叶必丰：基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理

    摘要:  在中央与地方事权和财权分立的背景下，地方行政机关是辖区地方利益的主体，实施有关行政行为应符合正当程序，与相邻地方行政机关协商一致；对污染或损害的单方面调查或委托鉴定涉嫌自己当自己案件的法官。法院在民事诉讼中应严格审查涉案行政行为和行政调查是否遵循了区域协商合作程序。法院本身应受区域合作规则的约束，需要进一步强化司法中立，在现行司法体制下应逐步完善管辖制度，真正平等对待双方当事人。
    关键词:  跨界污染纠纷；区域合作；司法中立；正当程序
    本世纪初以来，国内区域合作逐渐兴起，对环境的协同治理呼声尤为高涨。对此，学者们从管理学、灾害学、环境学和法学等角度开展了很多研究。这些研究基本上是从治理角度加以论证的，取得了很多“制度+技术”的成果，在法学上形成了“立法+行政”的基本研究思路。但对区域合作法制除了从治理角度的研究以外，还需要从纠纷处理即司法角度加以考察。 “法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点”。历史上“将司法判决引入现行法的阐释之中，这被认为是一项开拓性的创新”。这是因为，“法官推动了法学”。[1]他们在为判决进行证成的过程中，作出了可适用于未来同类案件的规则化表述。从司法角度可以观察，行政机关是否恪守区域合作规则，法院有没有本着区域合作思维审理案件，以及今后应该如何完善制度。
    在我国国内，区域合作纠纷主要是通过双方协商解决或共同上级机关协商解决的，[2]很少进入司法渠道。我们能够观察到的进入司法渠道的样本，主要有行政区域边界纠纷、跨区移民安置补偿纠纷和跨界环境污染责任纠纷。跨界环境污染责任纠纷以跨界水污染责任纠纷为典型。通过中国裁判文书网，在“民事案件”中以案由“水污染责任纠纷”为关键词检索，发现进入司法的跨界水污染案例并没有想像那么多，只有下文所引用的三个，尤以《侵权责任法》实施后的“天长-金湖”案[3]为典型。另从北大法宝数据库检索到一个跨界污染案即“东海-临沭”案。[4]本文拟以“天长-金湖”案裁判文书为重点讨论对象，以其他三案裁判文书为辅助性讨论对象，以案例中所涉区域合作为视角，以侵权责任的合法权益—侵权事实—法院态度为框架，分析跨界污染纠纷处理的普遍性规则，探讨司法在区域合作中应扮演的角色，从而促进区域合作法制在治理与司法上的对接。基于本文所设定的问题和目的，不准备从法律学说上展开演绎，而拟运用实定法规定和判例经验加以论证。
    一、基于区域合作思维的合法权益确定
    《侵权责任法》的立法宗旨是“保护民事主体的合法权益”（第1条）。我国所奉行的是权利法定主义，[5]法定的形式包括立法、司法判决、仲裁裁决、合同约定以及行政行为。
    （一）超范围养殖的合法权益
    “天长—金湖”案中的合法权益系由行政行为即养殖证创设。对于养殖证所许可范围养殖的水产系合法权益，当事人并无异议。二审判决认为：“韩桂林户持有《水域滩涂养殖证》，其养殖行为得到政府许可，系合法使用养殖水面进行渔业养殖。”判决在此确认了受害人韩桂林所持有的养殖证系许可证，构成司法判决的基础行为，对法院认定合法权益具有拘束力；确认经许可的养殖户具有合法养殖权，所养殖水产系合法权益。在民事诉讼中，法院把设定公民权利的行政行为称为实质性行政行为，按该行政行为认定公民的合法权益已经是一种普遍的司法惯例。[6]“天长—金湖”案有关合法权益的上述认定，遵循了已有的司法惯例。该案中合法权益的争议在于，超许可范围养殖的水产是否属于合法权益。二审法院认为：“至于其超面积养殖的部分……天长市渔政渔港监督管理站出具书面材料证明超面积养殖部分的养殖证在办理过程中，故韩桂林户超出养殖证面积的部分鱼类损失在本案中不应扣除。”在污染事故和纠纷已经发生的情况下，受害人所在地渔业主管部门为受害人补办养殖证是否需要听取致害人的意见，补办的养殖证是否可以溯及既往地认定为合法权益，以及是否可以拘束法院，基于本文主题所限，恕不讨论。在此基于区域合作思维，讨论受害人所在地渔业主管部门补办养殖证是否需要听取水域上游的致害人所在地渔业主管部门意见。
