家庭暴力告诫制度是具有中国特色的制度创新
薛宁兰反家庭暴力法，是保障生活在婚姻家庭等具有共同生活关系中的人们免遭暴力侵害、平等相处，充分享有人格尊严权、健康权、生命权等基本权利的“诸法合体式”的社会保护法。它具有预防、教育、制止、救助、惩戒等多项功能。《反家庭暴力法》第十六条对于情节较轻、依法不给予治安管理处罚的家庭暴力行为，规定公安机关可以给加害人出具告诫书，确立了我国反家庭暴力法的告诫制度。这一行政干预措施具有教育警示加害人，防止家庭暴力升级的功能。
告诫制度是我国反家庭暴力法重要的制度创新，是公安机关及时介入家庭暴力的中国经验的总结。2013年，江苏省发布《家庭暴力告诫制度实施办法（试行）》，首开我国为家庭暴力行为人设置行政教育指导制度的先河。截止2015年底，除江苏省外，宁夏和辽宁全省、浙江温州市、嘉兴市、湖州市、山东菏泽市、湖北襄阳市、湖南长沙市等地相继颁行本地区家庭暴力告诫制度实施办法，并取得显著效果。据统计，截止2014年年底，江苏省南京市、苏州市、南通市已发出753份告诫书，南京市曾对发出的438份告诫书进行家庭查访，未出现行为人再次施暴的情形。[1]
各地《家庭暴力告诫制度实施办法》（以下简称“实施办法”）大致明确了以下内容：（1）告诫的含义；（2）告诫的适用情形；（3）告诫程序的启动；（4）告诫书的效力；（5）加害人再行施暴的后果。概而言之，家庭暴力告诫制度是公安机关对依法不予行政处罚的轻微家庭暴力的加害人，通过劝告、警诫、教育等方式，督促加害人停止侵害的治安行政指导；公安机关接到家庭暴力报警求助后，应立即出警，依法查明事实，对于对依法不予行政处罚的轻微家庭暴力行为，启动告诫程序；公安机关签发“家庭暴力告诫书”时，应向加害人当场宣读，抄送受害人、当事人住所地或经常居住地的妇联组织及公安派出所；告诫书不具有强制执行的效力，但加害人经告诫后再次实施家庭暴力且受害人不同意调解的，公安机关或可依法从重处理。告诫书亦可作为法院审理涉家暴民事案件时，认定加害人实施家庭暴力的证据；在因家暴导致的刑事案件审理中，告诫书可作为法院裁判的酌定从重情节。
“预防为主，教育、矫治与惩处相结合”是我国反家庭暴力法确立的基本原则。反家庭暴力法在第三章家庭暴力的处置中确立公安告诫制度，无疑是对各地先行开展家庭暴力告诫制度试点经验的总结。它使得这一源自中国本土的公权力适度干预轻微家庭暴力的手段，上升为一项普遍实行的，以行政教育指导为主要内容的国家法律制度，也在国际反家庭暴力立法先例中增添了中国元素。
家庭暴力告诫制度是充分运用治安行政指导手段，将教育、矫治和惩戒相结合的制度创新。与行政命令、行政处罚及行政强制相比，告诫不具有强制力，不直接产生行政法律后果；与惩戒措施相比，告诫具有预防性，强调对家庭暴力的靠前干预，能够防止家庭暴力恶化升级；与口头调解相比，告诫采取书面形式，并由城乡基层群众性组织（居、村委会）和公安派出所查访监督，其正式性更利于起到对加害人的教育警示作用。可见，家庭暴力告诫制度作为教育调解与行政处罚之间的过渡措施，“兼具温和与强硬、教育与训诫的色彩” [1]，是反家暴法针对家庭暴力事件的特殊性，从预防为主、促进家庭和谐的立法理念出发，做出的符合中国国情的制度选择。
反家庭暴力法确立的这一制度，其内容主要体现在三方面：
1．原则界定告诫的适用条件。第十六条第一款规定：“家庭暴力情节轻微，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。”对此，已有地方“实施办法”则有较为详细规定，江苏、宁夏、辽宁等省列举的情形有四项：（1）情节特别轻微，依法不予行政处罚的；（2）主动消除或减轻违法后果，并取得受害人谅解，依法不予行政处罚的；（3）情节较轻，经公安机关调解处理，当事人达成协议，依法不予行政处罚的；（4）其他不宜直接作出行政处罚的家庭暴力行为。显然，反家暴法对适用告诫法定条件的原则性规定，有待今后各省制定本地区实施反家庭暴力法细则时予以细化。再者，本条本款对此类加害人的行政指导，还包括批评教育（口头）。从法条文字顺序看，口头批评教育在先，书面告诫在后，是否出具告诫书由公安机关决定。
2．特定组织和机构负有查访监督义务。依照第十七条，首先，公安机关应当将告诫书送交加害人、受害人，并通知居民委员会、村民委员会。其次，居民委员会、村民委员会、公安派出所应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力。由当事人住所地或经常居住地的基层群众性自治组织，协同公安派出所查访、监督加害人不再对家庭成员实施暴力，体现了行政干预与社会参与的有效对接，有利于增强告诫这一行政指导性措施的权威性，为告诫功能的实现提供了组织保障。
（3）告诫书具有证明家庭暴力存在的证明力。反家庭暴力法还明确了告诫书的证据作用，第二十条规定：“人民法院审理涉及家庭暴力的案件，可以根据公安机关出警记录、告诫书、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实。”这表明，法院审理涉家暴案件，无论是因家暴导致的离婚、损害赔偿、撤销监护人资格的民事案件，还是因家暴导致的虐待、遗弃、伤害、杀人的刑事案件，公安机关先前出具的告诫书都是法官认定家庭暴力事实存在的法定证据。这在一定程度上破解了长期以来司法实践中存在的，因举证难而使家暴认定难的困境。
告诫制度丰富了我国公权力适度干预家暴的手段，发挥了教育、矫治在防治家庭暴力中的作用，探索出公安机关主动靠前干预家暴的有效制度。[2]今后，全面推行家庭暴力告诫制度的法律适用焦点将是：公安机关接到家庭暴力报案，出警后，如何判定加害人构成反家暴法所言“情节较轻，依法不给予治安管理处罚”的法定情形，而对加害人做出书面告诫。
作者简介：薛宁兰 中国社会科学院法学研究所、性别与法律研究中心研究员
注释：
[1]阿计：“反家暴立法的理想与现实”，《民主与法制》2015年第32期，第16页。
[2]邓小波、邵伟：“长沙警方开出湖南首份家庭暴力告诫书 ”，《中国妇女报》2015年12月4日。
