郑磊：走向操作性的人大制度研究——以衡阳贿选事件三层处理方案的规范分析为例
郑磊摘要: 走过甲子年的人大制度，日益显现出规范性、操作性研究的必要性和迫切性。直面实践中对人大制度的各项挑战所戳中的尚待待完善之处，发掘和充实人大制度各项具体制度已包含的规范内涵，或者点出其制度性空白并提供规范性建设方案，是在挑战和危机中把握自新契机的关键。以衡阳贿选事件为例，该事件三层处理方案涉及的相关规范之内涵均有待揭示。“当选无效”并不必然自始溯及当选后所有代表行为，基于议会信赖利益等原因通常具有相对溯及力。代表辞职机制以自愿申请为原则，实践中建议辞职对此的限制需从条件和效力上受到制约，辞职接受与否的标准应予以规定以助于接受辞职投票的客观性，辞职被接受导致的代表资格终止的时间效力仅及于同一人大本届的剩余任期。市级以上地方人大解散式补选中可由上级人大授权的筹备组来担当选举机构惯例做法，需尽快补充法律依据。如此规范性、操作性思考，不仅追问着选举制度的细节设置和可操作性，而且为反逼选举制度的系统性完善提供自新契机。
关键词: 人大制度;贿选;当选无效;代表辞职;补选;选举机构
一、引言：操作性的人大制度研究的必要性
1954年9月15日至28日，人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1226名全国人大代表一道，在中南海怀仁堂召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。这不仅是人民共和国的制宪会议，其使命随着《宪法》在1954年9月20日通过而完成；而且是中国人大制度的开端，其起点随着《宪法》在1954年9月20日通过而开始。
时光胤礽，多难兴邦，至今，人大制度经历一个又一个的挑战走过一个甲子年，其组织体系的初步建立固然已经完成，但人大制度的日常性建构和制度细节完善仍在延续。人大制度的发展中，每一个挑战人大制度的危机事件之所以成为挑战，常常因为它戳中了人大制度有待完善之处，从这个意义上讲，危机与机遇并存，能否直面危机并就相关具体问题作出规范回应，包括发掘和充实人大制度各项具体制度已包含的规范内涵，或者点出其制度性空白并提供规范性建设方案，是在挑战和危机中把握自新契机的关键。
2010年，包括人大制度法律的“中国特色社会主义法律体系已经形成”，操作性的人大制度研究日益必要和迫切还从如下体现出来：第一，人大制度法律进一步的民主化、科学化、具体化、精准化任重道远；第二，人大制度不仅蕴含着立法制度，而且作为立法调整的核心领域，如何依法运行人大制度，可操作性规范内涵则是依法运行的前提；第三，操作性研究有助于倒逼人大制度运行的进一步规范化，这一点往往是质疑当下人大制度是否到了操作性研究阶段的论者所忽视的。
笔者拟借助衡阳贿选案，阐述该案中暴露出来的在我国选举制度、代表制度中尚待发掘的规范内涵，以此来尝试规范性、操作性的人大制度研究。
二、衡阳贿选事件三层处理方案引发的三项规范空白
2013年岁末，湖南衡阳贿选事件平地惊雷地被揭露在公众眼前。据报道，在2012年12月28日至2013年1月3日召开的湖南省衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议上，527名市人大代表出席会议，并从93名代表候选人中差额选举出了76名湖南省人大代表。然而经查证，在此次选举中，56名当选的省人大代表存在送钱拉票的行为，涉案金额高达1.1亿元人民币；同时，518名衡阳市人大代表和68名工作人员收受钱物。[1]湖南省有关各级人大常委会对此事件的处理主要包括三个方面：
（1）对于以贿赂手段当选的56名省人大代表，在2013年12月27日至28日举行的湖南省十二届人大常委会第六次会议上被确认并公告“当选无效”。[2]
（2）对于收受钱物的518名衡阳市人大代表，原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表辞去代表职务。[3]
（3）对于因516名代表资格终止后出现巨大空缺的衡阳市人大及其常委会，湖南省十二届人大常委会第六次会议通过《关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定》，授权筹备组行使相关职权。[4]
衡阳贿选事件给人大制度带来的冲击是双重的。一方面，此次事件数得上1949年以来公开披露的涉案金额最大、涉及党政官员和人大代表最多的一起选举弊案，[5]其对人大制度权威以及选举制度的冲击和消解是前所未有的。[6]然而，另一方面，危机与契机并存，该事件暴露出制度空白，必将反逼人大制度的相应完善。在后一重冲击的意义上，前述三个方面处理所涉及的“当选无效”、代表辞职以及大规模补选的选举机构，虽然在《选举法》、《代表法》等相关法律制度中能找到制度轮廓，但诸如“当选无效”、辞职条件、代表机关接受辞职的标准以及辞职代表资格终止期限等制度细节，仍是空白，留下了诸多思考空间。制度的运行有赖于制度细节的呈现，然而，缺乏各项机制基本定位等原理问题的准确把握，执着于繁复的制度细节可能会导致南辕北辙。为此，笔者以衡阳贿选事件的三层处理方案为出发点，分别追问“当选无效”的溯及力、人大代表辞职机制的定位、市级以上人大代表解散式补选中选举机构等基础性问题。
