何永军：乡村社会嬗变与人民调解制度变迁（上）

    内容提要: 人民调解曾有 “东方经验”的美誉，近年解决纠纷比重的下降，引发了学界关于人民调解的诸多讨论。考察改革开放以来乡村人民调解的诸支撑条件，我们可以发现乡村人民调解面临着调解干部的强制权力被削弱、调解经费得不到保障、大集体时代形成的乡村精英再生产机制失效，以及中国乡村从熟人社会向陌生人社会转变过程中当事人、纠纷和群众发生新的变化等诸多深层次的挑战，《人民调解法》的制度设计虽存在一定隐忧，但其对社会转型过程中人民调解遭遇到的问题的回应总体上是到位的，在新的历史背景下为人民调解的生存和发展提供了制度支撑，为人民调解的复兴创造了条件，但国家主导的一系列强制性制度变迁和各地的实践已在某种意义上改变了人民调解群众性、民间性和自治性的性质，按照公共产品的定位重新安排人民调解的各项制度是人民调解发展的现实选择。
    关键词: 乡村/人民调解/制度变迁/公共产品
    一、引言
    近年人民调解的衰落引起了社会各界的广泛关注，而表征人民调解衰落最直接的证据就是人民调解的调解民间纠纷数与法院一审的收案数的比例发生了惊人的逆转，由1980年代初的17︰1降至目前基本持平的状态。对其个中缘由，学者们发表了许多文章加以解释和讨论，有学者指出在新的时期人民调解制度出现了合法性危机，[1]有学者认为人民调解解纷数量的下降是由于纠纷形态本身随着社会的转型而发生了变化致使适合人民调解解决的纠纷减少了，[2]也有学者认为这是人民调解半官方化的体制障碍使然。[3]
    但正当人民调解衰落的观点被大多数人接受时，黄宗智教授在新近出版的专书中对其却提出了异议，他认为，所谓近年来民间调解纠纷案件减少的印象基本是据《中国统计年鉴》和《中国法律年鉴》上的统计数字得来的，而这忽视了一个基本的事实，即这些数字只是有记录的调解数字，也就是说只是半正式的干部调解的数字，没有考虑到今天重新出现的没有记录的社区和家族非正式调解，故官方统计的调解数字其实严重夸大了调解功能的收缩。[4]（P58－59）而无独有偶，范愉教授近来也著文指出，以人民调解组织与其调解纠纷的数量之比来证明其作用的降低的评估标准存在明显的不足。[5]
    笔者从小生活在农村，对农村的纠纷及其解决情况较为熟悉，其比学者们常见的描述和记录要复杂得多，主要有咒骂、左邻右舍说和、亲友主持公道、人民调解员（村社干部）的调解、乡镇以上干部的调处、上法庭等几种形式。当然这诸种纠纷解决方式并没有组成麦宜生所谓的互相排斥的“纠纷宝塔”，[6]也没有形成一条通往法院的“纠纷金字塔”，[7]一个纠纷最终通过上述哪一种或经过上述哪几种途径解决，要取决于当事人、纠纷、村庄社会资本、村干部的状况等多种因素，充满了偶然性，恰如刘思达所形容的“迷宫”。[8]（P68）
    所以黄宗智教授的说法无疑是可信的，真正记录在案的纠纷实际只是一小部分，即使是调解员参与调解的案件，也可能因为没有调解成功，（注：《人民调解委员会暂行组织通则》（1954）和《人民调解委员会暂行组织通则》（1989）均有“案件调解成立后，得进行登记，必要时得发给当事人调解书”的规定，言下之意，没有调解成功的案件通常就不需登记了。）调解员不识字或书写能力有限而疏于记录，或者纠纷三言两语就得到了解决而不值得记录，但黄宗智教授只是对调解的衰落提出了质疑，其所谓的调解并不限于人民调解，故其并没有对人民调解是否衰落的问题作出直接回应。同样范愉教授虽然只是从逻辑分析的角度提出她的主张，其论断也是有经验事实支撑的，不过范教授的目的主要意在呼吁建立科学合理的调解评估标准和机制，她也未直接对人民调解是否衰落作出评价。
    那么1990年代以来人民调解是否真的衰落了呢？或者说人民调解是否真的丧失了原来的支撑条件呢？在本文中笔者拟带着这样的问题，以笔者所熟悉的乡村人民调解为例，对改革开放以来乡村人民调解的支撑条件——特别是影响调解员调解能力、来源和工作积极性等的社会变量，以及当事人、纠纷和群众的变化等情况作一种宏观的考察，以便对社会转型过程中关于人民调解国家所主导的强制性制度变迁作准确把握，明晰其制度变迁的动因以及内在逻辑，从而为我们更好地理解这些制度，以及探讨人民调解在新的历史语境中的性质、定位和前途等问题提供一讨论的经验前提和基础。笔者提供的经验事实将表明，社会转型诱发的法律变迁和实践事实上已部分改变了人民调解的性质，使人民调解变成为了一种公共产品，应当按照公共产品的定位来重新安排人民调解的各项制度。