    对已有行政行为的撤销或变更，本身构成一个行政行为，应遵循法定程序。在已有养殖证的情况下，对持证人超范围养殖部分补发养殖证，实属对原养殖证的变更。但有关法律规范未规定养殖证补发的程序。在这种情况下，行政机关可以遵循行政行为实施时的程序。《渔业法实施细则》第10条第2款规定：“全民所有的水面、滩涂在一县行政区域内的，由该县人民政府核发养殖使用证；跨县的，由有关县协商核发养殖使用证。”在“天长—金湖”案中，高邮湖水域尽管跨受害人所在地天长和致害人所在地金湖县，但涉案养殖水域却在受害人所在地天长市辖区内，并没有跨天长市和金湖县。正因为如此，“天长-金湖”案中受害人原有的养殖证系由天长市渔业主管部门颁发，无需与金湖县渔业主管部门协商核发。因此，现养殖证的补发也不适用“协商核发”规则。
    在实定法上并无要求的情况下，相邻地区的行政机关是否就不需要协商核发养殖证呢？在未实行中央与地方分权的情况下，即使存在地方利益，严格地说地方政府机关还不是地方利益的主体。在法律上，“严格的中央集权制不承认地方行政区有任何的法律生活”，国家是“整个国土上唯一的公法人”。国家尽管也会把领土划分为或大或小的行政区，在行政区设置相应的行政机关，但行政区只是中央政府设置在各地的监管区，行政区上的行政机关只是中央政府在该地的监管机关。在中央与地方实现分权的情况下，地方行政机关就具有特殊的角色。“在地方分权中，地方的决策已经不再以国家的名义、按国家的利益、由国家的代表作出，而是以地方行政区的名义、按地方行政区的利益、由地方行政区产生的机构作出”。[7]1993年，我国实行了中央与地方的财政分权。[8]2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号），确立了中央与地方的事权和财权分立规则。我国中央和地方的分权改革具有重要而深远的意义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。基于央地分权，地方政府具有自己的利益，是地方利益的主体。我国的中央与地方分权改革还在推进之中，相关法律尚未制定，还远没有达到法国的发展阶段，但地方利益已经获得政策上的认可。
    中央与地方分权的目的是缩短行政流程，以便公共服务更贴近公众，让公众更便于参与；是为了贯彻宪法上的民主集中制原则，充分调动地方的积极性和主动性，更好地代表和服务辖区内公众。地方政府基于分权具有自己的利益，有权按其特殊利益作出决定，但不可以完全各自为政，而需要本着契约精神，与邻为善，平等协商。“既然每个地方行政区注定要解决自己特有的问题，那国家法律就不是什么援军救兵了”，而目标却又是“建成一个亲密无间的共和国”，[9]因而就更需要强调地方合作或区域合作来回应矛盾。
    在服务理念下，行政程序除了法律上的强制性规定外，也是可由行政机关裁量的。[10]为了实现正义，对行政程序的裁量应遵守有关规则，也包括所作的选择足以实现行政目的和符合正当程序原则。[11]就本文主题而言，受害人所在地渔业主管部门对补发程序的裁量，应足以促进区域合作，因而应听取致害人所在地渔业主管部门的意见。否则，基于地方行政机关均为本地方利益主体的认识，受害人所在地渔业主管部门就存在自己当自己案件法官的嫌疑。
    （二）养殖水域规划
    《渔业法》第11条第1款规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该款是在第一句规定规划的基础上，第二句规定的养殖许可，建立了养殖许可应以规划为基础的法律逻辑。该款的文义即表明，养殖证的核发和养殖权地设定应以水域利用规划为前提。同时，该款所规定的水域利用规划即水域功能区规划，在规划体系中属于专项规划。国务院明确规定专项规划时有关行政审批的依据：“专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。”[12]
    在跨界污染“东海—临沭”案中，就存在对水域利用规划的争议。致害人辩称，该水域水质本来就不适合渔业养殖，不应规划为渔业功能区；该规划系由江苏省政府单方面编制，未经与山东省政府协商，不具有合法性。致害人遂认为，损失应由受害人自负。一审法院认为，所涉水域由政府文件确定为三类水体，具有渔业功能。二审法院根据当时有效的《水污染防治法实施细则》[13]第7条的规定认为，水域功能区和水体保护区是两个不同的概念，水体保护区规划应与上游省政府协商编制，水域功能区规划由辖区政府独立编制。受害人进行养殖的水库在江苏省境内，只是水源之一来自山东省。因此，根据当时有效的法律和有关规定，“东海—临沭”案例决定认定水域利用规划合法并无不妥。