三、“当选无效”的相对溯及力
“当选无效”，是代表资格的一种效力认定机制，是指代表候选人在选举过程中以非法手段获取代表资格，其代表资格无效。简而言之，“当选无效”导致“无效当选者”。《选举法》第55条规定了导致代表资格归于无效的四种违法行为：“（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”衡阳贿选事件属于典型的第一类违法行为。案件事实查清后，湖南省十二届人大常委会第六次会议依据《选举法》第55条第1款和第3款的规定,确认并公告56名通过贿赂手段从衡阳市选出的省人大代表“当选无效”。然而，何谓“无效”，其代表资格自何时归于消灭，则有待解释。
在我国人大制度中，同“当选无效”对应的另一种效力认定机制是“代表资格终止”。《代表法》第49条规定了引起代表资格终止的七项事由，辞职被接受、被罢免是其中的两类情形，第50条代表资格终止的报告与公告程序，但这项机制的溯及力也没有明确规定。然而，从这两项效力认定机制的产生事由的对比中，可发掘出两者在效力认定上的分工。导致“当选无效”的四类事由，从时间上看具有事前性，都是发生在选举过程中、代表资格产生之前的行为，都属于代表资格产生的原因行为，具有独立性；从违法性上看，《选举法》第55条第3款将之界定为“违法行为”，第1款则规定了其可归责性：“违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此，具有违法性的、代表行为产生之原因行为，自然会对当选——即代表资格的赋予——这项结果行为带来不利影响。而导致“代表资格终止”的七类事由，从时间上看，则是发生在代表资格获得之后的行使过程中，且均是独立于代表资格之存在的事由；从违法性上看，这些事由均不具有违法性，即使就辞职被接受、被罢免而言，导致两种事由的缘由可能是违法的，但这两种事由本身并不具有违法性。由此，不具有违法性的、代表资格产生之后的行为，虽然会导致代表资格的终止，但这种终止并不能影响代表资格被终止之前的代表职责履行行为的效力，简而言之，“代表资格终止”是代表资格的解除行为，不具有溯及力，代表资格自代表资格终止事由发生之时起失效，本级人民代表大会常务委员会为通过“予以公告”来确认之。
进一步考察“当选无效”的四大事由对代表资格带来的是何种不利影响，需要考虑被确认“当选无效”之前以代表名义所进行的履职活动已经引起相关法律关系的产生、变化、消灭。例如，被确认“当选无效”之前以代表名义，对所通过的规范性法律文件所投的赞成票，对选举或决定同级人民政府正职或副职所投的赞成票，对上一年度的预算执行情形和本年度的预算草案所投的赞成票，在相关代表被确认“当选无效”是否仍然有效？中国各级人大历来各类投票中的高比例赞成票现象，连同被确认“当选无效”通常的小比例现象，使得前述赞成票即使因“当选无效”而被有溯及力地认定为无效，也不改变这些投票的总体结果。然而，前述两类常见现象都正在变得越来越不常见：现代民主社会的多元化格局，使得各类主张在议会获得的支持率以旗鼓相当、而非相差悬殊为常态，我国各级人大的各项投票结果正在不同程度地趋向这个常态；另一方面，衡阳贿选事件中56名选自衡阳的湖南省人大代表被确认“当选无效”，已经不再是一个小比例了。[7]由此，因为被确认“当选无效”之前以代表名义所投赞成票被剥离，而导致已经生效的法律法规、人事任命、预算法案的得票率从原初的50%以上跌至低于50%，并不是没有可能出现。而这种情形的出现，将给法的安定性、议会的信赖利益、政府的连续性乃至整个公法秩序带来灾难，因此，这种危及法秩序的“当选无效”绝对溯及力应当被阻却，这里的无效并不能简单套用无效民事行为所引起的自始、确定和当然地不发生效力，代表资格的行使这项结果行为的效力，并不必然总是受到作为原因行为之当选事由的效力的直接影响，而应在一定程度上承认其无因性。
另一方面，若被确认“当选无效”也不应绝对地没有溯及力或者说代表资格丧失仅始于被确认“当选无效”之时，这样又会使得“当选无效”趋同于“代表资格终止”。如果两项效力认定机制区别仅在于发生事由而在效力问题上没有区别的话，两项机制的区分也就没有必要。由此，“当选无效”机制应当在代表资格自始无效的绝对溯及力和自确认之时失效的绝对没有溯及力两种情形之间确定一个平衡点。笔者认为，这个平衡点的判断关键在于，被确认“当选无效”前以代表名义的履职行为是否已经发生法律效力。如果履职行为已经发生法律效力，例如所投的赞成票或者否定票、弃权票已经产生投票结果并公布，则不具有溯及力，投票行为仍然有效；如果履职行为尚未发生法律效力，例如提出的一项议案尚未完成表决计票，提名的任职人选尚未完成表决计票，被确认“当选无效”者的投票可从表决中除去，其议案联名可除去，其候选人提名联名可除去，并在除去后重新计算表决、联名人数。
