王建学：法国的环境保护宪法化及其启示——以环境公益与环境人权的关系为主线

    摘要:  法国是环境保护宪法化的最典型代表。作为专门的宪法文本，2004年环境宪章秉持生态人道主义理念系统宣告了环境人权和环保基本准则。环境法在传统上基于环境公益而强调国家环保职责，这种偏颇由于环境人权的宪法化而得到纠正。从总体上看，环境宪章通过多样化实施促进了环境法的完善与环保实践的优化。中国宪法亦包含环保条款，但主要是国家环保职责和国策条款，相关环境立法也重在塑造国家环保职责，而忽视环境人权。在生态文明入宪后应当处理好环境公共利益、国家环保职责与环境人权的关系，实现国家尊重和保障环境人权的最终目标。
    关键词:  生态文明；法国环境宪章；环境公共利益；环境权
    环境保护的重要性在近年以来得到不断强调，十八届五中全会创造性地将绿色发展作为指导未来我国经济与社会发展的五大理念之一，十九大报告则专章论述“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。随着环境保护的重要性不断提升，生态文明在2018年顺理成章地写入宪法。然而，生态文明入宪后尚存在一系列原则性问题需要得到技术性处理：生态文明在价值立场上如何在生态中心主义与人类中心主义之间进行取舍？是否应当在生态文明入宪的同时对环境人权予以更充分的保障？环境人权与既有的国家环保职责（第9条第2款和第26条）具有何种关系？环境到底是一项基本人权还是国家应当予以保护的公共利益，以及环境权与环境公共利益的关系如何？
    其实放眼世界，现代各国普遍承认，环境是人类的共同财富，环境权是基本人权，环境保护是国家必须承担的重要职责。随着环境问题日益严峻，越来越多的国家将环境保护的理念、原则和基本要求确认在宪法中，生态环保条款成为宪法的必要组成部分。其中最有代表性的法国则专门制定了一部系统且完整规定环境保护的宪法文本即2004年环境宪章（Charte de l'environnement de 2004），它堪称当今世界生态宪法的典范。经由宪法委员会的释宪机制，环境宪章发展出日益细腻的规则体系。本文旨在初步考察法国环境保护宪法化的历程及环境宪章的内容与实践，以便为中国的环境保护宪法化提供规范意义上的借鉴和启示。
    一、法国环境宪章形成的历史过程
    （一）历史背景
    时至20世纪90年代，法国的环保制度和实践在欧洲范围内一直较为落后。希拉克以前的历届总统都对环境问题缺乏应有关注，环境部门在政府内阁中也一直不受重视。直到1971年政府内阁中才首次设立专门的环境部，但蓬皮杜总统却告知其首任环境部长只有协调与劝诱的功能，没有任何管理权或命令权，因此环境部被戏称为“不可能部”。[1]《世界报》曾在1998年提出中肯的批评：“法国在环境方面是欧洲的坏学生，因为她没能落实欧盟的自然环境保护指令。”[2]在环保重要性受到长期忽视的同时，污染问题却日益凸显。20世纪70年代以来，工业生产所带来的污染和生态失衡问题首次引起有识之士关注，人们不仅从环保本身出发，也从人权和人道主义的高度来考虑生态平衡问题。1970年的阿尔芒（Louis Armand）委员会报告《为了环境的一百项措施》（100 mesures pour l'environnement）[3]作为官方文件全面提出了应对环境问题的对策，并在其中最早承认获得健康环境的权利，该报告直接导致蓬皮杜总统在1971年创立环境部。到了20世纪80和90年代，法国政治家已经顺应知识界的环保主张，习惯在宪法意义上讨论环境人权并提出相关对策主张（Laurent Fabius，1989年；Ségolène Royal、édouard Balladur，1995年）。[4]
