于文豪：铁路司改的困境与路径
于文豪6月30日是全国铁路法院、检察院移交地方的完成节点。这一天，内蒙古自治区检察院与哈尔滨铁路部门签订了海拉尔铁路运输检察院的移交接收协议。至此，全国17个铁路运输检察分院、59个基层铁路运输检察院已经全部分别移交给所在省、自治区、直辖市人民检察院。铁路法院也在近期集中完成移交任务，其中6月就有黑龙江、新疆、福建、辽宁、吉林等多个省区的铁路法院与所在地的人民法院签订了移交协议。一度迟滞甚久的铁路司法体制改革终于迈出关键一步。
在我国司法机关序列中，铁路运输法院和铁路运输检察院属于专门法院和专门检察院，它们分别受最高人民法院监督和最高人民检察院领导。不过，由于这两类机关设在铁路系统内，铁法和铁检的工作人员既是法官、检察官，又是铁路员工，两机关实际上 “由行政主管部门或者企业领导、管理”。既当运动员，又当裁判员，不免要维护部门利益。这显然违背了司法权的独立性、中立性、公正性等基本原则，有悖法治的理念和要求。
不过，改革铁路司法体制困难重重。1983年9月，全国人大常委会修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，前者将专门人民法院的类型由“军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”修改为“军事法院等”，后者将专门人民检察院的类型由“军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”修改为“军事检察院等”。根据这两部组织法，除非全国人大常委会作出规定，否则军事法检机关之外的其他专门法检机关均已失去继续存在的法律依据。
根据中央有关推进司法改革的要求，最高人民法院于1999年发布的《人民法院五年改革纲要》提出“积极探索人民法院深层次的改革”，“逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》提出“继续探索人民法院体制改革”，“配合有关部门改革现行铁路、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制”。但是，2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》却未提及铁路法院改革，仅原则性表示要“统筹协调中央和地方、当前和长远的关系，统筹协调上下级法院之间、人民法院与其他政法部门之间的关系”。对于这种变化的一种解读是，铁路法院改革中各方权力和利益博弈复杂，单靠最高人民法院自身难以取得实质性进展。
从铁道部方面来说，铁办[2003]117号文件《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》提出，将公检法机关和企业教育卫生机构剥离铁路系统。文件发布后，医院、学校的改革顺利完成，但是铁路公检法的改制迟迟难以展开。文件将铁路运输主业概括为“直接从事铁路客、货运输服务及其主要设备维护管理的生产经营业务及相关管理工作”，公检法显然不怎么与之搭界。改革的主要困难在于舍不得放权——放弃了侦查权、检察权和审判权，意味着放弃一个独立王国的半壁江山。
在上述背景下，铁路司法体制改革就不单单是司法体制领域内的事。此次铁路法检移交地方，既可以说是以司法领域为突破口推动铁路体制整体改革的一部分，也可以说是调整国家行政权、司法权总体格局的一个实验。
多年来，有关铁路改革的讨论从未停止。目前铁路体制的问题集中在两大矛盾上。一是职权与职责的矛盾。铁路部门的本职应当集中于铁路运营活动的监管上，但它既有行政管理权，又作为市场主体参与市场活动，还设有公检法机关。二是行政与市场的矛盾。铁路部门既是市场监管者，又是经营参与者，甚至成为铁路市场的垄断经营者，运网不分，政企不分。一些运输企业则通过法律、行政法规的授权而获得某些行政管理职能，加剧了行政主体与市场主体的混乱局面。这两对矛盾导致铁路系统管理体制异常封闭，难以受到外部监督。加上历史上形成的铁路体制带有的军事化色彩，以及它在当前形势下对于资源调配、国家稳定的重要意义，改革铁路体制不免有一种愚公移山般的艰难感。
但是不改革不行。无论是从建设法治政府、完善现代行政管理体制，还是从理顺行政权内外部关系的角度来说，剔除本不属于铁路部门的权力，改变监管者和被监管者的身份合一，都迫切需要实质地展开。如果铁路体制不进行彻底改革，就不能说政府机构改革已经完成 。
改革是场攻坚战，要面临诸多利益的平衡与取舍。《孙子兵法》有言：“合于利而动，不合于利而止。”站在全局考虑，最大的利是理顺权力配置，优化权力运行机制，说白了就是明确铁路该干什么事，干好这些该干的事。铁路法检回归地方是铁路体制改革中的一个环节。本届政府任期之初推动的大部制改革必然要延续下去，未来一段时期或许推出更多措施，比如政企分开、建设与经营分离，甚至铁道部的整体性调整。
回到铁路法检问题上，司法改革其实也面临几道难题。首先，铁路法检地方化完成后，如何尽快度过回归的震荡期，尽快融入法院和检察院的组织和职权体系，已经成为这些机关不得不仔细思考的现实问题。一方面，法检内部的权力配置要理顺，比如就管辖权来说，铁路法院设有基层法院和中级法院两级，其属地管辖权是与路局的设置相匹配的，属地区域往往超过省高级法院的属地管辖范围。另一方面，铁路法检的工作人员也要完成由双重身份到法官、检察官的转变，真正融入司法机关的人事体系、工作体系和价值体系。
进一步的说，法检机关要处理好与其他机关的关系，这也是我国司法改革的一大核心问题。一是法检机关与党的领导的关系。加强和改进党对司法的领导方式，必须要尊重司法规律，尊重司法的专业判断和终局性，保障司法工作的专门化。二是法检机关与公安机关的关系。在社会转型时期，要努力由维护稳定向创造稳定的转变，这必须切切实实地保障法检机关的独立和权威。三是法检机关与行政机关和地方政府的关系。客观来说，行政干预司法的情况现在已经得到了较大改善，但是法检机关的抗干扰能力还需增强，尤其是在地方行政机关与本地法检机关的关系上。法检机关具有国家性，不是地方的法院和检察院，不过在当前的财政人事保障制度下，地方对于司法的影响是显而易见的。铁路法检的回归已经打破了部门化，今后的司法改革必须考虑如何打破地方化。
《周易》云：“乾道乃革”，“与时偕行”。无论是铁路改革还是司法改革，道理已清楚，过程仍艰巨。
于文豪，法学博士，中央财经大学法学院讲师。
来源：《新产经》（北京）2012年第7期