    随着区域治理理念的兴起，国务院积极探索了国民经济和社会发展规划（即总体规范）的区域协同机制，在2005年的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编编制工作的若干意见》中要求：省级国民经济和社会发展规划草案在送本级人民政府审定前，应由其发展改革部门送相关的相邻省（区、市）人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接；相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。这是发展规划编制的法定程序，不仅具有形式意义而且具有实体意义，即不仅仅应遵循征求和听取相关的相邻地方行政机关的意见而且必须与相关的相邻地方行政机关协商一致。国务院的上述要求不仅适用于省级发展规划的编制而且也应参照适用于县级发展规划的编制。《渔业法》第3条第2款规定，各级人民政府应当把渔业生产纳入国民经济发展计划。这就意味着，编制渔业功能区规划需要遵循征求相邻地方行政机关意见的程序。这表明，尽管水域利用规划即渔业功能区规划现在仍由水域所在地行政机关独立编制，但却需要以征求和听取相关的相邻地方行政机关意见并已协商一致的总体规划为依据。“天长-金湖”案当事人对规划未发生争议，裁判文书未涉及渔业功能区规划。但从国务院发文要求系2005年，“十二五规划”的规划期系2011-2015年来看，受害人所在地人民政府编制渔业规划是需要遵守上述法定程序的，水域利用规划即渔业功能区规划是需要以该总体规划为依据的。
    二、基于区域合作思维的取证及其审查
    “环境污染责任的构成要件为：1.行为人有污染环境的行为；2.环境污染致使国家、集体的财产和公民的财产、人身及环境享受受到损害的事实；3.污染环境的行为与损害事实之间有因果关系。”[14]上述三个方面都需要证据加以证明。基于受害人的个人能力所限和行政机关的环境保护职责，污染责任纠纷中大多数证据系通过行政调查取得。
    （一）基于同一行政区思维的取证及审查
        
    “天长—金湖”案致害人对通过行政调查取得的证据，在二审中提出了质疑，概括起来包括三个方面：第一，一审判决所采信的、支持受害人索赔的证据，系受害人所在地主管部门单方面调查取证，没有致害人所在地主管部门的参与。第二，一审判决未采信足以支持致害人免责的，由受害人所在地主管部门委托省外有关组织的检测报告。第三，一审判决采信了由受害人所在地和致害人所在地主管部门共同调查，但由受害人所在地主管部门单方面制作、未经致害人所在地主管部门同意和盖章的调查报告。二审法院就上述争议审查认为：第一，上述证据足以证明鱼和家禽大量死亡的事实，至于导致死亡的原因和数量有其他证据证实；第二，受害人主管部门的委托系单方面擅自委托；第三，行政调查虽然没有致害人主管部门的参与，但受害人所在地主管部门依法有权调查取证，不能以单方面调查取证否认所取得证据的合法性、真实性和客观性。“东海—临沭”案致害人也曾在二审质疑行政调查中的单方面委托鉴定：“黄渤海区监测站……接受单方委托，鉴定结论没有按规定送达所涉及到的山东方面，属程序违法。两份报告不能作为本案的定案依据。”二审法院审查认为，“黄渤海区监测站依据农业部的有关规定，接受当地渔政管理部门的委托进行调查鉴定，并依规定将有关报告抄送山东省渔政管理部门，程序并不违法。”该案致害人与 “天长—金湖”案致害人，以及该案审理法院与“天长—金湖”案审理法院，对“单方面委托”得出了完全相反的结论。
    如果双方当事人在同一行政区内，行政机关作为执法主体系独立于致害人和受害人双方当事人以外的第三方，其调查取证或者委托鉴定系履行法定职责。如果没有其他证据证明行政机关偏私，则行政机关的这类调查取证具有中立性和合法性。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8、10条的规定，可以作为法院认定损害事实的证据。
    （二）基于区域合作思维的行政调查取证
    “东海—临沭”案发生在1999年9月、2000年6月，当时区域合作机制严重缺乏。按照同一行政区思维，“东海—临沭”案的单方面委托并非纠纷一方当事人的委托，而是有管辖权行政机关行政调查中的委托。这样，致害人的质疑就难以成立。
    “天长—金湖”案发生在2014年6月，区域合作机制已经逐渐建立。2007年国家环保总局等七部门就印发了《关于加强河流污染防治工作的通知》。2008年，环保部专门制定了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。该意见要求上下游环保部门协同调查处置，上下游政府协商处理纠纷。它明确指出：一旦发生跨省界水污染事故，相邻环保部门应“在规定时间内到达同一断面共同采样监测，一方无故不到或不按规定监测的以另一方监测数据为准。双方对监测数据提出异议时，应保存水样，由中国环境监测总站负责监测。”
