高一飞：俄罗斯的法院信息公开改革

    内容摘要：2010年7月1日起实施的《俄罗斯法院信息公开法》是世界上首部关于法院信息公开的专门、统一的立法，共分6章26条。该法的主要特点是：体现了法院信息公开应当坚持最大限度公开原则、特别重视公民获取法院信息的形式、在统一立法中规定法院与媒体关系的处理规则、确立了公民司法知情权的救济方式与监督程序。这部法律实施4年来，效果并不好，但这是任何法律实施之初的正常现象。俄罗斯的立法经验和实践教训，都值得我们借鉴。
    关键词：信息公开，法院信息，媒体与司法，救济程序，法律实施
    2010年7月1日起实施的《俄罗斯法院信息公开法》 是世界上首部法院信息公开的专门立法，至今已经实施4年，其立法的模式和内容都有不同于其他国家的特点。俄罗斯法院信息公开法是在俄罗斯追仿西方政治体制、进行民主化的大背景下进行的，是在大力推行言论自由、信息自由的前提下的一部针对法院的专门信息公开立法。
    1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》规定了西化的国体和政体，在信息自由方面有两个条款。第24条第2款规定："国家权力机关和地方自治机关及其公职人员有责任保障公民了解直接涉及其权利和自由的文件与资料的可能性，法律另有规定的除外。"第29条第4款规定："每个人都有以任何合法的方式寻找、获取、转达、生产和传播信息的自由权利。构成国家秘密的信息清单由联邦法律规定。" 2008年7月17日梅德韦杰夫总统指出，"能够自由获取信息对于公民来说是民主发展最有意义的特征之一。"
    在一般信息公开立法方面，2006年7月14日，《俄罗斯关于信息、信息技术和信息保护的法律》（简称《俄罗斯信息保护法》，第149-FZ号联邦法）通过 ，2010年1月1日开始生效的《关于提供获取政府机关和地方自治机关活动信息法》（ 第8-FZ号联邦法） （简称"俄罗斯信息公开法"）《俄罗斯信息公开法》所称的政府机关和地方自治机关（government bodies and bodies of local self-government）及其附属组织是广义上的政府机关，包括法院和其他拥有法院信息的机关（如为法院服务的司法部、司法部所属机构、法官协会组织），该法当然适用于法院信息公开。2010年7月1日起实施的《俄罗斯法院信息公开法》 正是在《俄罗斯信息公开法》实施7个月后、为进一步在法院领域推动政府信息公开而颁布实施的。
    《俄罗斯法院信息公开法》的意义不可低估。进入21世纪，在国际准则和域外立法中对专门信息进行特别规范已成趋势。如对环境信息公开的规范就已经逐步建立、完善。1992年《里约宣言》、1998年公布的联合国欧洲委员会《奥胡斯公约》、2003年欧盟发布的《关于公众获取环境信息的指令》、2004年英国制定的《环境信息法规》以及美国、印度尼西亚、日本等发布的法律文件中关于环境信息公开的规定，都体现了对环境信息有别于其他公共信息而需要专门立法的特点。对司法信息公开进行专门立法，则是俄罗斯开了世界先河。
    一、俄罗斯法院信息公开法的主要内容
    《俄罗斯法院信息公开法》共分6章，26条。包括：第1章 总则；第2章 确保获取法院活动信息的保障措施；第3章 法院活动信息的发布；第4章 法院信息发布机构与大众媒体的关系；第5章 确保获取法院活动信息的权利的救济方式与监督程序；第6章  附则。
    从《俄罗斯法院信息公开法》除总则以外，对法院信息的保障措施、法院信息发布的内容和形式、法院信息发布机构与大众媒体的关系、确保获取法院活动信息权利的救济方式与监督程序四大方面规定了法院信息的实施机制，内容全面、具体、细致。该法具有以下的特点：
    （一）坚持最大限度公开原则
    国际非政府组织"第19条组织"在《公众的知情权：信息自由立法的原则》中提出了一套原则，确立了信息权立法的最佳实践标准，其中第一条原则就是"最大限度公开原则"。 认为最大限度公开原则涉及到三个方面的最大化：相关信息范围的最大化、公开机构范围最大化、信息公开权利主体的最大化。
    《俄罗斯法院信息公开法》第1条规定对法院活动信息的解释体现了公开机构范围最大化。该条指出，"法院活动信息"是"由法院、司法部、司法部机构或法官协会组织和相关法院在其职权范围内直接产生或从其他途径获得的信息。"从而将法院活动产生的信息、法院从其他地方获取的信息、规范法院活动的立法信息等都纳入法院信息的范围之内。
