余文唐 黄石勇：建立我国法官独立审判制度初探

    【旧文新发】本文于1994年获福建省法院系统第6届学术讨论会论文一等奖、全国法院系统第6届学术讨论会论文二等奖；原载前述全国法院讨论会获奖论文集《中国司法制度改革纵横谈》，人民法院出版社1994年版；入编余文唐著：《法律辨思录》，知识产权出版社2008年版。
    法官独立审判，我国传统理论斥之为西方资本主义的东西而加以批判。随着我国开放改革的深入进行和市场经济体制的逐步建立，人民法院审判案件的范围和数量逐年扩大和上升，审判力量不足的矛盾也日益突出。为了进一步完善我国的审判制度，提高审判案件的质量和效率，使之适合市场经济发展的需要，对法官独立审判制度进行重新审视，寻求建立一套符合我国国情和政治制度的法官独立审判制度，具有极其重要的意义。
    一
    要建立法官独立审判制度，首先必须在理论上明确它与人民法院独立行使审判权原则的关系。我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院组织法第4条也作了同样的规定。据此，我国的传统司法理论认为在我国必须是法院独立审判，不能是合议庭独立审判，更不能是审判员独立审判。这样也就否认我国建立法官独立审判制度的合法性。笔者认为，这种传统理论在认识上存在诸多误解，也给实践带来不少弊病。
    在认识上，传统理论混淆了法官独立审判制度与西方国家的司法独立原则的界限，把我国的人民法院独立行使审判权原则与西方司法独立原则的对立误认为是与法官独立审判制度的对立。我国的人民法院独立行使审判权和西方的司法独立属于司法原则范畴，都与国家的社会政治制度相联系，解决的是司法机关与其他国家机关及社会团体等的关系问题。两者的根本区别在于：前者是根据马克思主义关于国家权力统一不可分割的理论，在国家权力机关统一监督之下国家机关的职能分工而确立的，是一权之下的分工；后者则是源于“三权分立”，体现的是立法、司法、行政的分权制衡。而法官独立审判，应当只是一种审判工作的具体制度。所谓审判工作制度是指法律规定的进行审判工作必须遵循的规则和程序，其实行的目的在于使审判工作正规化、程序化，以保证正确审判案件。一般来说。审判工作的制度与国家性质和社会政治制度并不发生直接的联系，作为审判工作制度之一的法官独立审判制度，解决的是法院内部对案件审判的分工负责问题，实行的目的在于提高审案效率，保证判案质量。它实际上是法官审判案件的责任制，是实现法院审判职能的一种手段。因此，法官独立审判制度不应是西方资产阶级国家的专利。它虽然产生和完善于西方，但它是人类的法律文化遗产，既可以为西方所用，也可以为我国所用。我们知道，法院是一个组织，一个机构，它本身不可能审判具体案件。人民法院组织法规定，人民法院由法官组成，审判案件要由具体的法官进行。只有通过法官的具体审判活动，才能实现法院的审判职能，法院独立行使审判权的原则才能得以具体的体现和落实。宪法和人民法院组织法对法院独立行使审判权的规定，讲的是审判权不应受法院外部的行政机关、社会团体和个人的干涉侵犯，并不排斥通过法官独立审判来实现法院独立行使的审判权。所以应当认为，我国的法官独立审判是统一于法院独立行使审判权这一法制原则之下的一种具体制度，是法院独立行使审判权原则的具体落实和体现，任何把两者对立起来的观点都是不妥当的。
    在审判实践中，把法院独立行使审判权的原则与法官独立审判制度对立起来，强调法院独立审判而排斥法官独立审判，其结果只能是人为地把审与判的权力分离，形成所谓的“审者不判，判者不审”的不正常现象。更严重的是造成“人人争权、人人推责”、“人人负责、人人无责”的局面，错案责任难以追究到具体人的头上。同时，由于没有实行法官独立审判制度，一个案件要经承办人阅卷、合议庭评议、审委会讨论等马拉松式的办案过程，往往连一些案情简单的案件也不能快审快结。总之，理论上否定法官独立审判，实践中排斥法官独立审判，对于提高办案效率，保证审案质量是极为不利的。
    二
    法官独立审判制度，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的一种审判工作制度。其目的在于建立一种责、权、利、效相结合的高效率高质量的办案机制。在我国建立法官独立审判制度，已具备了一定的观念、实践和立法等基础。
    首先，从思想观念看，自真理标准的讨论以来，特别是邓小平同志南巡谈话之后，人们包括立法者的思想观念越来越解放。一切从实际出发、真理的唯一检验标准是实践以及以邓小平同志提出的“三个有利于”作为判断一种制度的姓资姓社的标准，已成为人们的共识。这种共识应当是我国接受并建立法官独立审判制度的思想观念基础。
