信春鹰：加强备案审查制度和能力建设 完善宪法法律监督机制

    规范性文件备案审查是各级人大常委会行使宪法和法律赋予的职权，保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的一项重要制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设。在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，依法治国基本方略深入推进不断取得新进展的历史条件下，备案审查制度和能力建设，对于提高全社会的法治观念、法治水平、法治能力具有重大而深远的意义。
    一、从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性
    从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性，看似老生常谈，但实际是一个需要不断深化认识、深入研究的问题。
    首先，备案审查制度有明确的宪法依据，因而是一项宪法性制度。宪法第62条、第67条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，还规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法第100条、第116条规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会备案，自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或者备案。立法法第五章的章名是“适用与备案审查”，开宗明义规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。为了维护宪法的最高法律效力，其他条款明确规定了不同位阶法律规则的效力等级以及备案审查。监督法第五章的章名是“规范性文件的备案审查”，第三十条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决定、命令，经审查，认为有以下三种情形之一的，有权予以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。考虑到多年来社会上对司法解释超越权限的意见，监督法特别规定了对“两高”司法解释的备案审查。这些规定构成了备案审查制度的基本框架。
    备案审查制度也是一项重要的宪法监督制度。依法治国，首先是依宪治国。贯彻实施好宪法的一个重要方面，就是要完善宪法监督制度，坚决纠正违宪违法行为。从世界范围看，各国监督宪法实施的机制一般有司法机关监督、立法机关监督和专门设立的宪法监督机关的监督。不同的宪法监督体制是由不同的政治制度、历史文化传统、法律文化等因素决定的。在我国，根据宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。规范性文件备案审查制度就是重要的方式。通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查，纠正或者撤销违宪违法的法规和条例，从而维护宪法权威，维护法制统一。我国的宪法监督制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，符合我国国情，与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合。健全宪法监督制度，应当立足于我国社会主义法治建设的实际，以宪法规定为前提，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，应该从进一步健全备案审查制度入手，增强备案审查制度的刚性和审查结果的时效性。
    二、全国人大常委会备案审查工作的发展
    全国人大常委会历来高度重视备案审查工作，注重发挥备案审查制度在监督宪法实施、维护宪法法律权威方面的重要作用。在不断推进备案审查工作的同时，注重不断加强备案审查制度和能力建设。
    2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内成立了法规备案审查室。这是在人大机关内部第一个以审查行政法规和地方性法规合宪性与合法性为职责的部门。十多年来，法规备案审查室严格按照宪法、立法法、监督法等法律规定，认真履行职责，不断开拓进取，积极稳妥地开展备案审查工作。
    一是积极开展法规、司法解释主动审查。根据备案审查工作职责，对报送备案的行政法规和司法解释逐件、逐条进行审查研究，并严格按季度报告研究意见。审查研究报告对每一件行政法规、司法解释，无论是否存在与法律不一致的问题，都提出明确的审查研究意见。对于审查研究中发现的明显与法律不一致的问题，根据常委会领导批示精神，积极与制定机关沟通协商，推动妥善解决。同时，围绕常委会工作要点和立法工作情况，有重点地对有关人大监督工作的地方性法规、规定行政处罚的地方性法规等开展主动审查。
    二是坚持做好审查建议的研究工作。向全国人大常委会提出违宪违法审查建议，是立法法、监督法赋予公民、组织的一项重要权利。对公民、组织提出的每一件审查建议都严格按照有关工作程序进行接收、登记、研究、提出意见，根据不同情况作出相应处理。截至2014年12月31日，共接收各类审查建议1162件。其中，属于全国人大常委会审查范围的有489件。发现问题的，及时与制定机关进行沟通协商，妥善处理，维护国家法制统一。
    三是及时收集整理违宪违法动态信息。保持高度的政治敏锐性和责任感，时刻关注社会反映和舆情，及时反映网络等媒体登载的违宪违法信息，坚持做好信息研究工作，确保重大信息不遗漏，为相关后续工作的开展争取打下坚实的基础。
    四是围绕常委会年度工作要点，认真做好专项工作。例如，从2011年至2013年，按照常委会监督工作计划要求，督促和指导最高人民法院、最高人民检察院对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理工作。经过清理，最高人民法院、最高人民检察院先后分三批，共废止755件司法解释和司法解释性质文件，并决定修改一批司法解释和司法解释性质文件，清理工作取得显著成果。
    五是加强制度建设，不断完善备案审查工作机制。在开展备案审查工作的同时，不断总结经验，逐步完善研究意见季度报告制度，审查研究过程中的集体研究制度，征求意见制度，以及审查建议接收、登记、归档制度等各项制度。根据十八届三中全会决定提出的“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求，制定《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》，建立公民、组织审查建议反馈工作机制。
    2015年立法法的修改，按照十八届三中、四中全会精神，针对备案审查实践中存在的问题，进一步完善了备案审查制度。比如，进一步加大审查力度，增加有关主动审查的规定；强化常委会工作机构备案审查工作职责，明确规定常委会工作机构可以向制定机关提出书面研究意见以及提出撤销的建议；增加将审查、研究情况向审查建议人反馈的规定等。这些修改将会对备案审查工作带来积极而重大的变化。