    《俄罗斯法院信息公开法》第1条之"3）信息使用者"的解释体现了信息公开权利主体的最大化。该条规定了信息获得的主体可以是"寻求法院活动信息的公民（自然人），组织（法人），社会团体，政府机构或地方自治机构"。
    《俄罗斯法院信息公开法》第2条体现了法院信息范围的最大化。该条规定了"本法的适用范围：1. 本法规定信息使用者获取法院活动信息的相关事宜。本法适用于俄罗斯联邦立法规定的司法程序，法院、司法部、司法部机构和法官协会组织的权限和程序，俄罗斯联邦主体立法规定的宪法（宪章）法院的权限和程序。2. 本法应适用于向大众媒体发布法院活动信息的相关事宜，尽管到目前为止俄罗斯联邦颁布的《大众媒体法》并没有对此作出规定。
    可以说，在实现最大限度公开的具体机制方面，法院信息公开法都有体现。
    （二）特别重视公民获取法院信息的形式
    《俄罗斯法院信息公开法》在"第4条 确保获取法院活动信息的基本原则中"规定："确保获取法院活动信息的基本原则应包括以下内容：1）应当公开和允许使用法院活动信息，俄罗斯联邦立法规定的特殊情况除外；2）应当保障法院活动信息的准确性和发布的及时性；3）信息使用者可以通过任何合法方式自由寻找、获取、告知和传播法院活动信息。规定法院信息公开应当准确、及时、方式多元。而第6条则进一步将公开的形式细化，该条规定，获取法院活动信息的形式包括出席法庭、媒体发布、互联网公布、在相关机构所在地公布、在法院档案中查阅、申请发布等6种。这些内容几乎包括了现代社会提供和获取信息的所有方式，使法院以任何方式产生和拥有的信息都能够成为公开的内容，也为公民实现知情权提供了多种选择。随着信息化时代的到来，法院过去传统的司法公开方式必须与新型的司法公开方式相结合，充分利用起多样化的、日新月异的司法公开的载体。
    俄罗斯法院公开法在重视多元公开方式的同时，特别重视难过网络形式公开法院信息。第14条"发布在互联网上的法院活动信息"规定以下信息应当发布在互联网上：1）关于法院的一般信息……2）有关法庭诉讼程序的信息3）法院向国家立法（代表）机构提交规范的草案文本和法律文件（法院具有立法提案权）；4）司法统计资料；5）法院工作人员的相关信息……6）有关公民（自然人）----包括各组织（法人）、社会团体、国家机关和地方政府机构的代表与法院工作人员预约见面的时间和程序的信息；7）按照俄罗斯联邦法律关于订购国家和市政所需货物的规定，公布法院所需的货物、工作岗位或者服务的详细内容。
    《俄罗斯法院信息公开法》第15条规定了"发布在互联网上的司法文件的具体要求"："1.除判决书以外的司法文件应当遵从相关人员的意愿公布在互联网上。判决书应当在其生效之后公布。 2.除本条第4款规定的以外，公开发布的司法文件和由俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦主体的宪法（宪章）法院和仲裁法院签发的其他司法文件，应依法全部发布在互联网上。
    以上内容规定了法院信息应当发布在网络上的内容、发布的时间，也规定了不应当在网络上公开的情况，将在网络上公开相关信息作为法院信息公开的一项新义务，充分体现了信息公开方式上的与时俱进。
    （三）在统一立法中规定法院与媒体关系的处理规则
    1994年8月国际法学家协会颁布的《马德里准则》在《附录·实施的策略》中指出："法官应当接受有关处理媒体事务的规定。应当鼓励法官提供牵涉到公共事务的案件的判决书的简写本或者以其他形式向媒体提供信息。尽管对于法官回答媒体的问题可以通过立法作出合理的规定，但法官不应当被禁止回答公众提出的与司法有关的问题。上述规定可以就法官与媒体交流的方式作出规定。" 与20年前的《马德里准则》相比，俄罗斯的立法就媒体与司法关系作出了更加祥细和符合网络媒体时代要求的规定。
