程雪阳：让土地管理法成为“改革利器”
程雪阳2017年5月23日，国土资源部发布了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。有媒体报道，国土资源部在征求意见，综合各方面的意见之后，已经于2017年7月27日向国务院上报了土地管理法（修正案）送审稿，供国务院审议。
该征求意见稿发布后，专家们依然有多种意见。笔者认为，在土地管理制度的修改和完善方面，征求意见稿确实取得了一些显著的进步，但在一些重要的领域，依然存在着偏差，需要进一步改革。只有继续完善，未来的土地管理法才能成为推动改革的利器，而不会成为土地制度全面深化改革的障碍。
为了更加清晰地说明这些问题，笔者将结合当前土地管理法修改的重点和难点问题，对征求意见稿的进步与需要进一步改革的地方做一些分析。
一、公共利益的范围
首先，在土地征收领域，征求意见稿删除了原土地管理法第43条所建立的“凡是搞建设，必须申请国有土地”的机制，并以“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收”取而代之。这样的制度革新有利于落实宪法关于“只有基于公共利益才可以行使土地征收权”的规定，以及十八届三中全会所提出的“缩小征地范围”的改革要求。
需要进一步改革之处在于，征求意见稿虽然建立了“只有基于公共利益才可以行使土地征收权”的制度框架，但却同时将“公共利益”的范围进行了异乎寻常的扩大。因为根据征求意见稿的规定，不仅“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；以及由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要”属于公共利益，而且“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的”项目也属于公共利益。
这意味着，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，几乎所有的建设项目，无论是建设政府办公大楼、教育、医疗、卫生、军事、交通等设施，还是建设商业步行街、写字楼、商品房、KTV等娱乐设施，只要是城市规划允许建设的，都可以纳入“公共利益”的范围，都应当由政府通过征收来供应建设用地。这样一来，“公共利益”可能泛化成为一个无所不包的“万金油”式的概念。
二、集体建设用地入市的问题
其次，在集体建设用地入市领域，征求意见稿规定“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用”。这个规定非常重要，因为其明确承认了集体建设用地的财产权（主要是用益物权）价值。还要改进之处则在于，这一规定的适用范围似乎非常狭小，因为既然“土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的建设项目都属于公共利益，需要由政府征收后才能进入建设用地市场”，那么，集体土地所有权人能够出让、租赁、作价出资或者入股的集体土地，就只剩下“符合土地利用总体规划且位于城市建设用地范围之外的集体经营性建设用地”。
如果按照这种方式来进行土地制度改革的话，那么，其一，集体所有权人能够有偿出让的建设用地估计只有一些没有被纳入城市规划区的废弃或破产的乡镇企业用地；其二，未来将出现两个相互分割且互不流通的建设用地市场，即“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内”，由政府基于公共利益征收储备之后供应建设用地，而“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外”，则由集体土地所有权人供应经营性建设用地。然而，这种制度设计与十八届三中全会的改革要求存在差距，也与征求意见稿自己明确提出的“国家建立城乡统一的建设用地市场”改革目标不吻合。
三、征地补偿的定价机制
再次，在土地征收补偿领域，征求意见稿提出，在征用农地时，省、自治区、直辖市应通过制定“区片综合地价”来确定土地补偿费和安置补助费。“区片综合地价”的确定，应当考虑土地资源条件，土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平等因素综合评定，并根据社会、经济发展水平，适时调整区片综合地价标准。根据这种新的补偿标准，农民能够获得的补偿肯定要比现有规定要高一些，但需要继续改进之处在于，补偿价格的确定方式是“政府定价”而非“市场定价”，依然是由政府直接配置土地资源而不是让市场在土地资源配置中起决定性作用。这种解决方案有回到计划配置的倾向，与社会主义市场经济发展的要求和改革的趋势存在差距。
四、宅基地的思路
复次，在宅基地改革领域，征求意见稿所采取的改革措施是，坚持“一户一宅”制度，并在此基础上，将不涉及占用农用地的宅基地批准权，从县级人民政府下放到乡（镇）人民政府。同时，鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。
这种改革思路有其进步之处，比如其对于农民“户有所居权”（即“住房权”）的肯定以及对于“进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的鼓励，都是符合社会主义市场经济发展要求的。但不足在于，其依然将宅基地视为一种由集体提供的社会保障，其所做的改革只是允许宅基地在集体内部进行市场流通。这样的改革如同在咸腊肉上撒了点糖一般，并不能让腊肉变得更甜，也难以解决真正的问题（比如宅基地的大量闲置或者低效利用问题，宅基地权利体系的混乱问题等），甚至还可能会让村组织变成宅基地的批发商和零售商，从而将“土地财政”从城市蔓延到乡村。
五、土地用途管制
最后，在土地用途管制领域，征求意见稿要求各级人民政府“应当依据国民经济和社会发展规划、国土规划、国土空间开发和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，并强调“土地利用总体规划应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，综合考虑资源环境承载能力来进行编制”。这种改革思路落实了中央所确定的“五大新发展理念”，而且解决了土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划及国土规划的关系。但需要继续改革之处有两点。其一，要继续解决土地利用总体规划与住建部所负责落实的城乡规划之间的位阶层级关系。其二，要对现行土地管理法所建立的“土地利用年度计划”进行反思。
事实上，在现行土地管理制度之下，土地利用年度计划制度所建立的“建设用地年度指标”，是土地用途管制的关键，土地利用总体规划只起到一个宏观性的、框架性的作用，因为一个建设项目能否落地开工，关键在于其是否拥有足够的建设用地指标。就像郑振源先生最近指出的那样，“建设用地指标给多了，没有项目用不了地，造成土地闲置；给少了，有项目却上不了马，造成普遍性的违法用地。另外，计划供地还常因地征不下来，或规划变更，或冗长的审批程序，造成大量批而未供、供而未用的闲置地。”
（注：虽然文章已经发表，这里还需要再补充几句，在现代社会，很少有人反对用途管制，也很少有人主张土地权利人想怎么开发和使用土地就怎么开发和使用。但需要看到的是，土地用途管制是一个目标，在实践中，有很多种方式可以实现这个目标。计划经济式的指标管理模式是落实这个目标的一种方式，但实践已经表明，这种方式对于土地资源的合理利用，对于发挥地方政府和民众的积极性，对于遏制跑“部”前进和腐败，都是不利的。规划管制也是落实这个目标的方式，但其弊端就小一些。现在有一些人认为，否定建设用地指标管理模式就是否定土地的用途管制，这种说法既混淆了目标与手段／方式的关系，也混淆了决策者和人民群众的视听，危害比较大。）
为何征求意见稿还需要继续改革呢？笔者认为，有些是受传统观念的影响过深造成的，比如将宅基地依然视为是一种社会保障；有些则是立法技术的不完善所致，比如征地制度改革与集体经营性建设用地入市改革的不协调；还有一些可能是利益阻碍。不过，无论是哪种原因，都共同说明了一个问题，即，这部法律的修改起草工作，应当按照十八届四中全会关于“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”的要求，由全国人大常委会及其工作部门来协调、领导和负责，并通过公共参与程序充分吸收社会各界的意见和建议，以让这个《土地改革法（修正案）》成为改革利器。
作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。
文章来源：《南方周末》2017年8月31日。
