法治党。中国共产党在国家政治生活中的这种特殊地位表明，如果不从国家层面规范党的活动，党的建设新的伟大工程必然存在重大的缺陷。因此，依法治党是建设党的建设新的伟大工程的现实需要。
四、依法治党是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容
国家治理体系是一个系统工程。根据系统论的结构功能理论，国家治理体系内部的权力要素必须配置合理，才能充分发挥应有的治理功能。从一般的政治学意义来看，国家权力主要包括立法、行政、司法三种。但是，不可否认的是，在中国，这三种权力都必须接受中国共产党的领导，这既是中国共产党领导地位的重要体现，又是中国特色社会主义权力结构的重要特征。因此，如何合理地构建党与政府、人大、司法之间的权力关系，显然是构建具有中国特色国家治理体系的重要内容。这个体系的构建需要通过制定法律，确认中国四大权力要素“党、政府、人大、司法”的边界。这个体系的整体功能要突出体现“党的领导人民当家作主与依法治国有机统一”这一中国特色社会主义民主政治的鲜明特色。可见，依法治党既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。
五、依法治党必须制定、完善和认真执行两部基本法规
中国共产党的独特地位，要求必须将依法治党上升为国家治理层面，不能仅限于党内各种法规的制定和执行。从当前中国的政治现实来看，至少必须着手制定两部重要法律或法规。党的十六大关于改革和完善党的领导方式和执政方式明确指出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”[2]。根据这个重要论述，我们要对各级党组织如何进行“政治、思想和组织领导、制定政策方针、立法建议、推荐干部、思想宣传、发挥党组织作用、坚持依法执政”等进行研究，通过制定《中国共产党依法执政条例》、《中国共产党民主集中制决策条例》等法规来明确和规范各级党组织行使权力的界限和程序。
（一）制定和完善《中国共产党依法执政条例》
《中国共产党依法执政条例》的主要内容至少包括两个方面：一是确定共产党的执政地位与各民主党派之间的关系；二是对“政治、思想和组织领导、制定政策方针、立法建议、推荐干部、思想宣传、发挥党组织作用、坚持依法执政”等进行细化，以法的形式，从国家治理层面，规范党的领导。《中国共产党依法执政条例》的作用体现在三个方面：一是这部法律起着《政党法》的作用，通过规范党与各民主党派、社会团体的关系，将宪法确认的党的执政地位具体化，并对协商民主的程序和过程进行规范，使协商民主有制度性保障，从而能够进一步巩固党的领导和执政地位。二是通过对各级党委权力的细化和规范，使党的权力清单化、制度化，真正实现把权力关进制度的笼子，从制度上避免权力滥用和腐败。三是通过规范各级党委的权力，可以避免权力干预市场，从而为市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件。
（二）制定和完善《中国共产党民主集中制条例》
《中国共产党民主集中制决策条例》的主要内容至少包括两个方面：一是民主集中制决策机制执行的基本要求；二是对违反《中国共产党民主集中制决策条例》的惩处。《中国共产党民主集中制决策条例》的作用，主要从微观层面，对各级党组织的决策权力行使的程序和过程进行规范及对违反之责任进行追究，解决民主与集中的矛盾问题，在决策中确实保证贯彻党的群众路线，从制度上保证党的民主集中制得到确实、有效地实施，避免独断专权和一言堂，促进党内民主健康有序地发展。同时，贯彻民主集中制执行机制的基本要求，还可以有效防止决策失误和权力腐败。
制定这两部法律，不仅从宏观和微观两个层面，对加强和巩固党的领导和执政地位，规范权力的行使，促进反腐倡廉建设以及全面深化改革具有重大意义，同时也是落实依法治国的现实要求。
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[1] 杨光斌：《中国政府与政治导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第32页
[2] 《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》第461页，中共中央党校出版社，2008年版第1版