    《俄罗斯法院信息公开法》第21条规定了7种向媒体提供信息的方式：第21条 处理与大众媒体关系的目的和形式，规定"法院、司法部、司法部机构和法官协会组织与大众媒体的关系应该通过以下方式确立：1) 大众媒体的代表可以自由进入涉及法院活动信息的场所和自由出席公开法庭的庭审；2) 根据规范上述机构活动的法律文件所规定的程序，大众媒体的代表可以出席法官协会组织会议；3) 应大众媒体的要求，发布与法院活动相关的信息；4) 报道法院活动，包括报道规范法院活动的立法事项；5) 法院、司法部、司法部机构和法官协会组织的代表及大众媒体的代表可以一同参与新闻发布会及其他活动；6) 大众媒体向法院、司法部、司法部机构和法官协会组织委派代表；7) 确保向大众媒体提供有关法院活动信息的其他形式。
    《俄罗斯法院信息公开法》第22条规定了"处理与媒体关系的官方代表"。另外，立法还规定了法院与媒体在信息公开问题上发生纠纷时的处理方式。立法要求"大众媒体在报道法院活动时产生的纠纷应当由法院依据法律规定的程序解决，也可以由获得授权的机构或者组织通过法庭之外的程序解决。"（第23条）也就是说法院不公开相关信息，可能成为媒体起诉的对象。媒体作为大众获得信息的媒介和手段，权利得到了特别的尊重。
    （四）确立了公民司法知情权的救济方式与监督程序
    《俄罗斯法院信息公开法》第24条规定，"按照俄罗斯联邦法律规定的程序，可以对侵犯获取法院活动信息权利的公职人员作出的决定或作为（不作为）行为提出起诉。"第25条规定，相关人员"应在其职权范围内对获取法院活动信息进行监督。"还要求各相关机构对"监督程序"作出规定。
    二、俄罗斯法院信息公开法的实施情况
    当然，立法的理想在现实中是否得到实现又是另外一回事，俄罗斯法院信息公开实践中也存在有法不依的情况。
    2008年10月9日，信息自由发展研究所的专家们在圣彼得堡的新闻发布会上介绍了一项大规模的研究结果--《关于俄罗斯信息自由的国家报告》。
    报告认为，现有的俄罗斯国家法律已经确立了利害关系人自由获取政府机关活动信息的权利。然而，法律规定和实践之所以有很大差距，主要原因是缺少实现和保护联邦法律所称的获取信息的机制，联邦法律所确立的信息公开规范在一定程度上只是宣示性质，很多有信息公开义务的机构通过"公开例外"的法律法规，将大量信息规定为"秘密"而对抗信息公开。在调查中，只有11%的调查对象认为他们获取信息的权利得到了完全的重视，67.7%的人认为他们的权利只有某一部分受到了关注，而14%的人认为他们的权利根本没有受到关注。与此同时，55%的调查对象坚信获取信息的权利只是纸面上的权利。
    在法院信息公开的效果方面，俄罗斯法院信息公开法实施两年后，
    俄罗斯学者凯瑟琳·亨德利（Kathryn Hendley）对俄罗斯法院公开法进行了调查。她的调查结果显示：按法律规定，2010年7月1日起，俄罗斯所有的法院都应当设立和维护张贴有开庭时间表和所有裁判文书的网站。但是实际情况是，这些网站的质量参差不齐。最差的网站令人震惊：仅仅提供了法院的地址。
    从2012年6月至10月，信息自由基金会与俄罗斯法律通讯社（RAPSI）合作,发表了《监督-2012：俄罗斯联邦主体仲裁法院的信息公开评价》的报告，对俄罗斯联邦主体仲裁法院的81家官方网站以78个以上参数为基础进行了评价。报告指出：在2011年，监督主要致力于发布仲裁法院的结构信息，联系方式，以及人事动态。2012年监督的内容集中于被监测网站对以下信息的公开情况：
    （1）关于仲裁法院主席和法官的信息：名字全称、照片、职权、工作经历、开始特定工作的日期、资格级别、学位和职称；（2）关于法院活动的官方统计报告；（3）关于法院在2011年发布的公务行为的数量信息；（4）关于案件诉讼请求提交情况和诉讼程序的信息；（5）关于对司法行政或执法中的违法行为作出赔偿的程序信息；（6）关于法院院长、法官和工作人员的收入、财产和责任的信息；（7）关于法院为防止腐败而采取的措施的信息。
    对以上信息公开情况的初步评估表明，俄罗斯联邦主体仲裁法院的官方网站上公布了仅21.64％的相关信息，且该信息是根据强制性法令公布的。报告对7项指标分别作了统计和评估：