    在组织法上，环保部和农业部与地方环保和农业行政部门之间既有领导关系又有指导关系。[15]在有关行为法上，原则性表述是环保部和农业部分别负责或主管全国环保和农牧渔业行政工作，体规则则表现为对省级环保和渔业行政部门行政行为的审批或备案。[16]有关行为法往往只规定环保部和农业部对公众的指导，而不规定对地方环保和渔业行政部门的指导。环保部和农业部等对地方环保和渔业行政部门的指导，往往是根据行为法以外的政策实施的。它们的有些文件，名为指导而实际内容却是强制性的。上述2008年环保部的文件名为“指导意见”，但所引述内容却是地方环保行政部门并没有裁量余地的强制性规则。这尽管是需要通过中央与地方的分权改革加以解决的，但就现行实定法来看，地方环保和渔业行政部门在处理跨界污染纠纷时应当予以执行。地方环保和渔业行政部门基于环保部和农业部的政策制定、资源配置和考核评估地位，在实施时大多也愿意接受它们的领导或指导。河南省环保厅会同省水利厅就根据环保部的上述行政规范性文件制定了实施性规定：上游污水下泄导致下游污染的，上游地区政府应负责查清事故原因及主要责任者，向下游地区政府通报调查结果，并协助下游地区对主要责任者依法追究责任；如果无法查明具体责任者进行赔偿的，则由上游地区政府承担责任并提供相应补偿。如果上游地区因受过境水污染或不可抗力造成下游水污染损害，则上游地区政府免于承担相应的责任和赔偿。[17]河南省环保厅的上述规定严于环保部的行政规范性文件，有所创新和突破，但却符合《环境保护法》第15、16条的立法精神。
    “天长—金湖”案裁判文书未表明，经多番检索也未发现安徽省环保厅曾制定实施性规定。但不论是否制定有实施性规定，国务院主管部门的行政规范性文件都是适用于安徽的。安徽方主管部门在事故调查中应当遵守，与江苏方主管部门共同调查取证，共同制作调查报告并加盖双方公章确认。安徽方主管部门没有遵守环保部等国务院主管部门的规定，实属违反法定程序；如果以安徽省有关主管部门系地方利益主体的视角，则其单方面调查取证构成自己当自己案件的法官，违反正当程序。
    （三）基于区域合作思维法院应持的态度
    1.法院对行政规范性文件应持的态度
    行政规范性文件是否拘束法院对民事诉讼证据的审核和认定？最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条规定：对于法律、法规、法律解释或者司法解释以外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。最高法院的规定为法院在民事诉讼中引用行政规范性文件设定了两个条件：（1）根据审理案件的需要。一般而言，该需要就是认定事实和适用法律的需要。认定事实需要证据，适用法律需要解释。就本文主题而言，该需要表现为认定证据真实性、合法性和关联性的需要。当一方当事人对另一方当事人提交的证据提出质疑时，该需要就成为一种现实。“天长—金湖”案致害人质疑受害人主管部门单方面调查而形成的证据，质疑受害人所在地和致害人所在地双方主管部门共同调查却没有致害人所在地主管部门盖章的证据，法院在没有更具权威性的文件时，就需要引用有关区域合作的行政规范性文件来审核、认定。（2）经审查认定为合法有效。行政规范性文件的制定曾一度失控。[18]现在，各省级政府都制定了行政规范性文件备案审查规定，行政规范性文件逐步得以规范。但行政规范性文件仍然存在违法情形，需要作合法性审查。合法性审查的要件包括权限要件、内容要件、程序和形式要件。[19]这种审查既可以由行政机关也可以由法院，既可以在行政诉讼也可以在民事诉讼中进行。法院在“天长—金湖”案中，在有审理需要的情况下，对有关区域合作的行政规范性文件既不做审查又未予引用。
    2.法院对区域合作应持的态度
    立法和行政对打破行政区壁垒，推进区域合作作出了很大的努力，制定了一系列区域“协商条款”，[20]建立了多种多样的区域合作机制。[21]基于法制统一原则，法院更应反对地区分割。在纠纷进入司法的情况下，法院应保障“协商条款”的实施和区域合作机制的运行。法院应秉持区域合作思维，修复破裂的区域关系，与邻相睦，援引有关区域合作的行政规范性文件，促进区域合作。最高法院公布的典型环境案例德州振华公司大气污染案，就鼓励地方各级法院“及时与政府部门沟通，发挥司法与行政执法协调联动作用”；[22]同时公布的典型环境案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案，提倡主管部门联合调查。[23]尽管该联合调查系同一行政区内有关部门和组织的联合调查，[24]但对跨界污染查明事实、化解纠纷的意义是相同的，即最高法院认为受害人和致害人所在地主管部门应联合调查取证。