    二、调解干部的强制权力被削弱
    “正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样，一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。”[9]（P78）托克维尔的这个论断很中肯，当然就各个具体社会而言，人们赖以建立秩序的权威可能迥异，有可能是神灵，一些具有超凡魅力的人物，一个强大的组织，一套制度规则，或者是这几者的混合。虽然很早人们就将调解委员会定位为群众性的调解组织，强调调解必须坚持双方当事人自愿原则，不得强迫，1954年制定的《人民调解委员会暂行组织通则》还对其加以制度化，正式将“必须取得双方当事人同意，不得强迫调解”作为人民调解的基本原则确立下来，但事实上没有任何强制的调解是从来就不存在的，长期来人民调解之所以能在乡村社会中有效地运转，这是和全能体制下广大农村干部和人民调解员所拥有的崇高权威分不开的，中国广大农民在大集体时代以来形成的对乡村党政干部的依附性，使他们深嵌在强制性的社会权力网络之中。
    在全能的人民公社和城乡分割的二元户籍制度下，农民对乡村干部形成了华尔德（Walder）所说的“组织依附性”，[10]农民在经济和政治上高度依附于公社，社员做任何事情都得有求于集体的干部，入学、参军、成家、外出都必须征得集体干部们的同意，这就使公社、大队、生产队的干部们拥有了决定农民个体命运的权力，[11]（P22）干部对农民所具有的高度控制权，使他们在村民们面前具有了高度的权威，有能力将村民之间发生的绝大多数纠纷通过调解而“摆平理顺”，避免走上法庭。当然在大多数时候，调解干部对纠纷双方当事人的强制都没有必要表现为赤裸裸的暴力，而是通过一系列精致的权力技术而迫使纠纷当事人就范，这些技术可从相关文献中略见一斑，例如1954年《人民日报》的一篇社论指出，有一些地方的人民调解委员会“对当事人使用压力，或采取‘开斗争会’和‘举手通过’等粗暴方式，强制当事人接受和履行调解‘协议’。”[12]
    当调解的成功是一种值得追求的价值（长期来调解成功率始终是党和政府所强调的），而调解者事实上又具有动员起各种正式与非正式的制裁性力量来达成这一目标时，要让他们不使用基本是不可能的。1954年《人民日报》发文介绍了山东潍县十五区干部在调解中是如何贯彻群众路线的，“在调处纠纷时，一般都是先由干部或调解人员讲明政策，吸收群众旁听，组织群众评论，进行劝解说服。有时还召开关系人座谈会，或由村干部、积极分子以及与当事人关系较密切的人一起开会研究，先将事实真相、政策思想、处理意见和处理方法统一起来，然后分别进行调解。”[13]调解走群众路线不但可动员群众查清案情，分清是非，而且更为重要的是可通过发动群众对纠纷当事人形成舆论压力，使其不得不就范，最终按照党和国家的政策和法律精神平息争端。应该说1950年代的中国乡村政治氛围还较为宽和，在人民公社时期，发动群众所产生的威力是无与伦比的，其足以压制住绝大多数的矛盾和纷争。
    但即使调解干部们拥有强大的权力网络，足以对广大农民形成压制性的社会力量，但他们仍然希望拥有对当事人直接诉诸惩罚的权力，那样解决起纠纷来的效果无疑会更加给力。通过在各类乡村公约中规定处罚措施就是这样的办法，而这也得到了党和国家领导人的支持，1957年9月邓小平在党的八届三中全会上的报告中就提出：“各地农村中都有一些‘大法不犯、小法常犯’的不良分子。对于这些人，如果由地方法院处理就不胜其烦，但是不加处理，对于生产秩序和社会秩序又有很大妨害。可以考虑由社员代表大会或者乡人民代表大会定出切实可行的公约，由上一级政府批准，加以约束，并建立调处委员会负责公约的执行。违反这些公约的，可以授权合作社或者乡政府给以适当处罚。”[14]1958年两位作者在他们的文章中对1954年的《调委会暂行组织通则》提出了批评，认为通则第7条关于调委会调解纠纷“禁止对当事人进行处罚”的规定已经落伍，不能满足实际生活的要求，应对暂行组织通则进行必要的补充和修改，而其开出的修改方案是，“甚至可以将‘治安管理处罚条例’中某些权利交给调委会执行。