日本对滥用政府信息公开申请权的认定

    摘要：政府信息公开制度的目的是保障公民知情权，确保公民可以自由获取政府信息，但该制度实施过程中也出现了滥用政府信息公开申请权的问题。这是各国各地区在推行政府信息公开制度中普遍面临的难题，尤其是一部分滋扰性申请不但耗费了大量的行政成本，也背离了政府信息公开的制度目的。为了解决此问题，令政府信息公开制度更好地服务于那些确实需要信息的公众，日本国家行政机关及地方公共团体都纷纷根据实践中遇到的问题，通过对法律的解释、对原有规定进行修改完善等方式，将具有恶意的申请视作滥用政府信息公开申请权，并予以必要的规制。但总体上来看，这种限制都还极为谨慎，普遍强调应从申请人的行为辨别申请人是否具有恶意，尤其是司法判决中更加强调行政机关应当履行好政府信息公开义务，防止行政机关借此规避公开义务。
    关键词：日本，政府信息公开，滥用政府信息公开申请权
    为保障公众自由获取政府信息，政府信息公开制度允许公众申请政府机关公开政府信息，而无需与所申请的政府信息有任何利害关系。但通观世界各国各地区，几乎都遇到了滥用政府信息公开申请权的问题，甚至有的恶意申请耗费了大量的行政成本，影响了政府机关的正常秩序。因此，如何在最大限度保障知情权的同时，对滥用政府信息公开申请权的行为进行必要的规制，成为政府信息公开制度推行过程中面临的一大难题。本文聚焦于日本的实践，对其规制滥用政府信息公开申请权的立法实践、实际判定标准等进行分析探讨。
    一、概况
    日本于1999年5月7日通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》（以下简称信息公开法）。该法仅适用于国家行政机关，而地方自治的主体（即地方公共团体，包括都道府县、市町村等）则制定有各自的信息公开条例，适用于地方公共团体的行政机关公开政府信息的行为。
    依照日本信息公开法，任何人皆可申请行政机关公开其掌握的政府信息，且该法未对依申请公开做出任何限制。日本在立法时曾就是否要求申请人提供申请理由进行过讨论，但最终的结论是，“鉴于依申请公开制度乃是不问申请理由与利用目的，且不问申请人为谁，而允许请求公开政府文件的制度，因此，不应要求申请人说明申请理由、利用目的、申请人与所申请信息之间的关联性等事项”。[1]对于滥用政府信息公开申请权的问题，该法及地方公共团体的条例也并未做任何限制，依照信息公开法及多数地方公共团体的条例，仅在申请公开的信息数量显著较大，行政机关因做出公开决定等可能对其正常开展工作产生显著妨碍的，方可以决定延期答复。
    但随着制度的实施，无论是国家层面，还是地方公共团体层面，都在一定程度上面临个别申请人滥用政府信息公开申请权的问题，其类型也五花八门，形式各异。如东京都曾将滥用申请权归纳为两大类型，其一是申请动机、目的背离信息公开条例的立法目的，其二为当事人提出申请等的行为存在问题。前者包括三种类型：申请人因对行政机关工作不满，以干扰其业务为目的反复提出同种类申请；申请人为解决与第三人间的私人纠纷或者骚扰他人，反复提出申请，获取于自身有利的信息或者促使行政机关对第三人做出制裁；申请人对于某些已有定论的事项，反复提出申请，对主管机关施压或者促使其对自己做出有利的决定。后者则包括以下几种情况：申请人在未支付公开手续费、不接受行政机关提供的信息的情况下，再次提出新的公开申请；申请人提出申请后对行政机关的告知、联络不予应答，如申请数量巨大，但对行政机关要求明确公开范围的告知不予理会，又如申请公开的信息数量巨大，但对行政机关要求其进一步明确所申请公开的信息范围的要求不予理会。[2]横滨市则将其归纳为以下几类：申请人短时期内向特定行政机关集中提出大量申请；政府信息公开申请书记载有诽谤、中伤工作人员的内容；申请过程中，申请人对行政机关提出的对申请内容的描述予以具体化、明确化的要求不予理睬；申请人要求公开某方面的全部信息；对行政机关安排查阅信息，申请人不予配合；申请人对特定工作人员反复提出申请；申请人就同一内容反复提出申请。[3]
    二、法律适用与地方立法上的认定标准