    对行政主管部门应当联合调查而未联合调查取得的证据，法院应如何对待？最高法院公报案例宋莉莉案裁判摘要指出：“行政机关在对房屋拆迁补偿纠纷作出裁决时，违反法规的规定，以拆迁人单方委托的评估公司的评估报告为依据，被拆迁人提出异议的，应认定行政裁决的主要证据不足。”[25]该裁判摘要的态度是，对单方面委托的鉴定报告不予采信，前提则是“违反法规”。该法规是指《江苏省城市房屋拆迁管理条例》，其内容则是第19条所规定的“对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定”。基于前文关于受害人所在地主管部门单方面调查取证违反法定程序或正当程序，法院应当引用行政规范性文件的讨论，以及宋莉莉案裁判摘要，“天长—金湖”案审理法院对应当联合调查而未联合调查取得的证据、对应共同委托而为共同委托的鉴定报告不予采信。
    三、跨界污染纠纷审理的司法中立
    根据《民事诉讼法》第8条规定，法院在所有案件中都必须平等对待当事人，坚持司法中立。跨界污染纠纷的审理，进一步凸显了平等对待和司法中立的重要性。
    （一）平等对待的担忧
    从“天长—金湖”案的审理来看，平等原则的贯彻令人担忧。关于合法权益，二审法院承认养殖证系许可证，对许可范围内养殖的水产按公定力予以认定；对超范围养殖的水产却不按公定力认定，认为主管部门没有认定为非法养殖，且证明正在补办手续，主张不应排除在合法权益之外。关于损害事实证据的质辨，同样是单方面的调查、监测，法院对有利于受害人（法院辖区内）的予以采信，对有利于致害人（法院辖区外）的则不予采信。这种现象具有普遍性。最高法院在公布典型案例马恩本安置补偿款案时就认为：“通过这起案件的审理可以发现，由案件发生地的人民法院审理跨行政区划的行政案件，难以避免当地法院出于保护本地当事人利益的不正当考虑，出现不公正裁判的情况。”[26]
    “公正不仅需要真正存在，而且需要使人相信它是存在的”。[27]平等对待的担忧首先表现为管辖权异议。民事诉讼一般按原告就被告原则确定地域管辖。但《民事诉讼法》第28条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”跨界污染纠纷中的当事人双方都不在同一行政区域，受害人在起诉时往往基于平等对待的担忧选择本地法院。基于同样的担忧，致害人则往往提出管辖权异议。在中国生物多样性保护与绿色发展基金会案中，致害人不服平凉市中级法院作出管辖异议的民事裁定，提出上诉称：“本案指控的水污染侵权行为地在宁夏回族自治区固原市内，所有被告均位于固原市内。……且固原市与本案有密切联系，也有利于查明案件事实。因此，本案应当移送固原市中级人民法院审理。”甘肃省高级法院认为，环境民事诉讼案件的“侵权行为地就是污染环境、破坏生态行为发生地和损害结果地。”甘肃静宁县城居民饮用水源为渝河、东峡水库。东峡水库地处渝河下游，位于隆德县和静宁县交界处。“因此，本案损害结果地为甘肃省平凉市静宁县，平凉市中级人民法院对本案享有管辖权。故原审裁定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。”[28]
    基于平等对待的担忧，致害人又往往敏感于法院的每项安排。“天长—金湖”案受害人在起诉致害人的同时，也将致害人所在地的金湖县政府和金湖县环保局列为共同被告。致害人申请将受害人所在地的天长市渔政渔港监督管理站、天长市政府追加为被告，未获一审法院同意。致害人上诉时认为一审法院未作裁定就不同意申请属于违反法定程序，未作裁定就擅自同意受害人撤回对金湖县政府的起诉属于违反法定程序。其实，在有致害人时，行政机关不承担赔偿或补偿责任；[29]在无法查明致害人时，或者在行政机关的建设排污行为导致侵权时，需要通过行政诉讼确定补偿责任或赔偿责任。[30]受害人在有明确的致害人时将有关行政机关列为民事诉讼的共同被告，
        
    致害人要求在民事诉讼中将有关行政机关追加为共同被告，都于法无据。“天长—金湖”案致害人之所以申请追加被告，目的在于分摊责任，而根源在于平等对待的获得感。当这种公平对待感觉不良时，则是上诉和不断申请再审。
    （二）司法中立的努力
