完善法治政府评估体制机制
栗燕杰、赵凡法治政府评估包括内部评价、专业机构评估和社会满意度测评（或称为社会评议）、自评自查等方式。法治政府评估的第三方作用逐步凸显。在法治政府的评估方面，“开门评估”日渐成为共识，委托第三方实施部分评估的做法已屡见不鲜。在一些地方发展到第三方独立参与，乃至第三方主导测评的模式。
2004年国务院下发《全面推进依法行政实施纲要》后，2009年国务院办公厅《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》出台，对法治政府建设指标体系考评工作的考评主体、考评方法、考评步骤、结果运用等提出要求。该意见还附有《法治政府建设指标体系总体框架》，设置8项一级指标、50项二级指标、187项三级指标。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》也要求“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”。中央的政策文件给了地方推动法治政府考核、评估的巨大激励，并确定了法治政府评估的基本框架与发展方向。之后，各地关于法治政府建设的量化考评指标大多以此作为蓝本,在其基础上，制定本地的法治政府指标体系。已经提出或正在进行依法行政考核、测评的省、自治区、直辖市人民政府包括北京、天津、内蒙古、辽宁、江苏、广东、福建、湖北、重庆、四川、贵州等地。一些地级市和较大的市政府也提出类似的考核指标。
在评估方式上，法治政府评估包括内部评价、专业机构评估和社会满意度测评（或称为社会评议）、自评自查等方式。法治政府评估的第三方作用逐步凸显。在法治政府的评估方面，“开门评估”日渐成为共识，委托第三方实施部分评估的做法已屡见不鲜。在一些地方发展到第三方独立参与，乃至第三方主导测评的模式。
就测评对象而言，各类政府机关、部门均被纳入法治量化评估的实践；就级别而言，省级、地市、区县、乡镇、街道办事处等都被纳入。一些地方还注重评估的制度规范化建设，广东省以政府规章形态出台一系列评估规范，包括《广东省依法行政考评办法》、《广东省法治政府建设指标体系（试行）》和《广东省政府规章立法后评估规定》等。
在评估结果应用上，不少地方政府已然较为重视发挥测评的摸底作用、评价作用、引导作用和督促作用。主要做法包括：对于测评指数排名靠前的政府、部门予以奖励，对于排名靠后或结果在一定限度以下，则予以督办；在指标中设置上级政府引领的改革方向；通过测评结果摸底下级的机构设置、惯例做法等。
现行评估未解决量化难题
考察各地的法治政府评估，通常存在以下有待改进之处。
首先，政府主导色彩浓厚，自说自话现象严重。中国已有大量地方法治指数测评表现出强烈的政府主导色彩，政府不仅操刀确定评价指标体系、评价方式方法，甚至亲自动手评价的也不罕见。已有的地方法治指数相关测评大多以上级主导测评、被测评对象自我测评为主，虽然引入部分公众和专家参与，但并未发挥应有作用。即便测评中采取了民意调查，或者其他方式的公众参与，但测评的中立性并未得到保障，测评结果依然难以取信于民。
其次，定性指标占据比例仍然较高，量化测评难以落地。不少法治指数测评均将“定性与定量”相结合作为重要的测评方式，其中定性评估往往占据重要位置；在测评结果上，各项板块、指数未予赋值的现象也广泛存在。这在法治政府指标体系的起步阶段表现尤其明显。
再次，客观性指标较为缺失，难以反映实际状况。客观性指标与主观性指标，在法治测评中应当予以合理配置，客观性指标基于其准确性、科学性具有不可或缺的位置。但是，过于仰赖主观性数据，采用满意度测评的方式是不少地方的主要测评方式。这种方式受制于问卷调查中样本选择的科学性、问卷设计的严谨性等因素，往往容易出现失真的情况，难以客观反映法治运行情况。
最后，测评结果公开不够，评估应用存在缺位。与测评本身的兴师动众、轰轰烈烈形成鲜明对比的是，测评结果的外部公开与外部应用方面仍相当薄弱。绝大部分地方的测评结果仅通过新闻媒体公开排名靠前的若干机关，且大部分还是由测评对象作为“自我表扬”的方式来公之于众，对于测评结果、测评报告缺乏系统、完整、全面的公开、公示。这对于测评结果更为广泛的应用、社会各界的监督作用发挥，都是极大的制约。
实施第三方评估完善评估指标体系
第一，组织实施应第三方主导。评估主体的中立是评估结果客观、公正的最基本前提。从近年实践看，凡是突出第三方的测评，其效果往往都较好；凡是政府主导，乃至关门测评的，其效果就相对较差。今后应突出独立的第三方测评机构的作用和地位。具体而言，应由第三方主导测评而非国家机关自我主导，第三方机构应当有独立自主性，避免被上级机关、被测评对象过多干扰。当然，这并不排斥政府机构从提供数据等方面给予必要配合与支持。
第二，指标体系需进一步完善。测评指标科学与否直接关系到测评结果的科学性，除了依法、客观、可操作等因素外，评价指标的完善还应当考虑以下因素：一是兼顾连续性与灵活性。缺乏连续性的测评，年度纵向之间缺乏比较的可能；但指标缺乏灵活性，则必然走向僵化，进而流于形式。如何兼顾连续性和灵活性，对指标设计者提出了高层次的要求。二是通盘考虑地方性与普遍性。中国地方法治指数的实施，表现出强烈的地方性创新与突破色彩。其指标体系也呈现出区域化特征，既有省一级的指标体系，也有地市级、区县级的指标体系。地方创新，已成为中国法治指数实践的鲜明特色。法治指标体系必然带有多元性、区域性，这也是针对不同测评对象的属性、特征所内在要求的。三是兼顾公众需求的主观性与法治自身规律的客观性。对法治的测评需要充分考虑公众的法感情和法需求，也要考虑法治的公平正义、公开透明、平等可预期等要求。以满意度调查测评法治过于简单粗暴，无法适应胜诉方与败诉方、执行难与顺利执行的精微情感需要。
第三，应处置好公开与保密之关系。首先，如果事先公开测评指标，作为测评对象的国家机关很可能根据指标调整自身做法或者其外观表现，这很可能使测评走过场。如果测评指标从起草到出台保密，则测评指标的科学性从根源上就难以得到保证，测评结果也难以服众。面对如此两难，可选措施有：事先部分公开，即考虑仅公开一级、二级指标，但三级或更具体指标则秘而不宣；另一种方案是测评前虽然不公开指标，但测评结果出来后在下一年度（或按其他测评时间段）测评开始前，公布上次的测评指标。但这种模式要求每年测评指标必须更新，应有较大幅度的变动。其次，对公众而言，测评名次靠前的政府机关理应提供更规范的公共服务，由此公开测评结果也有强化公众监督的客观效果；对于学术界而言，测评结果及相应报告的公开，更是提供了丰富的研究素材。显然，测评结果的逐步公开将是大势所趋。
来源：《中国社会科学报》2015年6月24日第754期