    20世纪90年代以来，诸如全球气候变暖、疯牛病丑闻、农业生态危机、转基因作物安全性等诸多环境生态问题引发法国社会高度关注。因此，希拉克在第一届总统任期即将届满的2001年5月首次提出制定环境宪章的主张，“一个暂新和重大的使命正等待每一个人，尤其是我们：让法兰西成为21世纪新伦理和新生活的新试验场。将生态人道主义铭刻在我们共和契约的心脏”。[5]环保成为希拉克角逐2002年总统大选的重要纲领之一，他还将环境生态与法兰西共和传统、人权的普遍主义等主题挂钩，从而提出明确的对策方案。首先，希拉克提出将损害预防（prévention）、风险预防（précaution）[6]、责任（responsabilité）、整合（intégration）、信息与参与（information et participation）作为环境宪章的五大原则；其次，提出在政府内阁中设立部级的生态与可持续发展部，从而提高环保在政府施政过程中的重要性；再次，他主张在国际上建立与世界贸易组织等量齐观的世界环境组织；最后，他承诺在法国建立更具安全性的环境管制措施，比如转基因产品进口的管制程序。
    （二）制定经过
    在赢得总统大选后，希拉克按照竞选承诺推进制定环境宪章的工作。在2002年6月5日部长会议上，希拉克正式将制定环境宪章提上日程，6月26日部长会议正式任命成立了由古生物学家科庞（Yves Coppens）教授担任主席的专门委员会，负责起草环境宪章。该委员会由18名成员组成，在通过听证会、互联网等途径广泛征求社会意见的基础上，于2003年4月8日提出了环境宪章草案。在起草过程中，希拉克曾两次直接介入并决定重要议题。第一次是在2002年秋季，希拉克应专门委员会的要求，在关于宪章法律地位的三种方案中最终选择了地位最高的方案，即环境宪章将具有宪法效力，它将作为宪法序言的组成部分。第二次是2003年4月，专门委员会对宪章草案是否将风险预防作为原则存在分歧，希拉克基于委员会请求最终作出肯定选择。
    部长会议在2003年6月25日通过了委员会草案，随后将其提交议会。国民议会和参议院经修改分别在2004年6月1日和24日予以通过。2005年2月18日，希拉克通过两院联席会议提出宪法修正案并于28日获得通过，2005年3月1日正式颁布第2005-205号宪法性法律，将环境宪章纳入宪法序言。在总体上看，希拉克对制定环境宪章发挥了至关重要的作用，不仅提议制定环境宪章并直接介入起草过程，而且在议会审议和批准宪章的整个过程中，通过自身的政治影响力发挥必不可少的推动作用，以致于有学者提出，“可以毫不夸张地说，如果没有希拉克个人的不断努力，法国宪法中就不会有环境宪章。”[7]
    （三）必要性
    法国政治家之所以不遗余力地推动环境宪章的制定，是为了在最高规范当中确立先进的环保理念，这不仅体现了政治家的远见卓识，也使法国成为21世纪生态宪法的典范。从时间上看，环保条款自20世纪70年代开始逐渐出现在各国宪法中，其时代背景是世界环境危机所带来的人类“环境觉醒”，[8]由此形成了环境人权、环保国策和国家环保职责等各种类型的宪法环保条款。比如中国宪法的环保条款最早见于1978年宪法，随后在现行1982年宪法扩展为两个条文，均为国家环保职责的表述。至90年代，各国的环保入宪则达到高潮，且在内容上多表现为环境人权条款，因此学者将20世纪90年代形象地称为环境权入宪的“黄金十年”。[9]早期的宪法环保条款多数在立场上较为消极，在内容上缺乏系统性，比如中国1978年宪法第11条第3款仅规定“国家防治污染和其他公害”，没有涉及可持续发展、生物多样性等内容。在此背景下，法国的制宪者则刻意以内容系统、结构完整、理念先进的环境宪章来引领世界宪法生态化的潮流。
    从技术性角度而言，制定环境宪章对于重整环境法的固有价值取向也是极为必要的。其实在环境宪章制定以前，法国已经存在较为完善的环境立法，并且根据2000年9月18日法令[10]逐渐编撰出较为系统的环境法典，整合了议会的环境法律和政府相关法规。但法国法在传统上较为注重国家及其公共职能，而忽视个人权利，体现在环保领域，相关法律规则主要是对国家职责的规范，也就是将环境视为只有国家才有资格进行保护的公共利益，排斥个人对环境的利益相关性。尽管环境法典也规定了环境信息公开和环境公众参与机制，但实体性的个人环境权利和利益却受到忽视。由环境损害所导致的个人利益的损害主要依赖民法的保护机制得到救济。在此背景下，通过在宪法层面制定环境宪章并在其中充分宣告环境人权具有积极意义，可以进一步突出基本人权并克服传统国家主义的弊端。