因此，被确认“当选无效”具有相对溯及力，可溯及尚未发生法律效力之人大行为的代表履职行为。当相关的人大行为已经生效，被确认“当选无效”者以代表名义在其中的投票等履职行为仍然被认为是有效的。在衡阳贿选案中，56名代表被确认“当选无效”，并不能一刀切地判断其当选以来的所有履职行为均无效，但的确需要细致梳理他们此前的履职行为，以相关人大行为是否已发生法律效力为标准，来决定被确认“当选无效”在相关人大行为中的所具有的溯及力。
四、代表辞职机制的细化
辞职，是指人大代表主动地请求辞去其代表职务，要求不再享有代表权利，履行代表义务的行为。[8]衡阳贿选事件被查实后，衡阳市人大代表中接受贿赂的代表及相关代表集体辞职，根据《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组公告（第1号）》，原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表辞去代表职务，
筹备组据此确认其“代表资格终止”。[9]
“辞职被接受”是“代表资格终止”常见情形之一， 然而，对于代表辞职的情形、代表机关接受或不接受代表辞职的标准以及法律结果与实践效力等问题，《代表法》、《选举法》等规范性文件均未作详细规定。[10]选举制度操作细节上的空白，直接影响其运作实效，尤其是该机制在客观性和统一性上的差池，这在衡阳贿选事件大规模的代表辞职现象中尤其凸现出来，引起人们的追问与质疑，笔者选取其中三大重要环节进行追问。
（一）代表辞职的情形
代表辞职申请的属性，是探讨代表辞职的情形的前提问题，这涉及对辞职情形是否需要作出规定以及如何具体设定。这首先需要关注代表资格终止的各项事由的分工。《代表法》第49条规定了导致代表资格终止的七项事由：“（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的。”根据这些事由本身是否需要历经选举法上的特定程序，七类事由可以分为两大类：“辞职被接受”和“被罢免”导致的“代表资格终止”，以经过选举法上的特定程序为前提，也是最受关注两类事由；两者之间的区别也是清晰的，辞职以基于代表自愿的主动申请为前提，罢免则基于罢免案而被动启动，两项程序的对抗性也由此不同。其他五类事由则属于无需经过选举法上的特定程序而自动进入本级人大常委会确认并公告“代表资格终止”的程序。
在其七项事由的分工中，辞职是一种主动行为，以自愿性为本质特征。但所谓自愿，并非指主观情感上的纯粹自愿；辞职的动因，既可以是个人的纯粹主观原因，比如认为自己不适合担任代表，也可以是由外在的客观事由引起。不过，既然以自愿辞职为原则，就不宜规定在何种情形下应作出辞职，而应将各类情形下是否提出辞职交由当事人自行权衡、自主判断。
然而，在衡阳贿选事件查实后，衡阳有关方面即“责令”[11]收受钱物的衡阳市人大代表辞职，由此才会出现在短时间内如此大数量由不同选举单位选举出来的代表在同一时段及时地、整齐地提出辞职，并由原选举单位分别接受辞职的现象。无独有偶，人大代表辞职机制，在2003年之后的几年里，为解决代表因工作需要调离原选区、但未迁出或者调离本行政区域带来的原选区代表实际减少、代表履职不便等问题，地方各级人大纷纷开始尝试通过党委组织部门或同级人大常委会党组建议相关人大代表提出辞职的辞职机制实践，其中以江苏常州市、浙江宁波市、舟山市、四川省大英县、成都市金牛区等地人大最受关注。[12]两种情形都对辞职自愿原则形成了限制：对于前一种情形，违法违纪行为查实后，相关代表即使不提出辞职也很有可能被罢免，[13]这里的辞职建议并没有对代表资格终止的结果带来变化，只是影响了采用何种终止事由的途径选择，选择辞职机制只是选择了以相对高效、体面的方式导致代表资格终止，对于辞职自愿原则的这类限制，在类似情形下，在一定从程度上的具有正当性。对于后一种情形，人大代表调离本选区不调离本行政区划的情形，不仅不属于代表资格自动终止的五项事由，引发相关代表被罢免的概率也不高，此时代表是否提出辞职，直接导致代表资格是否会被终止；而且，此事的辞职申请是否提出，除了辞职建议外，基本不存在产生辞职压力的其他客观事由，由此，这里的辞职建议对辞职自愿原则产生了大于前一种情形的限制。但是，考虑到我国代表名额的限定、代表结构的现状，在代表结构等基本问题不产生变化前，辞职建议或许是维系代表工作有效展开的可行的折衷方案。