    其二、从司法实践看，建立法官独立审判制度不仅有外国的经验可借鉴，而且已有我国自己的初步实践基础。当前各地法院普遍建立的错案追究制实际上已经提出了建立法官独立审判制度的客观要求。有些法院试行的主审法官制实质上就是法官独立审判制的雏形，已在实践中显示出其巨大优越性和生命力。《法制日报》今年5月25日载；武汉市 石区人民法院把审判与判决两权合一，于今年4月19日首批公布4名主审法官，既给予主审法官“权大位尊”的地位，也使主审法官受到更大的监督制约，案件一旦发生改判、重审等情况，按错案追究主审法官的个人责任。在主审法官制下，主审法官陶丽蓉3小时内快审结了5起房产案件，其中一起拖了7年的房屋赔偿纠纷案仅花了30分钟就干净利落地审结。这是我国实行法官独立审判制度成功试验，为在我国建立法官独立审判制度提供了宝贵的实践经验。
    第三、从我国的现有立法看，人民法院组织法规定：“人民法院审判第一审……简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”刑诉法和民诉法对此也作了相应的规定。这种独任审判从案件的审理到判决都由审判员一人全权负责，依法进行，并且判决书或裁定书也是署独任审判员的名，实际上可以认为这种独任审判就是法官独立审判。可见，我国法律已经规定有法官独立审判的条款，只是将法官独立审判的案件限制在较窄的范围之内。
    第四、从法官的素质上看，我国建立法官独立审判制度也是有着一定的人员力量的保证。这几年来，中国高级法官培训中心和全国法院干部业余法律大学培养出一大批既有理论知识又有实践经验的高素质法官，并且每年还从大专院校等分配了一定数量的法律大学毕业生、研究生。这就为我国建立法官独立审判制度提供了人员力量的保障。
    三
    建立法官独立审判制度，在我国是一项全新事业，必须进行多方面多途径的探索。笔者有以下几个方面的初步设想。
    首先，建立法官独立审判制度的立足点，在于促使审判工作的高效率运转，提高审判案件的质量。为此必须做到责权利效的高度统一。责即责任、义务，权即权力、权利，利是物质利益，效是效率、效益。四者的关系应当是：责字当先、权由责定、利由责生、效是中心。法官独立审判的中心目的在于尽可能大的提高办案效益，为此法官首先应当尽心尽责，保证案件质量，办了错案就要被追究个人的责任。有责就应有权、就要有利；有多大责，就要有多大权，就应给予相应的物质报酬。四者的高度统一，才能使建立法官独立审判制度的目的得以真正的实现。因此，审与判两权合一，错案追究个人责任，提高法官的工资待遇等就应当成为法官独立审判制度的重要内容。
    其次，改革现行的办案体制，针对法官独立审判制度的内容和特点，制定一套合乎实际的、有利于法官独立审判的制度。这里面首先就是要改革现行的审判组织的职能。现行的审判组织形式有独任制、合议制和审委会决定制。在具体审案上是以合议制为原则，独任制为例外，而审委会对重大疑难案件行使决定权。笔者建议，在审判组织上应当以独任制为原则、合议制为补充，一般案件不论是一审还是二审或者再审均由法官独立审判，重大疑难的案件实行合议制。合议制审理的案件根据合议庭的提请，可以由审委会行使决定权。案件审结时，法官或合议庭应写出全面完整的审结报告，附上裁判书送交庭长审核签发，审委会行使决定权的由院长或分管副院长审核签发。
    第三、建立对法官独立审判的案件质量鉴评制度。法官独立审判案件的质量，一般地可以根据是否被二审改判或发回重审、是否被再审改判等来衡量。但这还只能是对法官独立审判的案件质量评断的一个方面，还应当建立案件质量鉴评委员会对法官独立审判案件的鉴评制度。建立案件质量鉴评制度，由案件鉴评委员会对案件进行鉴评，可以更加公正地衡量法官独立审判的案件质量，能够更为准确地追究错案的个人责任。鉴评委员会不可能对所有的案件进行鉴评，可以有针对性地选择部分案件进行鉴评，也可以每半年或一年通过抽查的形式作经常性的鉴评。此外，原审法官认为二审或再审法官对案件的改判或发回重审有错误的，也可以提请相应的鉴评委员会鉴评，以公正地判断案件质量。由于鉴评委员会所作的鉴评结论具有较大的可靠性和权威性，使之能够成为对法官奖惩包括晋升、降级或其他奖惩的依据。鉴评委员会的组成人员应当具有高质量的业务素质，可以是法学方面的专家学者，也可以是退居二线的有丰富审判经验的老法官等等。目前一些实行错案追究制的法院，一般把这种鉴评职责划归法院政治、人事或纪检部门，这是难以准确地对案件质量做出鉴评的。