    二、法国环境宪章中的生态人道主义与环境人权
    在环境宪章通过前的2003年，世界上已经有超过50个国家（如西班牙、意大利、葡萄牙和希腊等）将环境权和环境保护写入宪法。在此背景之下，法国环境宪章的内容和主旨具有哪些不同？
    （一）环境宪章作为专门的宪法文本
    环境宪章是一个独立于1958年宪法的专门文本，通过修改1958年宪法序言的表述从而成为宪法规范的组成部分。2005年宪法性法律扩大了宪法序言所确认的“法兰西人民庄严宣告恪遵”的对象范围，即修改为“1789年宣言所明定和1946年宪法序言所确认与补充之人权和国民主权诸原则，以及2004年环境宪章中所明定的权利和义务。”（下划线部分为新增表述）[11]但这种入宪方式并不意味着环境宪章不具有宪法效力，因为自1971年结社自由案判决以来，宪法序言及其所提及的1789年人权宣言和1946年宪法序言都已经成为具有拘束力的宪法规范整体（bloc de constitutionalité）。
    在进入宪法序言之后，环境宪章与1789年人权宣言和1946年宪法序言并列，共同构成法国权利法案的三个支柱，三个文件依次宣告了自由权与政治权、社会权和环境权三代人权。从风格上看，环境宪章与之前两部宪法文件一样遵循了法国宪法传统，即坚持“普遍主义”人权观和宪法观，强调具有普适性的人道主义和人类的共同遗产。如学者所评价的那样，“环境及其保护在法国的概念化具有本土性和本质上人道主义的焦点（territorial and essentially humanist focus），俨然有别于欧盟所奉行的环境及其保护概念，后者强调的是无差别的科学和规范标准。”[12]
    （二）环境宪章的基本理念
    环境宪章的根本理念是生态人道主义（écologie humaniste），它将最新的生态主义注入法国固有的人道主义宪法传统中。人道主义传统由1789年人权宣言创立，并被1946年宪法序言所继承，它奠定了近现代立宪主义在世界范围内的基本格局，强调以人类为中心的人道关怀和对人类需求的满足，是人类解放的近代宣告，但也因此造成人类与自然的对立。“传统宪政理念的法理基础是自然法和自然权利的理论体系，其核心是人类本位主义、人类利益中心主义。但是，它的缺陷在于忽视了生态环境在人类自身生存和发展中的价值及权利，并因此已经造成了一些负面的后果。”[13]相反，生态主义多以生态为中心，强调人对自然的顺从并主张基于生态要求的外在限制，
        
    因此，“强调‘限制’的生态主义主张，潜在地削减了某些被看作天经地义的自由”。[14]
    环境宪章将生态主义与人道主义融为一炉，强调人不仅是人道意义上的尊严人，还是环境意义上的生态人，因此需要承担环境义务并与生态和谐共处。按照希拉克的说法，“选择生态人道主义，是进一步将人放在一切计划的中心，并使人能够承担对其尊严的责任。”[15]环境宪章弱化了人类中心主义，使传统人道主义向生态人道主义转变，为宪法注入新的价值，在某种意义上标志着法国式自由主义与共和传统的转型。
    （三）环境宪章的主要内容
    环境宪章对环境人权进行了人类宪法史上最完整和系统的专门论述，显然比中国宪法以及世界上绝大多数国家宪法的零星环保条款篇幅更长、结构更完整、内容更系统。环境宪章共包括一个简短的序言和十条正文。