综上，基于辞职自愿原则，代表辞职的情形并不需要在法律上事先明确列举，而可交由相关代表自行判断。与之相关，建议辞职实践的存在，一方面使得代表辞职机制更为有效的运作，另一方面带来危及辞职自愿原则的隐忧。缓解或避免这项隐忧的有效方式包括两个方面：一是明列建议辞职的情形，排除非例举情形下的建议辞职；二是明确辞职建议不具有拘束力，辞职机制是否启动仍系于代表是否提出辞职申请。其中，根据人大代表工作的现实逻辑，建议辞职具有合理性的情形主要就是前面两类：其一，违法违纪行为被查实，导致相关代表不适宜继续担当人大代表；其二，代表调离原选区，虽未调离本行政区域，但已影响代表工作的正常展开。
（二）辞职调查程序与辞职接受标准
各国议员辞职制度所规定的议员辞呈的效力，主要有两种情况：一种是辞呈导致议员资格自动解除，在多数国家，议员可向议长或议会提出辞呈，并为议会自动认可。[14]另一种是辞呈导致相关组织审查议员辞呈并决定是否接受，我国是其典型，人大代表书面提出辞职并不推定为被代表机关自动认可。根据《选举法》第52条、第53条以及《代表法》第50条的规定，代表提出的辞职，尚需要选举他的人大常委会（市级以上人大）、本级人大常委会（县级人大）或者本级人大（乡级人大）投票决定。辞职获得被接受，以绝对多数票为门槛票数，即由人大常委会投票的（包括市级以上人大常委会和县级人大常委会），须常委会组成人员的过半数通过；由人大投票的（乡级人大），须经过半数的代表通过。然而，关于接受辞职的客观标准等问题，《选举法》、《代表法》均没有做出规定。通常而言，通过投票机制作出的决定，基于多数决原理运转，议员个人如何投票在掌握必要信息的基础上主要系于自主判断。然而，辞职机制基于相关代表的自愿辞呈而启动，并不必然配备相应的调查程序，对于辞职的具体缘由和动因，主要依赖书面辞呈的说明，因此，辞职接受投票容易在信息不对称、不全面的情况下进行，代表机构有效把关辞职申请的功能难以发挥。反之，这项功能的有效发挥，两个问题具有必要性：接到辞职申请后的调查程序，辞职接受投票的参考标准。
调查程序的目的在于接受辞职的投票在掌握必要信息的前提下有效展开。调查主体，在省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会接受辞职的情形，由其代表资格审查委员会负责调查，在县级人大常委会、乡级人大接受辞职的情形，由县级人大常委会、乡级人大主席授权相关代表组成调查小组或委托有关机关展开调查工作。调查主体有权根据辞职申请载明情况，判断是否启动调查程序，并将调查结果提交接受辞职投票机构。调查范围以辞职申请载明事项的真实性和细化为限，这一方面是考虑辞职机制的自愿原则，不在辞职申请列明的辞职事由之外进行调查；另一方面，也是考虑到调查目的仅以接受辞职投票所必要之信息为限；此外，这也同调查主体的调查能力和调查时间的有限性相关。
辞职接受投票旨在判断提出辞申请的代表从主观意愿上、客观事由上是否适合继续完成代表的剩余任期，这项判断是在从辞职申请与有可能展开的辞职调查中获取的有限信息的基础上为之，投票代表赞成辞职与否具有相当的裁量空间，为避免这类投票结果过高的任意性和不确定性，接受辞职的标准的规定有其必要性。这些标准的具体内容及其类型化，有赖于辞职机制实践的积累，主要可以从如下三个方向上进行考虑：代表辞职申请的提出是否自愿，抑或受到有关方面的不正当压力；代表辞去代表职务的主观意愿是否慎重，且确实不利于代表职务的继续行使；导致辞职申请的客观事由是否确实不利于代表职务的继续行使，例如，相关客观事由是否即使不通过辞职机制也将通过罢免等其他机制导致代表资格终止。
（三）辞职被接受时间效力的终点
辞职被接受的直接法律效果，是导致相关人大代表代表资格的终止。如前所述，这里的终止，属于代表资格的解除，自辞职被接受决定作出时起算，向后发生效力；[15]但该效力终于何时，并不明确。此问题尤其会在辞职被接受之代表若试图再次当选该地该级人大代表的场合突显出来，[16]例如，516名被接受辞职的衡阳市人大代表是否有资格再次当选衡阳市人大代表？笔者认为，这与其试图当选的人大代表届别密切相关。
如果在本届人大存续期间，再一次出现的补选情形中，先前辞职被接受之前代表即使其所在选区出现补选代表名额，他仍然不具有成为补选之候选人的资格。代表资格终止的效力至少充斥本届人大存续的剩余任期，如果在任期届满前代表资格已终止的前代表能再次成为同一人大的同一届代表，其弊端有二：第一，先终止再重新当选，不仅使得人大代表工作不严肃，而且耗费了不必要的成本。第二，之前的代表资格终止将失去其意义，代表资格终止沦为代表资格停止。根据《代表法》第48条第2款的规定，导致暂时停止执行代表职务的情形“在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。”可见，代表资格的终止与停止，是对代表监督中的两种代表资格确认机制，两者在效力上的明显区别是：代表资格停止的效力仅及于代表任期内停止执行代表职务的情形的存续期间，它只是“暂时”停止，而代表资格终止的效力充斥终止之后的剩余任期，它至少是“任内”停止。