    司法的本义是居中裁判，平等原则要求司法中立，没有偏私；正当程序要求不能当自己案件的法官，实现司法正义。为了强调司法的中立性，埃利希甚至说：“法院不是作为国家的机关而是作为社会的机关产生”的，“法院从来就没有完全被国家化”。[31]央地分权使得地方政府成为地方利益的主体，但这是行政治理意义上的分权，而不是司法意义上的分权。“单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权”，[32]司法领域并无自治权。司法是统一的，不存在中央和地方司法的区别。地方各级法院不存在自己的利益，不是地方利益的主体。包括央地利益、不同地方利益，乃至国家利益与个人利益在内的各种利益关系，都需要法院来平衡和调整。在央地分权的背景下，地方各级法院在审理跨界污染纠纷案中更需要保持中立，避免一头扎进当地地方利益的怀抱。
    本来，保障司法中立可以借助于最高检察院和地方各级检察院的法律监督。对此，《人民检察院组织法》第1条和《民事诉讼法》第14条都有规定。并且，检察院也对环境治理表现出了高度热情和积极性，先后发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。但是，检察院与法院具有同构性，本身也存在如何保证中立的难题，[33]因而很难保障法院的司法中立。
    一方当事人不在法院辖区内的现象不限于跨界污染纠纷，而广泛地存在于各类民事案件。司法中立更具有重要意义，必须从司法体制上加以创新完善。在以往，我国对西方国家的司法独立，所关注的主要是法官终身制和高新制。其实，西方国家保障司法独立的还有划分与行政区划不一致的司法辖区。法、德、英、美、日等国，都没有按照行政区划设置法院，确定法院辖区。[34]我国为保障司法中立，中央已经决定：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”[35]根据这一决定，最高法院设立了6个巡回法庭，巡回区已覆盖全国，并制定和发布了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。最高法院在公布典型案例马恩本安置补偿款案时指出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政案件，能够排除地方干扰，作出公正裁判，监督下级法院依法独立公正行使审判权，充分保护外地当事人合法权益，及时有效化解行政争议。”[36]地方法院也进行了积极探索，借助原有的铁路法院组建了跨区域法院。当然，新组建一两个跨区域地方法院，与重划司法辖区相比，并不能在整个组织体系上实现保障司法中立的目标。[37]
    在现行司法体制下，贵阳市中级法院和清镇市法院从2007年起成立了环境保护审判庭和环境保护法庭，对涉环保案件实行集中管辖，得到了最高法院的肯定。最高法院公布的环境典型案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案指出：“为加大环境司法保护力度，贵阳市积极探索环境保护案件集中管辖和三审合一的模式，即由清镇法院生态保护法庭负责审理贵阳市辖区内所有涉及环境保护的刑事、行政、民事一审案件。本案被告地处贵阳市乌当区，清镇法院系按照上述环境污染案件跨行政区域管辖的规定受理并审理本案。”[38]贵阳的经验现已被逐渐推广。重庆市高级法院等联合规定：“除依法应由上级人民法院管辖的以外，下列市第一、二中级人民法院辖区内的一审环境保护案件和非诉行政执行案件，分别由渝北区、万州区人民法院集中审理、审查并执行。”[39]
    在现行司法体制下的上述管辖制度改革，对跨界污染纠纷的审理来说，已能基本保障司法中立，但仍有缺憾。当一方当事人系被指定集中管辖环境案件的法院辖区时，就无法保障对该案审理的中立性。如果像“天长-金湖”案一样的跨省案件都以最高法院巡回法庭作为一审管辖法院，那巡回法庭也将不堪重负。为此建议对级别管辖作相应的调整：第一，跨界污染纠纷案件双方当事人在本省（直辖市、自治区）内，但跨中级法院辖区的，属于《民事诉讼法》第18条第2项规定“在本辖区有重大影响的案件”，即以中级法院为第一审管辖法院。第二，跨界污染纠纷案件双方当事人跨省（直辖市、自治区）的，属于《民事诉讼法》第19条规定“在本辖区有重大影响的第一审民事案件”。这样，就至少可以保证当事人在上诉审获得中立法院审判的机会。
    结语