在执行治安管理处罚条例时，调委会应与治安委员会密切配合互相协作，或者也可以将治安委员会与调委会合并执行双重的职务，改名为调处委员会。”为了实现人民调解工作的跃进，作者不但建议调委会拥有执行“治安管理处罚条例”的权力，而且还想改组调委会，将其改造成“调处委员会”。在文中作者介绍说句容县调解工作的方法已包括“扣除劳动日”等措施，“该县里某些调委会可以给当事人10个工分的处罚权；对于因斗殴而引起轻伤应赔补医疗费；赔偿其因打架而不能工作所损失的劳动工分；根据情节不同，对于偷分，私分合作社粮草的通过社员大会令其赔偿，立下不再犯的守法公约。”[15]
    虽然大跃进时代的一些过激做法后来得到了部分修正，但是乡村调解干部利用类似罚款、游街、开批斗会、办学习班等处罚措施来调解纠纷则是较为普遍的现象。而这些做法被改革开放初期各地所制定的“乡（村）规民约”所继承下来，对此有文章说“党的十一届三中全会以来，为了维护社会秩序，在综合治理社会治安中，许多农村社队针对本乡本土的实际情况和需要，制订了各种形式的乡规民约。”而这些“乡（村）规民约”一般都有惩罚措施，“惠安县凤浦大队以往行凶斗殴很多，制订乡规民约后，无理打人的，一方罚款；双方均有错误的，双方均罚。罚款用来放电影，放映前干部通过扩音器，说明这场电影是某某打人罚钱出的，并由某某作检讨。”“政和县江上大队1981年4月订了禁赌公约，规定凡教育不改者，除没收赌具、赌资外，设局聚赌和参与赌博者都要罚款，写检讨。一次罚轻（10元），二次罚重（30元），三次更重（60元）。”[16]而且在1980年代初期，国家对这些带有处罚条款的“乡（村）规民约”基本上是容忍的，例如1984年9月司法部发布的《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》，其一方面要求人民调解委员会不得采取处罚手段，但另一方面又说“如需按‘乡规民约’、‘村规民约’实施处罚，应由乡政府、居委会、村委会进行。”司法部并不认为“乡规民约”、“村规民约”规定处罚有什么不妥，而只是认为处罚应当由乡政府、居委会、村委会来执行。有了这些带有处罚措施的“乡（村）规民约”，乡村干部调解纠纷时就可恩威并施，调解成功率自然较高。
    但是随着人民公社的解体，农民在经济和政治上对乡村干部的依附性日渐削弱，同时由于中国法制日渐健全，那些带有处罚条款的“乡（村）规民约”的合法性不断遭到质疑，（注：在报刊杂志上类似“乡规民约不能违法”、“村规民约要合法”、“村规民约岂能乱来”标题的文章不计其数，在新时期对乱设处罚权的“乡（村）规民约”的清理常常被看着是“送法下乡”所取得的重大成就之一，这当然具有历史的进步性，但也客观上削弱了乡村的治理资源。）对行为不端的村民进行体罚、捆绑、游街示众等处罚在新的时期已为法律所不容，那种仍然坚持大集体时代行事风格的乡村干部最终只能落得像笔者家乡邻县作家李一清的小说《山杠爷》中的主人翁“山杠爷”那样的下场：获罪入狱。乡村调解干部所能动用的正式权力资源日渐减少。同时由于改革后原来集体化时代村民的各种集体活动基本上已绝迹，许多地方十多年都没有召开过一次群众大会，有些村基层党组织数年都没开展过一次组织活动，公共生活的缺乏使乡村调解干部们能动员的非正式权力资源也大为减少，再也不可能动员起群众对纠纷当事人形成强大的压力，农民已不再敬畏干部，调解也就难见成效，村干部的调解与普通村民的调解在权威性和效力上也没有多大区别，即使达成调解协议履行起来也较为困难，一些地方的村干部便不再过问纠纷调解的事情。
    三、乡村精英再生产机制失效
    是否具备权威的纠纷解决者是第三方纠纷解决方式成功的关键，对于人民调解制度而言，培养合格的人民调解员正是该制度健康正常运行的关键所在。共产党的土地革命，扫荡了旧中国广大乡村的绅士、地主，粉碎了传统的绅权和族权，在纠纷解决过程共产党用自身的干部和积极分子取代了传统乡村精英的位置，即“共产党的地方警力、党员、共青团员、官僚、工会积极分子、调解委员会成员以及其他半官方的人物取代了解决村庄、宗族和行会大多数纠纷的士绅和权威人物。”[17]（P116）第一代乡村干部和积极分子大多都是土改时培养起来的，经过革命的洗礼，高度认同党的意识形态，对党和政府无比忠诚，他们基本都能胜任人民调解工作。