    （1）地区仲裁法院42 ％的网站有官方统计报告。（2）许多法院的公职人员表示，经仲裁法院主席批准的工作计划应该只供行政管理使用，不得公开。只有15 ％的法院在其网站上发布该工作计划。（3）虽然2011年有87 ％的法院公布有关其院长的收入信息，但仅27％的网站同时公布了2010年、2009年院长的收入信息数据。（4）关于法院主席，法官的工作经验及其他人事动态的信息，许多法院仍然认为是不宜公布的。只有在司法机关中才能透漏他们的工作经验，而法官的其余工作经验是隐秘的，这已成为一种趋势。（5）大多数网站上都没有反腐败活动的信息。（6） 关于公民向仲裁法院提交非程序性请求权利和程序的信息达到18%，很多情况下，法院只发布相关规范性法令而不发布关于提交请求或应用程序的信息。（7）关于违反司法行政或执行司法行为的条款给予赔偿的信息通常很少出现在地区仲裁法院的官方网站上，只有27 ％的网站公布了如何行使这种赔偿权利的信息。
    报告得出了这样的结论："公民获取的法院信息仍然是有限的。旨在扩大开放性和改进官方网站的常规系统的努力可以帮助俄罗斯联邦主体的仲裁法院形成一个信息量大的、彻底的、且可访问的网络信息资源。"
    三、对中国司法公开改革的启示
    在我国，由审判公开拓展至司法公开，是本世纪以来司法改革的成果。随着社会主义政治文明的发展，仅仅关注案件审理过程中的公开已经远远不能适应人民群众对司法的新要求、新期待。随着司法改革的深入，最高人民法院新的司法公开措施已经不再局限于具体案件的"庭审公开"，而是扩大到了人民法院的所有事务的公开，最高人民法院2010年颁布的《关于司法公开的六项规定》就是这一转变的标志，而2013年我国最高人民法院出台的《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》又将司法公开扩大到法院基本信息、审判人员基本信息等法院信息的范围。中国最高人民法院的这些创举，在全世界都具有开创性和标本意义。
    尽管如此，我国司法公开规范也有值得改进之处，如重视公开内容而忽视公开形式、重视主动公开的权力而忽视公民要求公开的权利、重视公开行为的责任而忽视不公开的后果及赔偿责任，等等。作为世界上第一部司法公开专门、统一立法，俄罗斯法院信息公开法的立法和实施，其立法模式，公开内容，公开机制等都值得我们借鉴。
    首先，从立法模式来看，俄罗斯专门立法规范法院信息公开，体现了法院信息公开规范的立法化和系统化。俄罗斯信息公开法将法院信息公开的各种方面作了全面的规定，形成了完备的体系，便于法律的修改、适用和遵守，而我国司法解释中关于司法公开的规范零散、存在内容重复甚至于矛盾的问题。2014年"两会"上，全国政协委员汤维建教授"建议制定《司法公开法》" ，这一建议应当引起最高人民法院和立法机构的重视。
    其次，从公开的范围来看。从《俄罗斯法院信息公开法》第14条的规定来看，法院的司法行为信息、法院及其工作人员的基本情况、法院采购和招聘等行政事务信息都属于法院信息公开的内容，从这个意义上说，俄罗斯的法院活动信息公开，不仅是审判公开，而且还包括整个法院基本情况信息、司法信息、法院行政管理信息的公开。
    我国司法公开的六个公开（立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开）只包括审判管理信息和审判、执行信息的公开。2013年我国最高人民法院出台的《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》要求人民法院应当通过审判流程公开平台，向公众公开法院机构的地理位置与内部机构设置信息、法院工作人员信息，但是对于与审判执行事务无关的法院基本信息如财务状况、行政事务、人事管理等事项并没有要求对外公开，我国的司法公开要是法院从事审判执行的相关信息公开，而对于法院作为国家机关和公共机构，其与审判执行无关的信息也要公开这一点重视不够。在法院信息公开方面，如果说我国于2009年前后从审判公开走向司法公开是一次跨越的话，那么，从司法公开走向法院信息公开将是下一个新的超越。
    第三，从法院信息公开的实施机制来看。我国最高法院要求"对审判公开的范围、内容、对象、时间、程序、方式等作出的明确规定"（《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》第17条，法发〔2013〕9号，2013年9月6日），可以说，以上内容在俄罗斯法院信息公开中已经作出了"明确规定"，值得我们学习。