那么，在本届代表任期届满后的历届人大代表选举中，辞职被接受之代表则应当有资格当选同一人大的代表。若辞职被接受的代表资格终止效力及于此后各届人大代表选举，这已经不是一种终止，而是对代表资格的剥夺。而且，这项剥夺已经触及剥夺政治权利这项刑罚的内容。如此宽泛的效力期限的两项弊端显而易见：第一，违背无罪推定原则，科以刑罚须由司法机关经过合法的司法程序作出，任何人在被宣判有罪之前都应被推定为无罪，且不得科以刑罚；第二，违背辞职自愿原则，超越任期的代表资格终止效力，常常会违背相关代表在特定的主客观原因下提出辞去本届人大代表职务之申请的期限预期。通过归谬法的上述运用可见，代表资格的终止仅属“任内”终止，不涉及“任外”剥夺；一旦代表任期届满，代表资格终止的时间效力即到达终点，因此不再排除重新获取代表资格的可能。
五、市级以上人大代表解散式补选中的选举机构
选举机构，是人大代表选举的主持机构。2010年修改的《选举法》，将选举机构单列为第二章，从结构上大大强调了选举机构的地位和作用。但在选举机构的设置和功能上，并没有出现修改变化，仍然延续着两个特点：第一，为换届选举而设。我国的选举机构的核心特点是：为换届选举而专门设置的，主要关注的是人大代表换届这个时点，这一点自1953年选举法、1979年选举法以来均如此。第二，临时性，这是前一项特点的必然结果。作为直接选举之选举机构的选举委员会，随着换届选举的结束而停止工作，《选举法》第10条规定其应履行的七项职责，均是换届选举中的工作；作为间接选举机制之选举机构的本级人大常委会，准确地说，是上届本级人大的常委会，《宪法》第66条第1款和《地方组织法》第42条规定市级以上常委会行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常委委员会为止，此期间其重要功能之一就是担当下届本级人大代表的选举机构，下届人大代表选举完成并召开第一次会议，上届人大常委会的功能自然终止。1953年选举法规定各级人大代表的选举，均成立选举委员会，并毫不掩饰其临时性的设置特点，第41条规定“选举委员会的工作全部完成后”，中央和地方各级选举委员会“即行撤销”。此后的选举法虽然没有沿用这一条，在选举机构的种类和设置上也有所变化，但在临时性设置的特点上并没有产生本质性的变化。
关于人大代表补选活动的选举机构，《选举法》中并没有明确规定。第54条仅明确了代表在任期内因故出缺情形下进行补选的选举主体是“原选区或原选举单位”。该条省略补选的选举机构，其原因在于，这里所涉及的补选主要是零星式的补选，有限的补选名额和补选规模，使得由专门的选举机构来主持补选显得并非必不可少。因此，第54条关于补选的概括规定中没有涉及选举机构。然而，当较大数量代表的代表资格终止引发补选活动的情形发生时，专门的选举机构就不可缺少。
《选举法》对此的规定并不明确；只是在第54条第4款将地方各级人大代表的“补选的具体办法”留给各省级人大常委会规定。对于此问题，一般情形下，对于间接选举产生的市级以上人大代表的补选，可由同级人大常委会主持，这既与《选举法》第8条第1款相呼应，也与人大实践相吻合。对于直接选举产生的县级、乡级人大代表的补选，从长远来看，应当修改《选举法》，明确选举委员会的常设性，将选举机构的定位突破主持选举的单一职能，增加在代表任期存续期间代表监督等各项职责，自然也担当较大数量直选代表资格终止导致的补选活动中的主持机构。但在选举机构临时性设置的现行规定下，若补选中重新组织选举委员会受到必要性、现实性、经济性等现实因素的制约而无法实现。对此，可比照《选举法》第8条第2款规定的县级、乡级选举委员会受县级人大常委会“领导”，第9条规定的两级选举委员会的组成人员由县级人大常委会“任命”，直接在县级人大常委会的主持下，由原选区选民依法进行补选。对此问题，已有地方性法规层面的尝试，例如，湖南省人大常委会依据《选举法》第54条第4款关于制定“补选的具体办法”的授权，于2010年通过了《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举细则》，其第44条第3款规定“补选出缺代表，应当在县级人民代表大会常务委员会或者乡级人民代表大会主席团主持下，由原选区依法进行选举”，从而明确了直接选举补选中的选举机构为县级人大常委会或乡级人大主席团。概括而言，县级以上人大常委会，在本级人大代表较大数量补选工作中，应当或可以担当主持机构。