    而且更为重要的是，建国以来中国乡村形成了一崭新的精英再生产机制，那就是解放军连年不断地从广大农村征召粗通文字的青年农民子弟入伍，数年后这些在军队中接受了严格纪律和共产主义教育，对党和政府无比忠诚的农民子弟（不少人在部队加入了共产党组织）又会回到原籍成为原来所在人民公社的一员，而经过军队这个革命学校几年的锤炼使这些年轻的退伍军人大多数都比其他的乡村成员更加能够胜任和扮演乡村中的干部和人民调解员的角色，成为乡村社会中新的政治精英，所以建国后较长时期军队事实上是中国广大乡村精英生产的加工厂。长期来来自农村的军人退伍后没有选择的再回到农村，使这条乡村精英的再生产机制运作十分富有成效，为党实现对中国广大农村的组织、控制和动员提供了重要的人事保障，也为乡村中的人民调解储备了大量的工作人员。对此阎云翔在下岬村的观察与笔者在老家四川农村获得的印象基本上是一致的，即“许多村干部都曾经参过军”。[18]（P32）1981年《人民日报》的一个报道说，“海安县的二万多名调解人员，大多是退休职工、退伍军人和不脱产的队干部。”[19]人民调解员大多来源于退伍军人，在当时全国十分普遍。许多退伍转业军人，在人民调解的战线建立了新的功勋，例如一等伤残军人孙家永回村当了人民调解员，其在上个世纪80年代被司法部评为“全国调解战线上的先进工作者”，被《法制日报》评为“全国十佳调解员”之一。[20]蒲江县大塘镇的简荣昌，1976年从部队转业就开始了人民调解工作，35年来他直接或间接参与调处各类大小矛盾1800余件，调解成功率达98%以上，防止民转刑案件上百起。[21]
    但是自1980年代中晚期开始中国就出现了“民工潮”，由于大量农村剩余劳动力进城打工和经商，大集体时代建立起来的这条乡村精英再生产机制日渐失效了，退伍转业军人“从哪里来到哪里去”的就业原则逐渐被修改，进城务工和经商日渐成为绝大多数从部队转业和复原的农民子弟军人的首选，乡村中再也难见到年轻退伍军人的身影，部队为农村培养干部和调解人才的现象已成为历史。据《会宁县志》记载，1993年时全县依法选举产生346名村委会主任，从初高中毕业生、退伍军人中挑选了村级后备干部723名，其时退伍军人仍然是乡村干部的主要来源，但是到第五次全县村委会换届选举（2004年11月至2005年3月）时，致富能手已成为村干部的主要来源，“退伍军人”作为一个政治符号已整体淡出了乡村的政治舞台。[22]（P492－493）而致富能手之外，乡村中另一类村干部的热门人选是各种“混混”。[23]（P224－252）
    这些乡村中土生土长的致富能手或“混混”具有一定威信，如果其主观上愿意，是能为调解工作做些事情的，但是其大多存在致命的缺陷，其已基本不再具有先前退伍军人出身的村干部的“革命”色彩，他们的行为方式更多地受到经济利益的左右，无利可图的人民调解已很难对他们产生持久的吸引力，而长期来富有高度的工作热情，动之以情、晓之以理、明之以法，反复地作当事人的思想工作是人民调解的基本工作方法，热情和耐心的缺乏使其在人民调解上已难有作为。
    为了在乡村中培养起忠诚于党和国家的精英，在新的时期，党和政府发明了大学生村官制度，其部分解决了后革命时代乡村精英缺失的问题，但要让每名大学生村官长期扎根乡村是困难的，当村官只是大多数人的一段人生经历而已，短暂的逗留，扎根意识的缺乏，结果使这些大学生村官与乡村保持着较大的心理和实际距离，较少融入到乡村的各类生产和生活活动中去，在村民中的信誉和威信均不高，也较难扮演一个成功调解人的角色。
    四、调解经费得不到保障
    改革开放后党和政府尊重和顺应广大农民的要求在农村实行统分结合的双层经营体制，农户家庭作为相对独立的经济实体，承包经营集体的土地和其他生产资料，按约定自主进行生产经营活动，经营所得“交够国家的、留足集体的，剩下全是自己的”，即所谓“分”；同时，集体以及集体经济仍然被保留下来，以便为农户分散的经营提供各种社会化的服务，即所谓“统”。以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制极大地调动起了广大农民的积极性，为中国农村经济的发展注入了前所未有的活力，中国农村经济的发展取得了空前的业绩，在短短数年之内就解决了中国广大农民的温饱问题。但是这种成功主要表现在农户的分散经营方面，许多地方刚一开始实行联产承包责任制，集体的农具、耕牛、机械、房屋、池塘、灌溉系统等资产就被分掉或卖掉了，许多地方除了土地名义上还是集体的外，集体已一无所有。[24]集体经济的没落，使许多村委会在较长时间内只有提留款一项收入来源，但由于制度不健全，监督力度不够，不少地方村级财务混乱，挥霍浪费集体资金或损害、侵吞集体资产的现象时有发生，致使许多村集体负债累累。