    为了应对滥用政府信息公开申请权的问题，日本不少国家行政机关在自身制定的政府信息公开审查标准中、一些地方公共团体在修改的政府信息公开条例中，纷纷加人了限制滥用政府信息公开申请权的条款，或者对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出了解释或者规定。日本总务省2009年发布的调查报告显示，经其问卷调查，有20家国家行政机关及都道府县规定了滥用申请权的认定标准。[4]而一部分地方公共团体则明文设定了限制滥用申请权的内容，或者要求申请人承担提出适当的申请的义务。根据日本一家非政府组织“全国市民监督专员联络会议”[5]2013年发布的调查报告，截至2013年7月31日，在其调查的47家都道府县、783个市、23个区中，有72家地方公共团体在信息公开条例中设定了禁止滥用政府信息公开申请权的内容，占8.3％。[6]如《千叶县信息公开条例》第4条规定，申请人应依照条例的立法目的合理提出申请，获得政府信息的申请人应当合理使用所获得的信息；其第6条还规定，不得滥用政府信息公开申请权。与之不同的是，有的地方公共团体在其条例中进一步规定，滥用申请权的，行政机关可以做出不公开信息的决定。如《横滨市信息公开条例》第5条规定，任何人均可依据本条例，向行政机关申请公开其掌握的政府信息；但任何人不得滥用政府信息公开申请权；行政机关认定申请人滥用申请权的，可以拒绝其申请。
    日本的国家行政机关普遍采取制定审查基准的形式，对如何认定滥用申请权作出笼统、抽象的解释。如总务省的《信息公开法审查基准》规定，[7]认定是否存在滥用申请权时，应考虑申请的形态、对行政机关正常开展义务产生的影响以及对普通国民带来的不利影响，判断其是否超出了社会公认的范围。该基准还指出，以令行政机关的工作陷于混乱或者停滞为目的、显著超出政府信息公开申请权本来目的的公开申请，属于滥用申请权。
    而通过梳理地方公共团体的文献，可以发现其认定的滥用政府信息公开申请权的种类较多、标准相对明确。比如，依据《千叶县信息公开条例解释运用基准》，滥用申请权包括，申请公开某行政机关保存的全部信息，意图削弱公开义务机关履行职责的能力，意图借此诽谤、威胁、攻击特定个人。横滨市市民局发布的《横滨市信息公开条例解释与运用指南（修订版）》显示，判定是否属于滥用申请权，应根据个案，综合考察申请人的言语行动、申请内容、申请方法、该申请是否导致行政机关履行职责受到严重影响。该指南还概况了3种认定标准：其一为根据申请人的语言行动、申请内容、方法等，足以判定其申请目的不是为了获取信息，包括以令行政机关无法正常履行职责为目的（如短时间内向某行政机关集中提出大量申请）和提出政府信息公开申请的目的并非为了获取信息（如为了向特定的行政机关工作人员施压而提出申请）两种情况；其二，明显无接受行政机关向其提供信息的意思，如行政机关作出公开决定后，申请人无正当理由不前往指定地点查阅信息，或者反复申请公开同一信息；其三，在行政机关决定公开过程中，申请人反复做出不适当的行为，如对行政机关要求对申请内容进一步做出描述的要求不予回应，对确定的查阅信息的要求不予配合，要求某特定的工作人员处理其申请，等等。[8]
    群马县《信息公开条例》第24条规定，申请人应根据本条例目的提出适当申请。依据《群马县信息公开条例解释与运用基准》，在适用该条规定时，“适当申请”适用于申请公开阶段，“适当使用”适用于利用所取得的信息阶段。根据对该条规定的解释，不适当的申请主要是指申请人毫无获取信息的意思。具体是否构成滥用，应根据申请人提出申请是否严重背离立法目的来加以具体判断，如以给行政机关事务造成混乱、停滞为目的等。但涉及大量信息的申请并不必然被认定为滥用申请权，即便此类申请可能导致行政机关的工作受到显著妨碍，但只要申请人没有令行政机关工作陷于混乱、停滞的意图，就不应认定其为滥用权利，只能通过延长答复期限等加以解决。[9]
    《箕面市信息公开条例的解释与运用（2013年修订版）》解释得更为详细，具体包括以下几种情形：第一，从申请目的及理由判断申请人是否存在恶意。政府信息公开申请书不要求申请人填写申请目的、理由，但当事人表露出因与政府信息公开无关的事由（如对工作人员应对不满意等）而提出申请或者故意增加行政机关负担的，即属于此类型。第二，申请公开的政府信息数量巨大，且申请目的不明确，并背离立法目的。第三，申请人未适当行使申请权，如行政机关通知其查阅信息，但无正当理由不来查阅，反倒继续提出新的申请，或者申请的信息数量巨大，但只查阅其中部分信息，并提出了新的数量巨大的申请。第四，不当使用所申请到的信息，如申请人使用或者发布篡改后的信息，且提出与该被篡改的信息有关的政府信息公开申请。由于其《信息公开条例》不要求申请人说明申请目的和用途，行政机关在认定是否存在滥用申请权时，只能根据申请人的行为、意图作出判断。而申请人无正当理由不对申请书内容作出补正的，不应认定为滥用申请权，而应以申请不符合形式要件为由决定不予受理。[10]
