李慧敏：中国公益诉讼大门半开

    中国全国人大常委会8月31日通过的《民事诉讼法》修正案为公益诉讼打开了一扇门。修订后的《民事诉讼法》规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
    根据《民事诉讼法》修订前的规定，民事诉讼当事人必须是“与民事案件有直接利害关系的人”，或“与民事诉讼有法律上利害关系的人”。这主要包括财产管理人、遗嘱执行人、财产清算人和代位权人几类。
    危害公共利益的案件通常缺乏这样的直接利害关系人。因此，环境污染，食品安全问题虽然侵害了公众利益，但立案却很困难。有时，公益律师、民间环保组织会不得不尝试寻找一位权益受损的当事人，以他或她的名义起诉；而更多的时候，公民个人的起诉则不会被法院受理。
    “在此之前，公益诉讼只是集中在全国几个地区的零星尝试，处在无法无据的尴尬状态”，民间环保组织“自然之友”副总干事、公众参与议题负责人常成说。2011年云南曲靖铬污染事件发生后，自然之友、重庆市绿色志愿者联合会向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼，要求污染企业停止侵害、消除危险、赔偿因铬渣污染造成的环境损失。
    一个多月后，曲靖市中级人民法院正式受理了这起诉讼。目前，这起案子的审理仍在进行当中。曲靖中院接受公益组织作为环境诉讼的原告方，予以立案审理，可以算作一种超前的实践。民诉法最新的修订无疑从法律上为曲靖中院的实践提供了依据。
    9月6日，最高人民法院应用法学研究所所长、最高法民诉法修改研究小组办公室主任孙佑海在《中国环境报》发表署名文章《制度破冰环境公益诉讼师出有名》，解析了此次民诉法修订的经过。根据孙佑海的介绍，此次民诉法修订第一次审议稿将诉讼主体规定为“有关机关，社会团体”，第二稿规定为“法律规定的有关机关和有关社会团体”，立法第三稿规定为“法律规定的有关机关和有关社会组织”。由于社会团体都有其严格的注册程序和固定资产范围，因此第三稿与第二稿相比是放宽了对诉讼主体的限制。对这一修改，著名公益律师夏军认为是一次“了不起的进步”。
    然而，《民事诉诉法》对公益诉讼主体的定义依然模糊。“法律规定的机关和有关组织”外延并不清楚，这就给了司法部门更大的解释权。在未来司法实践中，如果地方司法部门较为保守，民间组织提起公益诉讼依然可能面临各种障碍。
    此轮修法虽然曾广泛征求意见，但公民个人作为公益诉讼主体资格的设想最终未有体现。从法理上来讲，公益诉讼是为了促进环保法律的执行。如果能有更多监督力量，政府的执法成本就会降低。随着社会法治程度的提高，诉讼主体的多元理应成为立法的趋势。这样不仅能更好地保障公民的权益，也能增加公民理性地参与公共事务的方式。
    在公益诉讼制度健全的印度，“直接利害关系人”甚至不需要出庭，提起诉讼的权利被法庭通过“能动司法”(judicialactivism)授予非政府组织(NGO)、单位或个人。印度的公益诉讼有30多年的历史，在此之前，只有受害的群体和个人才能在法庭上提起诉讼。公益诉讼的引入和确认是印度最高法院法官、媒体和社会活动团体共同努力的结果。此后，这一条款在维护弱势群体人权，反对公权力滥用，保护劳工权益，保护环境和消费者利益等方面发挥了作用。而美国并没有独立的“公益诉讼”制度，而是采用“私人检察官”制度，即任何人都可就环境污染、行业垄断等涉及公共利益的事件向法院提起诉讼。
    一些人担心，中国公益诉讼主体向公民个人开放可能造成“滥诉”。但常成认为，以环境问题为例，有关环境的公益诉讼通常面临着政治挑战、专业知识的门槛、调研费和律师费的成本，代价很高。一般公民不会轻易尝试这样高成本的诉讼。
    况且，目前中国急需解决的问题不是公民个人的“滥诉”，而是大量公民个人的合法权益得不到保护，大量针对既得利益集团损害公民权利以及行政权力部门不当行为的公益诉讼不能被立案。在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以“受理的时机还不成熟”为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发406号通知，要求各级法院暂不受理证券市场因内幕交易、欺诈、操纵市场等行为引起的民事赔偿案件。
    此外，非政府组织的身份问题也是阻碍它们诉讼资格的瓶颈。由于社会法人的注册资格由民政部门控制，许多NGO很难取得合法身份；它们需要挂靠在一个政府单位下，或是注册成为企业法人。假如无法解决身份问题，那么提起诉讼就更是没有可能。民间公益人士郝劲松认为，对NGO身份的规定本身与新修订的民诉法存在某种脱节，很有可能使新修订的法规“文字超前，实际落后”。
    对于环境公益诉讼的将来，各界无疑还有很多的期待。中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发教授认为，公益诉讼入法也应当在《环境保护法》中明确下来，并适用于行政诉讼。由于环境案件需要专业知识，所以应设立更多环保法庭，开展针对律师和法官的培训项目。
    常成则认为这一法规的落实需要更多配套措施，例如政府应设立环境保护基金，将环境公益诉讼纳入法律援助范围；北京公众环境研究中心主任马军认为，用司法途径解决环境问题，立法固然是关键的方面，而凭借一个独立的司法体系来落实这些法律则更加重要。
    法治进步是一个长期的过程。常成说，我们不能指望一次修订解决所有问题，正如同中国有许多部环保法，但环境问题依然很严重一样。但这次修订无疑给了很多一线的NGO更多法律武器。原来的局面是门紧紧地关上的，现在的局面是这道门留给了司法机关去决定是打开还是关上；原来的局面是民间环保组织与公权力相比处在弱势的地位，现在的局面是天平上弱势的这一端增加了一点砝码。
    孙佑海在他的文章中表示，此轮的《民事诉讼法》修改仅倾向于先集中解决制约公益诉讼开展的瓶颈问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后逐步规范。
    王灿发教授认为，我们可以在立法的过程中循序渐进地探索，逐渐地使诉讼主体由“有关组织”过渡到“公民个人”。另外据他说，在新出台的法律法规不是很明确的情况下，最高人民法院一般会制定相关的司法解释。
    司法解释通常会在法律生效前后出台。新修订的民诉法将会于2013年1月1日正式生效。
    中国公益诉讼的大门届时能否真正打开？最高法如何出台具体、可操作的司法解释，将是决定未来中国公益诉讼门槛高低的关键因素。