    在集体化时代，人民调解员进行调解工作通常是没有报酬的，集体只给一定的工分作为补贴，但作为干部或者积极分子带给他们的荣耀和优越感已足以使他们乐于进行调解工作。改革开放后，作为商品经济的主体，家家户户都追逐自己利润的最大化，再让乡村的调解人员没有报酬地进行义务劳动，就很难调动起他们的积极性了。可以说家庭联产承包责任制一推行乡村人民调解的调解经费问题就浮出水面，1980年代中期就有学者撰文指出，“在农村普遍实行生产责任制以后，大多数农民的经济收入都有提高，生活得到显著改善，而调解人员的误工补贴却无法解决，致使他们的经济收益和家庭生活受影响，难免挫伤了他们的工作积极性。有的调解人员说，‘起早贪黑不怕苦，挨骂受气无所顾，天天误工无钱补，吃穿费用来何处？’于是有些调解人员遇到纠纷能拖则拖，能躲则躲。”[25]
    此问题引起了党和政府的重视，1984年9月司法部发布的《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》中就强调在新时期要注意落实调解员的补贴。1985年9月司法部发布的第384号文件要求将调解委员会的办公文具纸张补助费、调解人员学习专业资料费、误工补贴、表彰经费以及短期培训所需经费列入司法业务开支范围，编制预算报同级财政部门审批，但在财政经费紧张的情况下，该文件的执行效果并不理想，1986年10月司法部发布的《关于结合农村整党进一步整顿农村人民调解组织的意见》中坦承人民调解工作面临的困难包括“不少地方调解工作报酬一直不落实，难以调动调解人员的工作积极性等”，要求加以解决。而1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》对1954年制定的《人民调解委员会暂行组织通则》的一个重大改进就是增加了关于调解员补贴的规定，其第14条规定，“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。”但同时规定“人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决”，也就是说对于乡村的人民调解员来说，其补贴经费应当由村民委员会承担，即由乡村集体经济或村集体收入的提留款来解决，但除了少数集体经济发展得比较好，或者说乡镇企业比较发达的一些地方外，对中国绝大多数负债累累的村集体来说，让其解决调解的经费只能是一厢情愿。虽然1989年司法部在《关于调解委员补贴问题的批复》中曾指出“并不排除乡（镇）人民政府及城市街道办事处解决人民调解委员会的经费问题”，但由于司法部的批复法律效力不高，同时该批复并没有要求乡（镇）人民政府及城市街道办事处必须解决人民调解委员会的经费问题，加之中国许多地方的乡（镇）人民政府及城市街道办事处长期经费紧张，自顾不暇，更不用谈解决人民调解委员会的经费问题了，所以实际只有极少数地方的乡（镇）人民政府及城市街道办事处在解决人民调解委员会的经费问题上发挥了一定作用。所以在较长时间内不少地方的人民调解员实际都是本着党性在没有任何报酬或者非常低廉的报酬的情况下进行着义务性质的调解。对此景况，有学者曾悲观地评论说：“所有的革命都会随着时间自然地衰竭，当具有奉献精神的老一辈调解员已不在了的时候，人民调解便自然死亡了。”[26]（P328）