    “若不存在携带法观念的人，那么就不存在法。”[40]本世纪以来，我国的区域合作蓬勃兴起，环境的协同治理渐成共识，地方合作机制不断建立。但本文的讨论表明，区域合作还停留在制度建设和治理推进阶段，还没有落实到纠纷处理上。跨界污染纠纷的处理同样需要确立区域合作思维，保障区域合作法制的实施，修复区域关系，强调联合调查，强化司法中立，平等对待双方当事人。本文的三个基本结论是：第一，在财政分权体制下，地方行政机关是地方利益的主体，对跨界污染和损害的单方面调查或委托鉴定，构成违反正当程序。第二，法院应受区域合作规则的约束，重点从程序角度审查涉案行政行为和行政调查的合法性。第三，法院本身需要坚持司法中立，在现行司法体制下完善跨界污染纠纷案件的集中管辖和级别管辖制度，平等对待受害人和致害人。
    注释:
    [1] [奥]埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第19、188、262页。
    [2] 参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，《现代法学》2016年第2期，第38页。
    [3] 高邮湖水域为国家所有，连接江苏和安徽两省。韩桂林等15名受害人系安徽省天长市渔民，在高邮湖内白荡湖的天长市水域从事围网养殖。该水域的上游水口之一，是江苏金湖县境内的利农河（黎龙河）。利农河沿岸的两致害人即环宇公司和昊华公司排放污染物，导致韩桂林等15人所养殖的鱼和家禽死亡，直接经济损失共计437万余元。安徽省天长市法院一审判决两致害人赔偿全部直接经济损失，安徽省滁州市中级法院二审判决驳回两致害人的上诉，维持原判。（详见《安徽省滁州市中级人民法院(2016)皖11民终513号民事判决书》）下文中，凡引用该裁判文书的，不再一一注明。
    [4] 1999年9月11日、2000年6月28日，山东省临沭县境内的两家企业通过沭河排放污水至江苏省境内的石梁河水库，导致江苏省东海县境内97家养殖户的网箱养鱼大量死亡。受害人遂向法院起诉致害人索赔。参见江苏省高级人民法院（2002）苏民终字第043号民事判决书。在文中，凡引用该裁判文书的，不再一一注明。
    [5] 参见王涌：《财产权谱系、财产权法定主义与民法典<财产法总论>》，《政法论坛》2016第1期，第103页。
    [6] 参见叶必丰：《最高人民法院关于无效行政行为的探索》，《政法论坛》2016年第1期，第103页。
    [7] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第48、49、51页。
    [8] 参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，1993年12月15日，国发[1993]85号。
    [9] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第51、124、132页。
    [10] 参见郑春燕：《服务理念下的程序裁量及其规制》，《法学研究》2009年第3期，第94页。
    [11] 参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第3卷），中国法制出版社2013年版，第128-131页。
    [12] 《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编编制工作的若干意见》，2005年10月22日，国发[2005]33号。
    [13] 1989年7月12日国务院批准，1989年7月12日国家环境保护局令第1号发布，2000年3月20日国务院令第284号废止。
    [14] 《广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂民申字第254号民事裁定书》。
    [15] 参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条第1款。
    [16] 参见《环境保护法》第10条第1款、第15条第2款、第16条第2款，《渔业法》第6条第1款等。
    [17] 参见河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》，2011年5月10日。
    [18] 参见《安远县元坝乡、努力乡1569户稻种经营户与安岳县种子公司水稻制种购销合同纠纷案》，载《最高人民法院公报》1986年第3期，第29-30页。