然而，衡阳贿选事件在补选问题上至少有两处突破了制度设计之一般情形的想象力：其一，遭遇解散式补选，其二，补选主持机构本身被解散。前者使这次补选在常见的零星式补选中成为例外，后者使之成为人大代表补选工作例外中的例外。衡阳市十四届人大代表总额529人，[17]516名人大代表辞职被接受而导致代表资格终止，显然不是小规模、零星式的，而是大规模、接近全体式的，[18]之后的补选在规模上堪比换届选举，需要通过特定的选举机构对代表资格进行审查以及确保补选程序的展开符合法律规定。根据前述分析，《选举法》关于补选的选举机构虽然语焉不详，但可以推定，市级以上较大数量人大代表补选的主持机构为本级人大常委会。祸不单行的是，这次要补选的人大代表数量过大，以至于原本可以主持选举的常委会的组成人员的代表资格也多数终止，即常委会本身有待重新选举。516名被终止代表资格的前人大代表中，其中96名担任市十四届人大常委会组成人员、专门委员会成员职务的，其常委会组成人员、专门委员会成员职务相应终止，[19]市人大常委会主任、多名副主任、秘书长、多名委员因涉案提出辞职被接受而代表资格终止，常委会陷入瘫痪，人大代表补选工作因主持机构缺位而无从召集。[20]
为了应对补选的选举机构本身的缺位问题，湖南省十二届人大常委会第六次会议通过《关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定》，授权筹备组行使相关职权，筹备组下设代表资格审查委员会，负责审查补选衡阳市第十四届人民代表大会代表的选举是否符合法律规定等相关工作。对于上级人大常委会设立的筹备组的合法性，引发了人们的思考。
笔者认为，尽管《选举法》没有对此例外中的例外情形作出明确规定，但补选主持机构缺位是必须解决的问题，否则，衡阳市第十四届人大将无法恢复并运作，在这个意义上，湖南省人大常委会的决定在适当的期限内作出了积极应对的尝试。如前所述，在通常情形下，市级以上人大代表换届选举的选举机构，是通过上届本级人大常委会主持下届人大常委会选举的循环关系递进的，在这个循环链上，较大数量代表补选的选举机构可由本届本级人大常委会担当，但衡阳贿选事件中衡阳人大常委会的瘫痪打破了这个循环链。但是，同样是这个循环链上提供了应对方案的参照先例：即，在循环链的开始端，在不存在上届同级人大的情况下，其代表选举工作的选举机构是如何形成的。这类情形的例子丰富，除了各地各级人大均存在的首届人大代表选举的主持机构之外，新设立的行政区划的首届人大代表选举的主持机构尤其典型。其中，近年来看，就有新设三沙市时、新设重庆直辖市时首届人大代表的选举机构设置的实践。首届人大代表选举机构的惯例，为衡阳市十四届人大大规模补选选举机构的设置提供了主要的参考方案。
2012年6月21日，民政部发布《民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告》：国务院批准撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。[21]作为新设地级市，三沙市同样面临第一届人大代表的选举机构应由哪个机构来担当的问题。为此，2012年7月17日，海南省第四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议表决通过《海南省人大常委会关于成立三沙市第一届人民代表大会筹备组的决定》：成立三沙市第一届人民代表大会筹备组，筹备组批准设立选举委员会主持三沙市第一届人民代表大会的选举，负责召集三沙市第一届人民代表大会代表。[22]2012年7月22日，三沙市第一届人民代表大会筹备组公布了三沙市第一届人民代表大会名。[23]2012年7月23日，三沙市第一届人民代表大会第一次会议胜利召开，经45名代表无记名投票选举，产生了三沙市第一届人大常委会组成人员。[24]上级人大常委会以成立筹备组的方法解决了三沙市首届人大代表选举机构缺位之困境，选举产生的三沙市第一届人大常委会构成了三沙市人大代表选举机构循环链的开始端。除新设立的市级行政区划首届人大代表选举由上级人大常委会授权成立的筹备组主持之外，新设立的省级行政区划首届人大代表选举也其由其上级人大常委会授权成立的筹备组主持。以重庆市为例，1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于批准设立重庆直辖市的决定》：批准设立重庆直辖市，撤销原重庆市。[25]1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员关于成立重庆市第一届人民代表大会筹备组的决定》：成立重庆市第一届人民代表大会筹备组，负责筹备重庆市第一届人民代表大会的有关事宜，主持重庆市第一届人民代表大会代表的选举，召集重庆市第一届人民代表大会第一次会议；重庆市第一届人民代表大会筹备组下设代表资格审查委员会，审查重庆市第一届人民代表大会的选举是否符合法律规定，并报筹备组公布代表名单。[26]
