任敬陶：乡镇综合执法不能违法
任敬陶2017年某县在某镇开展乡镇综合行政执法体制改革试点，探索实行了“5+”综合行政执法模式。具体做法是：一是通过委托方式，将城市管理、人防、文化、国土、水务、民政、农机、教育、交通等9部门18个领域的行政执法权下放到某镇，组建了镇综合行政执法大队，行使583项行政处罚及行政强制措施权。二是以镇属事业单位人员为基础，通过招聘、调动、公益岗安置等方式充实人员力量，组建了62人的执法队伍。打破身份藩篱，任命了大队长、副大队长及中队长等中坚力量。三是经县政府研究，由县国土、水务等职能部门刻制执法专用章，交某镇政府使用。一年多来，该镇共立案登记589件，处罚各类市场主体414家，处罚违章停车846辆，制止违法建筑311起、拆除183家，拆除小锅炉1000余台，查处散煤用户540余家，等。
这种综合行政执法体制改革模式，已经被当地作为先进经验在省有关会议上进行了典型介绍。但是，笔者认为这种综合行政执法体制改革模式是违法的。
一、该镇这种“委托”实施行政处罚及行政强制措施权的行为违法
该镇“通过委托方式，将城市管理、人防、文化、国土、水务、民政、农机、教育、交通等9部门18个领域的行政执法权下放到某镇，组建了镇综合行政执法大队，行使583项行政处罚及行政强制措施权。”
委托实施行政处罚，首要的前提条件是，必须要“依照法律、法规或者规章的规定”，才能委托实施行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条明确规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”如果没有“法律、法规或者规章的规定”，行政机关就不得随意将本机关的行政处罚权委托其他组织或者个人实施。该镇实行委托行政处罚，没有法律、法规或者规章规定的依据，就属于非法委托。其所作出的行政处罚也是非法的、无效的。
另外，《中华人民共和国行政强制法》第十七条明确规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”该镇通过委托方式，行使行政强制措施权，不仅是非法的，而且是违法的。
二、该镇通过招聘社会人员进行行政执法的行为违法
该镇“通过招聘、调动、公益岗安置等方式充实人员力量，组建了62人的执法队伍。打破身份藩篱，任命了大队长、副大队长及中队长等中坚力量。”
各地因招聘的社会人员、临时人员从事行政执法活动，发生粗暴执法、野蛮执法、违法执法的事件经常被新闻媒体曝光，引起了广大人民群众的不满。
2015年12月24日，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第十二条明确规定“采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法的协管人员，不得从事具体行政执法工作。”
这种通过招聘等方式组建的行政执法队伍，也是不合法的。
三、该县国土、水务等职能部门刻制执法专用章交某镇政府使用的行为违法
“经县政府研究，由县国土、水务等职能部门刻制执法专用章，交某镇政府使用。”
县国土、水务等职能部门的行政执法权，是国家法律、法规、规章赋予的。“由县国土、水务等职能部门刻制执法专用章，交某镇政府使用。”这种行政行为，必须有国家法律、法规、规章的明确授权。没有国家法律、法规、规章的明确授权，任何部门和单位都无权作出“由县国土、水务等职能部门刻制执法专用章，交某镇政府使用”的决定。否则，就是非法的、违法的。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九大报告，都对我国的依法行政工作提出了明确要求：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”
深入推进城市管理执法体制改革，逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展，是党中央、国务院重点部署的一项重要工作。各级各部门在组织开展这项工作时，首先必须坚持依法行政这一根本原则。任何违反法律法规规定的做法，都是必须禁止的。
作者简介：任敬陶，山东省菏泽市政务服务中心管理办公室调研员。
文章来源：中国宪政网