    [19] 参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第81-93页。
    [20] 参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期。
    [21] 参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期；叶必丰：《区域协同的行政行为理论资源及其挑战》，载《法学杂志》2017年第3期。
    [22] 《中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案》，载《人民法院报》2015年12月30日，第3版。
    [23] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》，载《人民法院报》2015年12月30日第03版。
    [24] 参见《广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2014）防市民一终字第377号民事判决书》。
    [25] 《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》，载《最高人民法院公报》2004年第8期。
    [26] 《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》，载《人民法院报》2016年11月1日第03版。
    [27] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第154页。
    [28] 《甘肃省高级人民法院（2015）甘民一终字第00186号民事裁定书》。
    [29] 参见《湖北省高级人民法院（2016）鄂民申2362号民事裁定书》，《江西省九江市中级人民法院（2015）九中民一终字第737号民事判决书》。
    [30] 参见《湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中民二终字第00907号民事判决书》；河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》，2011年5月10日。
    [31] [奥]埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第126页。
    [32] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第48页。
    [33] 参见谭义斌：《论检察官的中立性》，载《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2009年第5期。
    [34] 参见李卫平：《关于司法管辖区制度的几点思考》，载《河南社会科学》2004年第4期；刘新魁等：《法国司法制度的特色与发展》，载《法律适用》2004年第7期。
    [35] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。
    [36] 《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》，载《人民法院报》2016年11月1日第03版。
    [37] 参见刘太刚：《重划司法辖区 强化同一国家意识》，载《法学杂志》1999年第2期；彭何利：《法院设置体制改革的方向与路径——比较法视野下的司法改革研究进路》，载《法学杂志》2014年第3期。
    [38] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》，载《人民法院报》2015年12月30日第03版。
    [39] 《重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市环境保护局关于试点集中办理环境保护案件的意见》，2011年11月4日，渝高法[2011]383号。
    [40] [奥]埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第87页。
    作者简介：叶必丰，法学博士，上海交通大学法学院兼职教授。
    文章来源：《法学家》2017年第4期。