    在经费困难的情况下，为了节省开支，许多地方一是开始全部让村干部兼任调解主任、副主任和调解委员。早在1980年代中期有学者在对河北省雄县四个乡、六个村的人民调解进行考察后发现“农村实行生产承包责任制以后，考虑到群众的经济负担，村干部都实行了精兵简政。目前，一个村受经济补贴的干部一般在五至七人。朱各庄、杨西楼、米北口、十里铺，这四个乡的四十五个村的调委会主任，都是由村党支部副书记兼任。调委会成员三至五人，多数是由其他干部兼任”，[27]（P311）将村干部兼任调解员看作是一项值得推广的新事物加以宣传。而这种村干部兼任人民调解员的做法被1987年的《村民委员会组织法（试行）》所肯定，该法第14条规定，“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作”，虽然1998年国家出台了正式的《村民委员会组织法》，并在2010年对其进行了修改，但相关规定的内容一直被保留了下来，“村官的调解”实际是《村民委员会组织法》关于乡村人民调解的基本制度安排。
    二是一些地方开始不顾人民调解委员会调解民间纠纷不收费的基本政策，开始在调解中收费。1983年云南省司法厅调解处给司法部人民调解司去信反映说，近几年来云南省农村不少调解委员会在调解纠纷中向当事人收取调解费，故建议司法部正式发文，重申调解不应收费的精神，纠正调解收费的错误做法。为此司法部特发布了《关于人民调解委员会调解纠纷不应向当事人收费问题的复函》，重申调解不得收费的政策精神。但问题并没有因为司法部的一纸文件就得到解决，1984年四川省平昌县元石公社黄梅大队的邹朝淇给《人民日报》的编辑来信反映说：“现在有些公社、大队、生产队实行收调解费的制度，群众要求解决一次问题，双方务必先交调解费，生产队收十元，大队收二十元，公社收三十元。群众不愿拿钱，或拿不起钱，纠纷就无法解决。”[28]虽然1989年制定的《人民调解委员会组织条例》再次重申了“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”的政策，同年司法部又针对浙江省司法厅的请示作出了《关于人民调解委员会调解民间纠纷不收费等问题的批复》，但调解收费的现象始终没能被完全杜绝。
    进入1990年代，司法部先后发布了《人民调解委员会及调解员奖励办法》和《关于进一步加强人民调解工作促进农村改革与发展维护农村稳定的通知》，一再强调要“妥善解决人民调解委员会的工作经费和调解人员补贴，以保障农村人民调解工作的正常开展”，但事实上问题并没有得到解决。特别是税费改革后，由于村社组织依托农业税来筹集资金的权力被完全剥夺，对于中国绝大多数集体经济已经破产的乡村来说，其人民调解实际已没任何经费来源了。2006年3至4月，河北省政协的社会和法制委员会组织部分政协委员赴沧州、衡水和石家庄市调研农村人民调解工作，发现该省“63万多名人民调解员大部分是在没有任何报酬的情况下开展工作的。”[29]而无独有偶，同年来自四川的一个调研也说该省的调解经费困难也较突出，“全省已落实工作经费（不是专项经费）的村级调解委员会只占全省调委会总数的30%，已落实补贴的调解员只占调解员总数的16%。司法助理员的岗位津贴仍执行1992年的每人每天0．6元的标准，严重影响工作积极性。”该调研报告最后呼吁说，“巧妇难为无米之炊，经费困难已成为制约基层人民调解工作开展的重要瓶颈。
    ”[30]
    注释:
    [1]郑杭生，黄家亮．论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析[J]．思想战线，2008，（6）．
    [2]郭松．人民调解解纷数量为何下降？——超越已有理路的新论说[J]．清华法学，2010，（3）．
    [3]吴俊．人民调解制度的再完善[J]．学习与探索，2012，（1）．
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    [20]张继营．调解百家难[N]．人民日报，1988－10－11．
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    [27]马振书．乡村人民调解工作的新特点[A]．郭翔等．人民调解在中国[C]．武汉：华中师范大学出版社，1986．
    [28]不得收调解费[N]．人民日报，1984－05－09．
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    [30]张革成，王欢．低成本调解也要“成本”[N]．四川日报，2006－12－18．
    出处:《法制与社会发展》2013 年第 1 期