聂日明：预算法修订：闭门修法没有出路

    7月6日，全国人大网公布《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》（以后称“草案”），并向社会公开征集意见。至此，新一草案全文终于为公众所知。但草案所透露出的立法宗旨和框架距离学术界和公共的要求过远，除了规范预算外收入、细化预算编制等程序性条款上方面做出了些许改进外，整体的改进程度有限，更在人大与央行的监督条款上出现大幅倒退，为近些年来各法律修正案中极为罕见的倒退。
    现行《预算法》是1994年通过的，当时分税制刚刚开始，行政机构、纳税人对预算缺乏理解，法律条文的用词也不十分规范。因此全国人大在1997年就动议修改《预算法》，期间碍于财政部门的阻力，修法多有不顺。2006年全国人大预算工作委员会牵头起草完毕的《预算法》修正案，因为吸收了较多的国外预算制度的先进经验，还招致了财政等政府部门的强烈质疑，认为对行政机构的限制和监督过重，草案随之被束之高阁。这使得2009年重启预算法修订时，行政部门的参与度大为提高，由人大与财政部各自起草方案，再融合形成的草案，还要经过国务院常务会议的讨论和修改，财政部在其中起到了主导作用。
    现行《预算法》存在何种问题？一言概之，在预算的决策、执行与监督环节大量缺乏具体性界定、可操作性或明确要求。这使得行政部门在预算过程中权力过大，而纳税人及立法机关的声音较弱。曾主管财政部预算司的高强概括总结为：预算编制完整性、预算管理执行、财政机制和转移支付制度、地方政府的债务、预算监督和违法行为、预算公开等六个方面。
    所谓财者，国家大事。预算是国家之财的收支，是国家日常生活中最为核心的事件。无论是近几年被屡屡提及的税负过高、国富民穷，还是财政部门的年终突击花钱、私设小金库，还有那数不胜数的政绩项目、脸面工程，其背后与《预算法》的失灵都有着千丝万缕的关系。《预算法》修正案中哪怕一个小条款的变动，都会在现实中放大成数百上千亿的资金规模。因此，《预算法》修订非常应该引入公共的关注与参与。
    然而，《预算法》在公共空间中引起的声音并不大，一方面是因为它对个人的影响相对间接，不像个税、劳动合同法等与个人利益攸关。他们意识不到《预算法》直接决定了自己要交多少税、能享受什么样的公共服务。更有人消极的认为，当前体制下，税已经被收上去了，怎么花本来就是平民百姓管不了的。有学者还把《预算法》修订中的争议，归结为部门的利益博弈。这些都限制了《预算法》的公共参与。
    但《预算法》的公共参与度不高，更多不是纳税人的冷漠。《预算法》的修订过程对公众持续保密，不仅公开媒体鲜见报道，以往向学术界征求意见的惯例亦不见踪影，直到2011年年末才对少部分专家开始征求意见，到二审最后一刻，才对公众公布全文。这种闭门修法的情形与近几年通过的《刑事诉讼法》、《物权法》、《劳动合同法》等法律截然相反。
    为何《预算法》的修订如此怕生？说到底，还是因为财政部主导下的《预算法》修订过于强调了行政部门的权力，尤其是财政部门，立法精神有违现代法治的政府治理机制，在纳税人意识日益觉醒的社会中，他们怕过早、过大的让公众知晓，会阻碍草案的通过。
    草案第五十一条，预算收入应“及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户”，草案新增了“财政专户”。事实上，国库之外，本不应该再有财政账户，近十几年以来，各部门、各级政府设立于央行国库之外的财政账户多不可数，多到上级政府及中央财政部门都搞不清楚的地步。近些年来，财政部也在彻查小金库，规范、减少、合并财政专户。江苏等地，还发生了财政负责人私自决定将财政资金存入商业银行、谋取私利等违法乱纪事件。面对这一局面，财政部想到的竟然不是如何消除，而是通过立法将这种行为合法性，甚至背离了自己近年来的努力方向，让人完全摸不着头脑。
    预算超收是近十几年财税痼疾，是税负快速上升的重要原因，但草案第六十一条规定，“有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”。完全无视纳税人和人大的权力，这意味着即使预算超收资金完全由财政部门决定，那预算还有什么意义？
    1994年《预算法》规定中央国库业务由中国人民银行经理，草案第五十四条删去了这一款，还增加了财政部门对国库的管理和监督权。但财政部相当于国库的“会计”，央行相当于“出纳”。取消国库的央行经理制，等于是将会计和出纳都委任给财政部，这是一个严重的立法倒退！即使是治理结构再乱的企业中，亦为罕见，更何况国家预算大计。
    通篇看过《预算法》修正案草案，很多条款都只定原则（并且相当模糊和随意），具体条款都空白授权给国务院或财政部去制定。在四类预算中，《预算法》只规定了公共预算，国有资本经营、社保、政府性基金三块预算授权给国务院另行规定。预算调整、预算执行、预算监督等环节赋予财政部门的权力都过于强大，看不到多少人大与纳税人的权力。在技术细节的处理上，行政部门立法中随处可见的万能授权条款，难觅身影。如修正案草案第四十三条，人大审查预算报告的条款中，看不到“其它人大认为应该审查的事项”。
    财政部也辩称，国库管理方式的国际惯例是财政主管、央行协管。确实如此，但国际的惯例很多，更主要的还有立法机关对预算的决策有充分的修改和否决权，预算的国际惯例，不是财政部主管国库这样的细节，而是分权制衡，公开、透明，财政部主导下的《预算法》有哪条达到了这个要求？如此强化财政部门权力的《预算法》有什么脸去谈国际惯例？
    《预算法》，不是财政部的法律，是纳税人的法律，它要约束的恰好是财政部的权力。我们在制定《公司法》、《证券法》等基本的约束市场经济主体的法律的时候，条文唯恐不够细致。但公司再大，影响到的也只是一部分人，更不存在强制与征收行为。政府之事，却事涉所有人，危害远远大于一个公司。但在制定约束政府权力的法律的时候，立法却唯恐细致。或许新《预算法》维持或加强了财政部门的权力，但绝对的权力面临的是责任与危机，铁道部前车之鉴不可不查，此足以为财政部门为戒。