    三、进一步加强备案审查制度和能力建设，具有很强的现实针对性
    党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。中央提出这些要求，针对的就是以文件代替法律，或者文件超越法律的问题。例如，有的地方规则制定机关超越法定权限制定规范性文件，限制公民、组织的合法权利，或者增加公民、组织的义务，下位法违反上位法规定的情况时有发生，群众意见很大，不断有公民、组织向全国人大常委会提出审查建议，有的还将审查建议直接发布到网络上，引发社会关注。在地方层面，据了解，目前全国31个省、自治区、直辖市人大常委会均设立了专门的备案审查工作机构，配备了专职人员；在317个地级市、自治州中，只有160个设立了专门机构，140个配备了专职人员；在县（区）一级，有专门机构和专职人员的地方所占比例不足10%。能力不足问题制约了备案审查工作的开展，影响了备案审查制度在监督宪法实施方面重要作用的发挥，降低了备案审查工作的社会效果。此外，还存在一些影响备案审查工作进一步发展、需要进一步研究解决的问题：
    一是规范性文件的范围有待进一步明确。根据法律规定，纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件，主要包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及“两高”制定的司法解释。除此之外，法律还规定有一些规范性文件，全国人大或者全国人大常委会有权改变或者撤销，但是否纳入备案审查范围没有明确规定，也没有相应的程序性规定，如国务院的决定和命令、省级人大及其常委会的决议和决定等。对于这些较为特殊的规范性文件，是否应当进行备案审查，实践中公民、组织针对这些文件提出审查建议应当如何处理，法律没有相关规定，监督上还存在薄弱环节。
    二是备案审查工作程序有待进一步完善。有关备案审查的工作程序，立法法和监督法的规定都比较原则，主动审查的程序、审查建议的办理程序，法律规定并不明确。十届全国人大常委会委员长会议修订、通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，但这两个工作程序属于内部文件，效力层级较低，其规定也不为公众所知晓。立法法修改，对备案审查制度作了进一步完善，增加了有关主动审查、反馈以及公开等方面的规定，但还缺乏具体的程序性规定，亟需补充完善。
    三是备案审查工作机制有待进一步健全。审查研究过程中，缺少听证、论证机制，公众参与程度较低，不同系统间备案审查工作的协调联动还有待加强。在过去的工作中，对公民、组织提出的审查建议也较少进行反馈，导致建议人和社会公众对备案审查制度产生一定误解。目前，审查建议的反馈机制基本建立，但还需要在实际工作中进一步积累经验并加以完善。备案审查纠错的主要手段是由常委会工作机构通过沟通协商，由制定机关自行纠正，这虽然是纠正违宪违法行为的方式之一，但也存在刚性不足、缺乏约束力的问题。
    四是备案审查工作机构职责有待进一步整合和强化。在全国人大常委会内部，除法制工作委员会外，全国人大专门委员会和常委会办事机构也承担一定的备案审查工作职责。具体而言，常委会办公厅秘书局承担法规、司法解释备案件的接收、登记、存档、分送等工作；法制工作委员会承担审查研究工作；各专门委员会承担审查工作。工作中备案与审查分离，增加了部门间沟通协调的工作量，各专门委员会因机构设置、人员配备等各方面原因，较少开展审查工作。另外，一些专家学者认为，备案审查机构的设置层级偏低，与其承担的违宪违法审查职责不协调。
    四、总结经验、完善制度，不断推动备案审查工作取得新进展
    十八大以来，中央不断对备案审查工作作出重要决策部署。十八届三中全会决定提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等积极回应社会关切。四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些都为破解难题、推动备案审查工作不断深入发展指明了方向。根据中央精神，有必要从制度建设和能力建设两方面着手，抓紧研究修改相关法律法规和工作程序，进一步完善备案审查制度和工作机制，健全备案审查工作机构和职责。
    一是按照十八届四中全会决定提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，进一步明确规范性文件备案审查范围。除法规、司法解释外，建议抓紧对全国人大和全国人大常委会有权改变或者撤销的其他规范性文件报送备案的必要性和可行性进行深入研究，适时将国务院的决定、命令，
        
    省级人大的决议、决定等规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围，赋予公民、组织对这些规范性文件的审查建议权，并在修改监督法以及有关工作程序时予以明确。
    二是进一步完善备案审查工作程序。十届全国人大常委会委员长会议修订、制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》属于内部工作规则，应根据需要适时将这两个工作程序上升为法律规定，增强备案审查工作的透明度，便于社会公众更好参与、监督。在程序性规定中，应进一步明确规范性文件及时依法报备的约束机制，明确法规、司法解释主动审查程序，明确审查建议的接收、办理以及反馈的程序、期限，考虑定期将常委会备案审查工作的情况对外公布等。
    三是进一步健全备案审查工作机制。建议研究探索适当吸收专家学者、相关利害方参与审查建议的听证、论证工作，扩大公众参与度；在中央统一领导下，探索建立备案审查衔接联动机制，强化党委、人大、政府备案审查工作之间的协作配合；积极稳妥地开展公民、组织审查建议的沟通、反馈工作，在认真总结经验和听取各方面意见基础上，进一步完善对公民、组织审查建议进行反馈的工作办法；按照“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，健全与制定机关之间的沟通协商机制，对审查研究意见的形式、提出方式、制定机关的反馈等作出明确要求，并加强沟通协商后的督办工作力度。
    四是加强备案审查工作机构建设，强化备案审查工作职责，提高备案审查工作能力。在全国人大常委会内，将备案工作与审查工作进行整合，转变备案与审查分属不同部门的状况。除法制工作机构外，进一步发挥专门委员会审查职能，建议由专门委员会对报备的地方性法规进行审查，发现问题的，可进行共同研究。可考虑在坚持现有工作体制的前提下，建立常委会统一领导下，各专门委员会和常委会工作机构共同参与的备案审查工作协调机构，具体业务工作由备案审查工作机构负责，更好地整合资源，形成工作合力。
    备案审查工作担负着维护宪法尊严、保障宪法实施的重任，意义重大。在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要历史时期，备案审查的意义和重要性前所未有。我们要提高思想认识，认真总结经验，分析存在的问题，加强制度建设，开创备案审查工作的新局面。
    信春鹰，第十二届全国人大常委会副秘书长。
    来源：中国人大制度理论研究会2015年6月。