田飞龙：申请公开，铁道部并非第一主体
田飞龙近期，公民周筱赟和律师董正伟分别诉铁道部侵犯知情权案引发公众关注。此前，两位当事人均发起了针对12306网站招投标信息的公开申请。两案共性较多，法律问题大体类似：（1）铁道部是否构成网站招投标信息的法定公开主体；（2）铁道部答复中提供的部分信息是否满足申请人的要求；（3）作为招标主体的铁道部信息技术中心在招投标过程中主动公开的信息是否满足法定要求？
这些问题构成了申请人与铁道部之间信息公开互动的主要症结点。就铁道部而言，其公开答复显然不适应《政府信息公开条例》开启的知情权时代，而且存在信息公开、内部监管和行政伦理的多重缺失。铁道部答复中最惹怒公众的是“不属于铁道部信息公开范畴”。
从法律上讲，铁道部确实不是相关信息的第一位公开主体，因为铁道部信息技术中心作为公共事业单位对信息的掌握与整理可能更加完备，但这并不表示铁道部完全没有信息公开责任，而是承担着一种对信息技术中心的监管责任以及对相关信息公开的补充责任。
这里涉及信息公开的多重主体问题。对公众而言，二者均构成公开主体，公众有权自由选择。铁道部的答复在法律上不成立，因为监管职责显然属于《条例》第2条所称的“履行职责”范畴，合格监管必然要求掌握申请所指向的细节信息。如果铁道部隐瞒已掌握信息，则侵犯了公民知情权；如果确实不掌握公众申请的信息，则属于监管过失，亦应问责。
铁道部的生硬回复和敷衍，是其缺失行政伦理的体现，必然导致其公共形象与公信力的大幅下滑。此外，法治社会中，铁道部在此次事件中也存在法律解释与运用技巧上的不足。这里的信息申请之所以成案，正是因为作为招标主体的铁道部信息技术中心“主动公开”不合要求，公众只得以具有监督权性质的信息申请倒逼铁道部承担“补充责任”，结果其正式答复对信息公开毫无推进。而且，所做答复缺乏对法律的具体解释与说理，含糊其辞。
就申请人而言，选择铁道部可能并非最佳方案，因为它只是监管者，而非直接的招标主体。如果他们选择向铁道部信息技术中心申请信息公开，在法律技巧与便利性上可能会有改善。当然，这些申请具有显然的公益取向，以铁道部为对象更能引起公众与媒体关注，积聚申请行为的公众支持力度，同时也为申请人赢得更丰厚的公众信誉。
媒体以“知名网络爆料人”和“著名律师”来指称上述申请人，显见其属于公益人士，积极公民。在转型社会与大众媒体时代，这种诉诸“公众”的公益性社会行动有其积极意义，但也可能造成官民心理对抗升级、法律被民众情绪裹挟、问题本身遭到忽视的倾向。法治本应成为转型中国逐步适应的常态生活方式，动辄诉诸“公众”不应成为理性社会的常态。这些公益性的社会行动是转型民主的必要动力，但对于法治和理性存在一定损伤，对此不可不察。
政府管理上的压制思维惯性会使其在民主法治这样的改革深水区窒息，而公众对社会集体行动的偏好固然具有民主的外观，但却有民粹化之嫌。当然，这些官民表现都是转型期的正常现象，但转型期必须要有恰当的理性权威，这一权威既不是保守的行政权力，也不是动机各异的积极公民，而是法律与司法。因此，我们期待基层司法能够在这两个公共案件的裁决上凸显法律的权威与司法理性的力量。当然，司法只是保障性机制，信息公开的官民互动还需要双方在保守与激进、对抗与合作中寻求面向法律、责任与技巧的共识。
（本文原载《法制晚报》2013年2月28日，作者系北航高研院讲师，法学博士）
