法官责任制的改革走向
熊秋红在新一轮的司法改革中，法官责任制的发展走向令人关注。在我国，目前大致存在着三种形式的法官责任制，即错案责任追究制、违法审判责任制和法官违反职业伦理责任制。错案责任追究制立足于从错判的结果出发追究法官的责任，因此又可称之为“结果责任追究制”；而违法审判责任制偏重于从法官的违法行为（既包括违反实体法的行为，又包括违反程序法的行为）出发追究法官的责任，故可称之为“行为责任追究制”；如果说错案责任追究制和违法审判责任制所追究的均是围绕法官办案而产生的责任，而法官违反职业伦理责任制则是以法官职业为基点，追究法官职务内外的违法违纪行为。如何看待这三种责任制之间的关系、如何把握世界范围内法官责任制的发展趋势以及如何构建我国的法官责任制，是司法体制改革中的重大理论和实践问题，亟待进行深入的探讨。
我国对于法官责任的整体性规定见诸于1995年颁布、2001年修改的法官法，其中对法官的行为作了一些禁止性规定，一类与法官的特殊身份有关，另一类与法官所从事的司法活动有关；法官违反禁止性规定，按照情节轻重，分别追究行政责任或刑事责任。
上个世纪80年代末，一些地方法院开始试行“错案责任追究制”，该制度后来逐步推广到全国众多法院。然而，错案责任追究制的推行在学术界引起了很大的争议，如认为“错案”不是一个严格的法律术语，其范围很难加以明确界定；“错案责任追究”很容易被人理解为只要发生了错案，就应当追究法官的责任；该制度与法官法所确立的法官责任制产生了混淆。基于此，最高人民法院在总结各地法院实行错案责任追究制的经验教训的基础上，于1998年发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》两个文件。“错案责任追究制”的提法由此被“违法审判责任制”所取代。
本世纪以来，随着一些冤假错案屡屡被媒体曝光，建立错案责任追究制的呼声日益高涨，为回应这种呼声，2013年中央政法委发布了《关于切实防止冤假错案的意见》，要求“建立健全冤假错案的责任追究机制”、“法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责”；党的十八届四中全会《决定》提出要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史经验”。“错案责任追究制”进一步强化为“错案责任终身追究制”。
在高压反腐、从严治吏的政治背景下，2010年最高人民法院发布了《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》，不仅对法官的业务行为予以规范，而且对法官的业务外活动予以规范，加强了对法官违反职业伦理的责任追究。针对政法队伍纪律作风建设中的突出问题，2010年的全国政法工作会议提出了“四个一律”的要求，最高人民法院发布了法官“五个严禁”、“十个不准”等禁令。习近平总书记在2014年的中央政法工作会议上指出：要加强纪律教育，健全纪律执行机制，以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。
从总体上看，法官责任制呈现出强化和泛化的发展态势。“铁规禁令”、“终身追责”等提法表明了决策层严厉惩处法官违法违纪行为的鲜明立场；最高人民法院发布的一系列规范性文件逐步扩大了法官的追责事由。另一方面，法官责任制并未严格区别于检察官责任制和警察责任制，党的十八届四中全会《决定》指出，办案责任制的主体为“主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员”；办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的主体为“各类司法人员”。法官责任制的基础为法官法，但在强化法官责任制的过程中，以规范性文件和“铁规禁令”等形式所规定的追责事由已大大突破法官法的规定，体现出某种泛化和全面追责的迹象。