    《那霸市信息公开条例》第4条第2款除规定了原则上禁止滥用申请权的内容外，第11条还规定，判定是否滥用申请权，应看申请是否背离立法目的，是否在社会普遍的观念上看不能被认定为正当行使权利，且应依据申请人的言语行动、公开请求的内容、方法等，予以综合判断。如申请不是为了获取政府信息、申请人没有获得相应政府信息的意思等的情形，就应当判定为滥用申请权。为了防止行政机关滥用此规定，规避公开义务，该条例第11条还规定，行政机关不得对滥用申请权做扩张解释，且因认定申请人滥用申请权而拒绝公开信息的，应当向当地政府信息公开与个人信息保护运营审议会报告。至于商业性质的申请，《那霸市信息公开条例》不将其作为申请权滥用对待，而是在收费上予以区别对待。该条例也未将数量庞大的申请纳入滥用申请权范畴，而是与日本信息公开法的规定类似，允许延长处理期限。
    对于申请涉及的信息数量庞大的，名古屋市要求，对于行政机关提出的缩小申请范围、分割申请内容、对申请的信息予以具体化等的补正要求，申请人无正当理由不予回应的，方可以认定为该申请属于滥用申请权。[11]群马县在解释上也认为，涉及大量信息的申请并不必然被认定为滥用申请权，即便此类申请可能导致行政机关的工作受到显著妨碍，但只要申请人没有意图令行政机关工作陷于混乱、停滞的情形，就不应被认定为滥用权利，只能通过延长答复期限等予以解决。
    综上，日本国家行政机关及地方公共团体在认定是否存在滥用政府信息公开申请权时，一般不将数量庞大的申请及商业用途的申请简单作为滥用申请权对待。而且，因不要求申请人提交申请时必须说明申请目的与用途，在认定是否构成滥用时，不依靠申请人自己的描述，而主要通过其言行，判定其是否具有恶意，是否背离政府信息公开制度的初衷与立法目的。
    三、对滥用政府信息公开申请权的适用与司法判断
    根据前述全国市民监督专员联络会议2013年发布的调查报告，日本地方公共团体在实践中真正适用滥用政府信息公开申请权方面的规定的实例还不多见，如明确授权可以不向滥用申请权的申请人公开信息的地方公共团体中，仅横滨市在2010年8月到2013年7月间有过一次实际运用该规定的实践。
    事实上，日本的法院也经常需要对申请人是否存在滥用申请权作出判断。但从笔者目前掌握的案例来看，日本各级法院在认定时一般都比较谨慎，且普遍倾向于将保护知情权、促进行政机关公开政府信息作为首要考量的因素。
    首先，强调不应以申请用途和理由作为评定是否存在权利滥用的要件。如东京高等裁判所2010年11月11日针对申请人诉东京都涩谷区教育委员会不公开政府信息一案作出的判决中，[12]行政机关以申请人连续6次申请公开政府信息系为了将有关信息使用在另外的住民诉讼中为由，主张应认定申请人属于滥用申请权。但法院认为，涩谷区《信息公开条例》对于依申请公开仅以政府信息公开申请人特定且要求公开的信息特定为其程序性要件，而并未以申请人的申请理由作为程序性要件。基于此，即便申请人的申请理由是为另外的住民诉讼收集信息，也不应由此认定其滥用政府信息公开申请权。
    又如高松高等裁判所2007年8月31日就申请人诉高松市政府信息公开一案所作的判决显示，[13]高松市提出，本案的申请人针对全国各地的地方自治体连续提出了大量涉及建筑规划概要书的公开申请，并将获取的信息用于制作有偿销售的不动产信息；本案所申请的信息也是其营利活动的一部分，且所申请的信息多达1572件，这将极大增加地方自治体的工作成本，并可以预见到今后此类申请还会反复持续，因此，主张应认定其为滥用申请权。法院认为，高松市的《信息公开条例》并未要求对申请人与申请公开的信息之间的关系、申请人的利用目的进行审查，因此，以申请人的申请目的及担心由此可能引发的事态为由，认定其滥用申请权，是不能得到认可的。而且，也不能以申请可能导致行政机关的事务负担过大为由认定其滥用政府信息公开申请权。
    其次，不倾向于支持以增加行政机关的工作量为由判定滥用申请权，而是应以是否存在恶意为主要的认定条件。以东京地方裁判所2003年10月31日就申请人诉关东运输局政府信息公开一案的判决为例，[14]本案行政机关提出，为了检索申请人申请公开的第一项信息，不但需要由工作人员进行手工检索，而且需要从1125220件文件、约有782万页内容中检索所需要的信息，为此，必须安排一名专职工作人员一天8小时连续工作最低6个月时间，其结果是将导致本机关的日常业务受到严重妨碍。但法院认为，日本信息公开法第11条已经就申请涉及信息的数量较大时行政机关的答复程序和答复期限做了规定，允许行政机关延期答复，且法律并未规定可以因为申请公开的信息数量庞大而拒绝公开。特别是，信息公开法第37条第1款还规定，行政机关应为妥当且顺畅地执行本法，而妥善管理政府信息。因此，因为行政机关自身信息管理不规范，而主张申请人滥用申请权或者申请延长答复期限都是站不住脚的。法院提出，行政机关不能以公开政府信息需要耗费相当的时间为由拒绝公开。而其以申请公开的政府信息数量巨大或者检索相关信息颇费周折为由认定申请人滥用申请权并决定不公开信息的，仅能限定于以下条件：行政机关日常就已经采取了较为妥当的信息管理机制，其信息分类、保存、管理均无任何问题，但即便如此，公开相关信息仍需费尽周折，且因处理该申请将给行政机关日常工作造成显著妨碍；公开申请人专门以给行政机关工作造成障碍为目的提出申请，或者有更为快速、合理的公开申请方式，但申请人拒不采用该方法，或者采取更为绕远的方式申请公开。