    第四、建立法官资格考试制度。要实行法官独立审判、法官独立办理重大疑难案件以外的其他一切案件，这就要求法官自身要具备独立审判的能力和素质。因而法官应当首先取得法官资格。而要取得法官资格，就应当采用严格的考试制度，使法官的资格取得和晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。参加法官资格考试的对象，一要在学历上予以明确的要求，即应是取得高等院校包括法院业大法律专业毕业以上程度的学历；二是要有一定的法律工作包括法律实践与理论经历，一般要有四年以上的这种经历；三是年龄上的限制，根据目前法律与政策，应当是满23岁的人才可以参加法官资格考试。此外，当然还应有政治条件的要求，如拥护中国共产党的领导、热爱社会主义祖国等。经过国家统一的法官资格考试，并经考核合格的，授予法官资格。然后从这些具有法官资格并见习期满合格的人员中选用独立审判的法官。
    第五、建立法官独立审判制度，步骤上应有一个从局部到整体，由点到面的循序渐进的过程。现阶段，由于未实行统一的法官资格考试，全国20多万法官队伍中尚有一半左右未取得法律大专以上专业文凭的，法官个人的文化素质和专业水平参差不齐，办案能力大小不一，尚不具备全面实行法官独立审判制度的条件。有鉴于此，应先在局部范围内试行这种制度，可以先在部分法院或部分庭室里成立法官独立审判组，由具有法律大专以上学历能胜任独立审判工作且勇于承担此项工作的法官组成，独立开展工作。
    四
    建立法官独立审判制度，是对我国审判制度的一项重大改革。这种根本性和深层次的改革，对于消除现行审判机制下的弊端，对于未来人民法院的发展，都具有极其重要的意义。
    （一）建立法官独立审判制度，可以在最大限度上确保案件的数量和质量。在当前的审判体制下，由于有合议庭、审委会的“层层把关”，法官们往往抱着反正案件由集体研究的心态而将问题上交，而且在这种体制下的错案责任很难直接追究到个人头上。如此也就难以树立和激发法官的主人翁感与事业责任心。而实行法官独立审判制度，将法官的责、权、利、效高度结合，
        
    必然促使法官个人产生强烈的事业进取心和工作责任感，从而提高审判的质量与效率。对于在这种独立审判制度下的法官来讲，除了对案件裁判的公正无误负完全责任外，别无他种选择，这样同时也就为法官创造了一个不受任何干扰的良好办案环境。
    （二）建立法官独立审判制度，有利于促进法官办案水平的提高，也有利于从整体上提高法官的权威和待遇。我国目前对法官的任命条件限制不严，很多人虽然没有受过正规的法律专业知识教育，但只要在法院干上几年，就能顺顺当当的坐上法官的交椅。法官可以如此轻易地当上，还能讲什么水平、权威和待遇呢？！在实行法官独立审判制度、赋予法官全权审案的权利和责任后，没有真本事，没有真才实学，是很难端上法官这一饭碗的。因此法官本人就很自然地被逼上更加刻苦钻研业务、努力提高审判水平的路上。而法官水平提高了，法官的权威也就自然建立起来，国家给法官以高待遇便顺理成章。
    （三）建立法官独立审判制度，可以在一定程度上打破法院现有在干部晋升、利益分配上的大锅饭。在我们现行的审判制度下，很难看出法官能力的高低与贡献的大小。所以在法官级别的晋升、利益的分配等方面往往不是取决于能力、水平和贡献，而是“干多干少一个样，干好干坏一个样”，吃大锅饭或论资排辈的现象普遍存在。而实行法官独立审判制度，正如缗王的“单独吹奏法”，是能够分别出优劣的。这样也就可以在法院系统形成一种优胜劣汰的良好竞争机制，在最大程度上调动干部的工作积极性，使一批优秀法官脱颖而出，进而也为今后制定一部体现高标准、高待遇的《法官法》创造条件。
    （四）建立法官独立审判制度，有利于减轻审判委员会的负担，能使各级法院领导有更多的时间和精力处理本职事务。目前，审判委员会讨论案件的范围实际上大大突破“重大、疑难案件”的范围。个中原因，一则审委会为慎重起见；二则承办人也乐得责任上交。由此，审委会不得不经常陷入讨论一般案件的繁忙事务之中，这在很大程度上分散了审委会委员们的工作精力。只有实行法官独立审判制度，让审案法官独立地负全责，才能使审委会从过重的工作负担中有效地解脱出来，从而保证审委会真正履行讨论重大、疑难案件和总结审判经验的职责。
    笔者认为，现行的审判机制存在弊端，改革这种体制势在必行。但如我们国家所进行的改革一样，由于这是一种全新的实践，那么在摸索改革过程中，必然会遇到困难甚至暂时的失误。然而，我们只要抱定改革的信心和勇气，坚持以邓小平同志的“三个有利于”为衡量标准，大胆摸索，终究会使我们审判体制的改革走出一条成功的路子。