为了保障司法独立，英美法系国家在传统上赋予法官以司法豁免权，除了某些狭窄的限制之外，法官对于根据其职务上的权能所作的任何事情都可以不受控诉。如美国联邦最高法院1872年在布雷德诉费希尔案中认定：高级管辖法院或者一般管辖法院的法官们，对于他们的司法行为，即使此项行为超出他们的管辖权之外，并且被指责为出于恶意或者贪污腐化从事的，在民事诉讼上是不负责任的；只是当法官在“明显缺乏任何管辖权”的情况下行动时，豁免才不再存在。司法豁免权在传统上一直没有成为日常诉讼的问题，法官们不仅享有受人尊敬的地位，使得那些不满意的诉讼当事人不愿控诉他们，而且法官们的确很难做出看来会引起控诉的行为。德国法官法第26条第1款规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”法官有权针对一项监督措施向纪律法院起诉，以判定其独立性是否受到侵害。联合国《关于司法机关独立的基本原则》肯定了法官的“民事豁免权”，即“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利情况下，法官个人应免于其在履行司法职责时的不行为或不当行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”但是，二十世纪六十年代以来，随着法律和法院在社会经济生活中的作用不断上升，西方国家的民众对司法公正更为关注，由于一些判决涉及人们的重大利益，对于法官个人的控告日益增加，由此带来了法官责任制的强化。
这种强化首先体现在建立专门的法官惩戒机构，如美国联邦和州的司法行为委员会、德国联邦最高法院和州高等法院的纪律法庭、法国的司法官高等委员会等。其次，扩大法官惩戒的适用范围，凡是影响公民对司法信任的行为均可成为惩戒法官的理由，这是基于维护法官公正形象的需要，“社会可能容忍其他职业的粗鲁和不诚实，但法官却要因这种行为受到惩罚”。由于对法官高标准、严要求，因此追责事由具有广泛性，包括法官职务内外的行为，其判断标准为法官行为损害司法公正的程度。
在强化法官责任的同时，西方国家注重从追责程序上保障惩戒的公正性。追责程序大体上可以分为两类：一类为弹劾程序，旨在对实施了严重犯罪行为、不法行为或不当行为的法官进行罢免；另一类为法官惩戒程序，旨在对有违法失职行为的法官进行纪律处分。享有追责权的主体分为立法机构模式、司法机构模式和专门机构模式。一般而言，在法官由立法机构任命的情况下，立法机构通常不能成为追责主体；在采取司法机构追责模式时，追责权通常由层级较高的司法机构行使；采取专门机构模式，旨在通过独立机构平衡司法机构与政治机构之间的关系；而避免由行政机构惩戒法官，则属于具有共同性的做法。追责程序体现出司法化的特点，采取审判或类似审判的方式进行。该做法被推而广之，联合国《关于司法机关独立的基本原则》要求“对法官作为司法和专业人员提出的指控或控诉应按照适当的程序迅速而公平地处理。法官应有权利获得公正的申诉的机会。在最初阶段所进行的调查应当保密，除非法官要求不予保密”；“有关纪律处分、停职或撤职的程序应受独立审查的约束。但此项原则不适用于最高法院的裁决和那些有关弹劾或类似程序法律的决定”。
西方国家从淡化法官责任到逐步强化法官责任，始终没有脱离“保障司法独立”这一主线，其中隐含的基本经验是：由法官的职业特点所决定，法官应当受过良好的教育，有责任感，认真仔细。如果一个法官在业务素质和道德素质方面存在缺陷，则很难通过职务监督的方式将其引上正路。因此，防范司法不公、司法腐败的关键在于提高法官的素质，加强法官的职务保障，使其难以产生徇私枉法的动机，以及通过其他的制度性保障，来促进其客观公正地处理案件。与违纪违法犯罪行为的责任追究这种事后的救济相比，事前的预防显然更为重要。但是，作为公正司法保障机制中的最后一环，健全法官责任制仍然具有不可替代的作用，被视为最后的“安全阀”。