    第四，从俄罗斯法院信息公开法规定法院与媒体关系的规则来看。俄罗斯在统一立法中规定了法院与媒体关系的处理规则，包括处理方式、处理与媒体关系的官方代表、法院与媒体在信息公开问题上的纠纷解决。在处理与媒体关系的方式上，我国最高人民法院2010年颁实施的《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》与俄罗斯的做法相似；而最高人民法院同样在2010颁布的《关于进一步加强人民法院宣传工作的若干意见》则也确立了处理与媒体关系的官方代表----新闻发言人、新闻联络人、舆情管理负责人制度。但是，在处理法院与媒体在信息公开问题上的纠纷问题上，我国至今没有法律规定救济程序。我国应当结合中国国情，引入有中国特色的媒体与司法纠纷处理机制。
    第五，从公民司法知情权实现的救济程序与监督机制来看。俄罗斯立法中规定了公民认为法院信息应当公开而不公开时，可以起诉的权利，并规定了司法信息公开的监督机制。我国将来的立法也应当规定，法院不公开司法信息也可以成为被告，只有这样，才能从根本上解决司法信息公开的立法与实施问题，才能更好的维护相对人的知情权，才能为司法信息公开救济机制提供法律保障。
    法治之路的任何一个方面都不是平坦的，俄罗斯法院信息公开法在立法方面可以说是全面、超前的，但是在实践中实施的效果不佳。但是，任何一项制度的实现，首先要有目标和规则可循，然后才谈得上严格执法。我们要走的是第一步，在完善制度之后，才会有付诸行动。我相信，在未来司法公开探索的道路上，俄罗斯的立法经验和实践教训，都值得我们借鉴。
    注释：
    1.《俄罗斯法院信息公开法》是本文作者根据这个法律的英文版（"ONPROVISIONOFACCESSTOINFORMATIONRELATEDTOACTIVITIESOFCOURTSINTHERUSSIANFEDERATION"(FLNo.3262of22.12.2008)）翻译成中文的。
    2.TheConstitutionoftheRussianFederation,http://www.constitution.ru/en/10003000-01.htm,lastvisited,June16,2014.
    3.InstituteforFreedomofInformationDevelopment,GlassHalfFullorHalfEmpty?NationalReportonFreedomofInformationinRussia:MutualMisunderstanding.
    4.FederalLawNo.149-FZonInformation,InformationTechnologiesandInformationProtection,http://www.svobodainfo.org/ru/node/441,lastvisited,June16,2014.
    5.FederalLaw"OnProvidingAccesstoInformationontheActivitiesofGovernmentBodiesandBodiesofLocalSelf-Government",No.8-FZ,February9,2009.
    6.《俄罗斯法院信息公开法》是本文作者根据这个法律的英文版（"ONPROVISIONOFACCESSTOINFORMATIONRELATEDTOACTIVITIESOFCOURTSINTHERUSSIANFEDERATION"(FLNo.3262of22.12.2008)）翻译成中文的，本文中引用的中文版的全部内容请参见：高一飞译：《俄罗斯法院信息公开法》，人民法院报，2014年7月25日第5、6、7、8版。
    7.[加]托比o曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，.龚文庠等译，.北京：社会科学文献出版社2011年版，第41页。
    8.王尔德："全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建：建议制定《司法公开法》"，http://epaper.21cbh.com/html/2014-03/14/content_92848.htm?div=-1，最后访问时间，2014年6月6日。
    原载《人民司法（应用）》，2014年9月第17期