由上述两个例子可知，主持首届地方人大代表选举工作的选举机构，是上级人大常委会以决定方式成立的该地首届人大筹备组，这已经成为人大实践工作中的一项惯例。但惯例的反复出现，并不表明它必然具有合法性并由此具有法的拘束力。选举机构的设置，无论是如衡阳贿选事件所涉及的解散式补选中的选举机构的设置，还是如前述两例所涉及的首届人大代表产生的选举机构的设置，均属于《立法法》第8条第2项所明确列举法律保留事项，即“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”，的典型情形；而且，《立法法》第9条明确列举到这类事项中的“司法制度等事项”属于不得授权国务院制定行政法规的绝对保留事项，举轻明重可知，作为我国根本政治制度之人大制度更应属于只能通过全国人大及其常委会制定法律来涉足的绝对保留事项。因此，对于《选举法》尚未涉及的市级以上人大代表解散式补选中的选举机构问题，更具有普遍性的首要问题，不是思考谁有资格担当此补选机构，而是此类补选机构产生的法律依据的增补。这涉及到《选举法》的修改问题，需要在“第二章 选举机构”中对此作出专门规定，授权上级人大常委会享有成立下级人大代表筹备组担当其大规模补选或首届代表选举之选举机构的权力。然而，立法程序的复杂性在现实的迫切性面前，显现出远水解不了近渴的困境，这也是湖南省十二届人大常委会第六次会议通过《关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定》的现实迫切性所在。但现实迫切性并不是可以搪塞法律依据缺位的借口，前述两个例子所显现的惯常做法，恰恰表明这类现实迫切性的出现并非首次。多次出现的现实迫切性，在《选举法》中为这类选举机构增补法律依据的实践需求，立法机关对此不应懈怠。
六、余论：积跬步成千里的人大制度研究
人民代表大会制度建立恰逢六十年，六十年中，人大制度历经沉浮、发展成熟，即使在危机中也汲取着经验和教训，争取发展的契机。尤其改革开放三十多年来，人大制度不断完善，但人大制度实践也不断提出各个层面的问题。制度之完善，首先，需要对制度属性等基本问题作出准确判断，这项判断既应当与整体的法体系保持融贯，也应当该与实践经验保持融贯，其次，才体现为在此基础上对制度细节的精雕细琢，而对基本问题的反思以及对制度细节的完善机会，常常来自于人大制度实践中暴露出的问题的叩问。这里的实践，既可能是如衡阳贿选事件这样的反面事件，也可能是日常实践中的正面事件或中性事件，无论何者，我们均需建设性地去把握人大制度实践中以不同方式显现的制度自新契机，积跬步成千里，不断推动人大制度走向融贯与精致。
注释:
[1] 蒙志军：《我省严肃查处衡阳破坏选举案》，载《湖南日报》2013年12月29日第1版。
[2] 蒙志军：《我省严肃查处衡阳破坏选举案》，载《湖南日报》2013年12月29日第1版。
[3] 对此数据有不同的报道。根据《湖南日报》2013年12月29日的报道：“衡阳市有关县(市、区)人大常委会会议分别决定，接受512名收受钱物的衡阳市人大代表及3名未收受钱物但工作严重失职的市人大代表辞职，另有6名收受钱物的衡阳市人大代表此前因调离本行政区域已经终止代表资格”（同前注1，蒙志军文），而2013年12月28日发布的《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组公告（第1号）》则确认：“516名辞去代表职务的，筹备组确认其代表资格终止；其中96名担任市十四届人大常委会组成人员、专门委员会成员职务的，其常委会组成人员、专门委员会成员职务相应终止”（http://news.0734.com/article_13151.html，2014年2月28日访问）。两处的数据不一致，本文以正式发布的筹备组公告为准。
[4] 同前注1，蒙志军文。
[5] 张鹭：《衡阳竞选“黑金”》，《财经》2014年第6期。
[6] 秦前红：《衡阳贿选事件颠覆传统选举叙事》，http://www.21ccom.net/articles/dlpl/szpl/2013/1231/article_98030.html， 2014年1月12日访问。
[7] 根据《湖南省第十一届人民代表大会常务委员会公告（第81号）》（http://www.hunan.gov.cn/zwgk/tzgg/srdzx/201301/t20130123_806254.html，2014年3月22日访问），湖南省第十二届人民代表大会实有代表768名。第一次会议实有代表768人（《省十二届人大第一次会议顺利开幕》，载《湖南日报》，2013年1月27日第1版）；第二次会议实有代表767人（《省十二届人大第二次会议顺利开幕》，载《湖南日报》，2013年5月31日第1版）。因贿选被确认“当选无效”的56名代表占湖南省第十二届代表大会第一次会议和第二次会议代表名额比例均高达7.29%。
[8] 江平主编：《中华人民共和国法律诠释（一）》，中国民主法制出版社2003版，第492页。
[9] 《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组公告（第1号）》， http://news.