建立法官责任制的根本原因在于确保司法公正，而在现代法治国家，审判独立又成为司法公正的重要保证，如何处理审判独立与司法监督的关系、如何防止司法监督冲击审判独立，便成为建立健全法官责任制时需要考虑的核心问题。西方法治发达国家以司法独立为前提来强化法官责任，法官责任制表现为单向度的发展，由于司法独立的观念根深蒂固，即便法官责任制得到强化，但在许多国家和地区对于法官的惩戒仍然少之又少。而在我国，一方面要改革司法体制，解决司法行政化、地方化对法院依法独立行使审判权的制约，要完善主审法官、合议庭办案责任制，做到让审理者裁判；另一方面，要由裁判者负责，要通过强化法官责任，重建社会公众对于司法的信心，因此，法官责任制表现为双向度的发展，改革的难度远远大于西方法治发达国家。
我国法官法确立了法官“非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分”的原则；党的十八届四中全会决定重申“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。完善法官责任制，应当在明确法定追责事由和规范法定追责程序方面下工夫。
关于追责事由，最为学术界所诟病的是错案责任追究制。在西方法治发达国家，一般不以实体裁判结果作为惩戒法官的依据，因为它从根本上破坏了法官的独立审判和良心自由。在我国，如果仅以错误的裁判结果追究法官责任，将会导致法官为了避免被追责而转移裁判责任，从而消解改革者为改变司法行政化所作的一切努力。在确立法官追责事由时，原则上应以行为的违法性作为追究法官责任的标准，有时可兼顾“造成错案”这一结果标准，如对法官玩忽职守、枉法裁判等行为的追究。“错案责任倒查问责制”应当在加以限定的前提下进行理解，错判的结果必须与法官司法渎职行为相结合，才能作为追究法官责任的正当化事由；而“办案质量终身负责制”中的所谓“终身”，更多强调法官不因调离、辞职、退休等因素而免除其责任，如果法官因为司法渎职行为而应被追究刑事责任，理应遵守我国刑法关于追诉时效的规定。在完善法官追责事由的法律规定时，需要总结实践经验，在现行法官法规定的基础上，进一步列举应当纳入追责范围的情形，同时保留具有开放性的兜底条款，但需明确“其他违法乱纪的行为”的判断标准——即法官行为损害司法公正的程度，以使对法官的追责事由区别于普通的公务员，从而在逻辑起点上使司法问责制有别于行政问责制。
由于追责事由具有广泛性和扩张性，因此，难以通过追责事由对法官责任进行严格限定。在维护审判独立方面，司法监督权的谦抑性更多地依赖于对追责的程序性控制，而这个问题在我国一直未能引起足够的重视。法官法对于追究法官责任的权限和程序没有作出明确规定。我国目前由人大任命和罢免法官，法官任用权与罢免权具有同一性；法院内部监察部门负责追责，以分级立案为原则；追责程序基本上采取行政处分模式。按照新一轮司法改革的宏观设想，一些试点省份已经设立了省一级的法官惩戒委员会，吸收司法人员和社会各界人士参加，按照正当程序对法官启动惩戒程序。在此背景下，如何处理法官惩戒委员会行使惩戒权与人大行使罢免权之间的关系、如何处理法官惩戒委员会与法院内部监察部门之间的关系，便成为新的问题。基于我国法官队伍的现状，可考虑暂时保留法院内部监察部门采取“警告”处分的权力；借鉴西方法治发达国家的做法，可适当增加处分的类型，如公开谴责（通报批评）、罚款（扣工资、奖金、津贴等）、暂停履行职务、建议主动辞职等，并短期淡化、最终废止行政化色彩较浓的记过、记大过、降级等处分方式；对法官进行纪律处分，可考虑由法院内部监察部门负责调查和起诉，由法官惩戒委员会进行裁断；对法官进行强制免职，可考虑由法官惩戒委员会提请人大依“弹劾程序”作出。总体而言，对于法官的责任追究宜采取自律和他律相结合的方式，以在维护司法自治与强化司法监督之间寻求动态的平衡；对于法官追责权限和程序的考量应当逐步实现从依循行政逻辑向遵循司法逻辑的方向转变。
来源：人民法院报第八版2015-07-22