    综上，日本法院在判定申请人是否滥用申请权时，相对较为谨慎，主要是从政府信息公开制度的本意出发，以最大限度保障公众知情权为目的，一般不主张将申请用途作为评判是否滥用政府信息公开申请权的依据，不将数量巨大的申请、商业性申请一概判定为滥用政府信息公开申请权。
    从日本的实践看，其也面临着滥用政府信息公开申请权的滋扰，只不过在应对时，无论是规定、解释，还是司法实务，都普遍较为慎重，首要考量的是如何更好地保障公民知情权。因此，其在认定是否存在滥用申请权时，主要是认定申请人是否存在恶意，且为了防止行政机关滥用自由裁量权，普遍结合实际情况，通过规定或者解释，将存在恶意的行为进行了类型化的规定。对于申请涉及的信息量较大的，不是简单地支持拒绝申请，而是要求行政机关加强自身信息管理。
    注释：
    [1]参见于1995年设立在日本行政改革委员会的行政情报公开部会提交的《关于信息公开法要纲案的意见》（http：//homepage1.nifty.com/clearinghouse/johokokaiho/bukai/kangaekata.htmi）。
    [2]参见《第46次东京都信息公开与个人信息保护审议会会议记录》，网址：http：//www.metro.tokyo.jp/POLICY/JOHOJOKO/SHINGI/e7kb5100.htm。
    [3]参见横滨市信息公开与个人信息保护审查会：《关于合理行使行政文书公开请求权的意见》，网址：http：//www.city.yokohama1g.jp/shimin/shiminjoho/seido/20090723-kokai.pdf。
    [4]参见《关于信息公开制度中“权利滥用”状况的调查结果》，网址：www.soumu.go.jp/main-content/000053032.pdf。
    [5]其官方网站为www.ombudsman.jp。
    [6]网址：http：//www.ombudsman.jp/taikai/8-kenri.pdf。
    [7]网址：http：//www.soumu.go.jp/menu_sinsei/jyouhou_koukai/pdf/060419_1_03.pdf。
    [8]参见横滨市市民局发布的《横滨市信息公开条例解释与运用指南（修订版）》，网站：http：//www.city.yokohama.1g.jp/shimin/shiminjoho/kokai/j orei/kokaitebiki.pdf。
    [9]参见《群马县信息公开条例解释与运用基准》，网址：www.pref.gunma jp/cate_list/ct00001127.html。
    [10]参见《箕面市信息公开条例的解释与运用（2013年修订版）》，网址：https：//www.city.minoh.1g.jp/soumu/koukai/documents/h26-11 kaitei.pdf。
    [11]参见《名古屋市信息公开条例审查基准纲要》，网址：http：//www.city.nagoya.jp/shiminkeizai/crosfiles/contents/0000010/10649/zyohokizyun.pdf。
    [12]参见东京高等裁判所平成22（行コ）191号判决，原审法院为东京地方裁判所，原审判决为东京地方裁判所平成21年（行ウ）第246号判决、第549号判决。
    [13]参见高松高等裁判所平成19（行コ）8号判决，原审法院为高松地方裁判所，原审判决为平成18年（行ウ）第10号判决。
    [14]参见东京地方裁判所平成14（行ウ）422判决。
    （作者系中国社会科学院法学研究所法治国情调查研究室副主任、亚洲法研究中心秘书长、研究员，中国社会科学院研究生院法学系教授）
    来源：《人民司法（应用）》2015年第15期