0734.com/article_13151.html， 2014年2月28日访问。
[10] 参见姜明安：《代表辞职，法律要做三处修改》，载《检察日报》2006年4月10日第6版。
[11] 同前注6，秦前红文；滕修福：《对“衡阳破坏选举案”的冷思考》， http://www.fepc.org.cn/Article.aspx?ArtID=1219，2014年3月28日访问。
[12] 参见曹勇、彭丹：《人大代表该不该辞职》，载《南方周末》2004年8月25日第3版；王金红：《从人大代表辞职引发对人大代表构成及代表性的思考》，载《岭南学刊》2005年第1期；马蕙瀛：《地方人大建立人大代表辞职制度的相关情况及相关讨论》，载《人大研究》2005年第10期；戴志华：《亟待畅通的桥梁——人大代表辞职现象辨析》，载《人大研究》2012年第8期。
[13] 党的十八大以来，随着反腐运动的深入，以全国人大代表为例，据2014年3月十二届全国人大二次会议期间统计，十二届一次会议以来，全国人大代表资格终止共10人，其中由涉嫌违法违纪的7人，除了辞职3人外，其余4人都是被罢免。http://politics.people.com.cn/n/2014/0302/c99014-24504482.html，2014年3月8日访问。
[14] 徐育苗：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000版，第85页。
[15] 有论者指出，代表辞职应以《代表法》第50条第1款规定的“本级人民代表大会常务委员会予以公告”的时间为准。（黎启海：《代表资格终止生效于何时？》，来源：http://www.fepc.org.cn/Article.aspx?ArtID=1140， 2014年3月28日访问。）笔者认为，《代表法》第50条第1款规定的由代表资格审查委员会对辞职决议所进行审查和确认以及本级人大常委会的公告，只是程序性的，不构成代表资格终止的要件。就代表辞职情形来说，代表资格自“辞职被接受的”的相关决议通过之时即生效。
[16] 本部分的讨论，仅限于辞职被接受的前代表，在同一人大的历届人大是否能再次当选等问题。至于辞职被接受的空间效力，笔者认为，代表资格终止仅限于同一人大。申言之，只要符合相关法律要求，在某一人大的代表资格终止决定，不影响当事人在满足条件的情况下到其他各地各级人大的换届选举或补选中当选人大代表。
[17] 衡阳市第十四届人民代表大会代表的名额为537名。（《衡阳市第十三届人民代表大会常务委员会关于衡阳市第十四届人民代表大会代表名额分配和选举问题的决定》，载《衡阳日报》2012年8月30日第2版。）衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议应到代表为529名。（《市十四届人大第一次会议顺利闭幕》，载《衡阳日报》2013年1月4日第1版。）第十四届人民代表大会第二次会议应到代表为529名 。（《市十四届人大第二次会议昨顺利开幕》，载《衡阳日报》2013年5月23日第1版。）
[18] 莫纪宏教授甚至认为，用“全军覆没”来形容一点也不夸张。莫纪宏：《直面“三个挑战”：衡阳贿选事件的法理透析》，载《法学评论》2014年第2期。
[19] 同前注7。
[20] 根据《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议公告（第1号）》（http://www.hygqt.net/main/rdzt/2014lhzt/jygg/1_300776/default.shtml，2014年3月29日访问）和《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议公告（第3号）》（http://www.hygqt.net/main/rdzt/2014lhzt/jygg/1_300778/default.shtml，2014年3月29日访问），衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议重新选举了常委会主任1名，副主任6名，秘书长1名，委员30名。从重新补选的代表可以看出此前因涉案提出辞职被接受的代表构成。
[21] 《民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告》http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2167058.htm，2014年3月21日访问。
[22] 《海南省人大常委会关于成立三沙市第一届人民代表大会筹备组的决定》（2012年7月17日海南省四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议表决通过）， http://news.xinhuanet.com/politics/2012-07/17/c_112457927.htm，2014年3月21日访问。
[23] 《三沙市选出45名第一届人大代表》，载《海南日报》2012年7月23日第1版。
[24] 《选举产生市一级权力机构》，载《海南日报》2012年7月24日第1版。
[25] 《第八届全国人民代表大会第五次会议关于批准设立重庆市直辖的决定》（1997年3月14日通过），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-02/06/content_5004679.htm，2014年3月29日访问。
[26] 《全国人民代表大会常务委员关于成立重庆市第一届人民代表大会筹备组的决定》（1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）， http://old.chinacourt.org/flwk/show.php?file_id=28158， 2014年3月21日访问。
郑磊，浙江大学光华法学院副教授。
来源：本文根据《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》（《法学》2014年第7期，第98-106页）改写，引言是在发表版本之外所加。