    序言主要宣告了生态平衡、可持续发展、生物多样性等具有普适性的当代环保理念。[16]正文主要宣告了个人的环境权利和义务，并涉及国家的环保职责。具体而言，环境人权既包括实体权利，即“人人有权在一个平衡的和不妨害健康的环境里生活”（第1条），也包括程序权利，即“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由公权机关掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定”（第7条），环境义务包括“人人负有义务参与环境的维护和改善”（第2条）、“在法律规定的条件下，都应当预防其自身可能对环境造成的损害，或者，如果未能预防时，应当限制损害的后果”（第3条）以及“根据法律规定的条件为其自身对环境造成的损害分担赔偿”（第4条）。国家的环保职责包括公权机关应遵循风险预防原则（第5条）、公共政策应促进可持续发展（第6条）和国家应在国际层面采取相应行动（第10条）。此外，第8条和第9条规定了环境教育、培训和研究。前述内容并非凭空产生，它来源于并发展了法国环境法、欧盟和国际环境法的既有环保准则。
    （四）环境人权及其与环境公益的衔接
    尽管环境宪章乃为应对环境问题而生，但从理念和内容来看其核心显然是人，而环境人权则是核心的核心，这也是之所以将环境宪章列在1789年人权宣言和1946年宪法序言之后的原因。传统上一般认为，环境法（尤其表现在环境法典中）规定了国家保护环境公共利益的职责，以及这一职责的实现方式。这种传统重视环境公共利益和国家环保职责，但一直在很大程度上忽视环境人权。因此，环境宪章将环境人权与既有的环境公共利益和国家环保职责对接在一起，并赋予后者终极正当性。由此，就需要在整个法律系统中正确理解环境人权、环境公共利益与国家环保职责的关系。
    在传统的公法理念和制度中，“‘公共利益’是一种否定性的主张，是抑制某些个人权利的正当性理由”。[17]由此，公共利益与人权大体上具有一种反比关系，即国家促进公共利益越多，则对个人权利限制越大。然而，这种传统公共利益已经不再适用于环境问题。诸如环境公共利益等“新现代公共利益（l'intérêt général néo-moderne）不再直接否定个人利益”，[18]而是与其结合在一起。对环境公共利益的侵害在本质上也是对环境人权的侵害，因为当环境受损害时，每个生活在环境当中的个人都会受到损害。不过与传统人权多具有在法律上可区分的客体不同，环境作为环境权的客体却具有很大的不确定性，它是经济学家所说的典型的“公地”。因此，需要国家承担起保护环境公共利益的公共职责，否则，就会出现所谓的“公地悲剧”（tragédie des biens communs），最终导致每个人的权利和利益都受到损害。按照这一思路，可以将环境法所规定的国家保护环境公共利益的职责理解为国家对环境人权的义务，即国家通过保护环境来实现其对环境权的义务。由此，环境公共利益与环境人权高度契合在一起，正如学者所言，“以环境公共利益为保护目标的环境权利理论，可以为环境权利的独立存在提供正当理由”。[19]但二者的契合并不能进一步理解为互换关系，更不能以环境公益来取代环境人权，比如，环境权的存在意味着个人亦可采取保护环境公共利益的法律行动，而不是只有国家才具有保护环境的排他性职责，由此个人的环境公益诉讼在环境权的基础上得到了正当性论证。
    三、法国环境宪章的效力与实施
    （一）环境宪章作为司法审查的依据
    环境宪章作为宪法规范当然具有最高效力，但其效力的发挥和内容的落实则须具体考虑到各个条文的内在特点。曾有学者根据规范表述差别将各条区分为法律效力和政治效力两大类：序言6和7及正文第1至7条为前者，其中第5条为原则，其他为规则；序言1至5和正文第8至10条则为政策宣告，其中序言3和正文第8至10条在政策宣告中又具有可操作效果。[20]前述分类本身具有合理性，但条文的具体归类则仅得到了实践的部分印证，因为宪章的效力等级和实施程度直接取决于其被宪法委员会援引进而充当宪法审查依据的程度。
    截至2017年12月31日，宪法委员会援引环境宪章的判决共34项，其中有31项适用宪法审查程序，31项的年度分布为：2005年2项，2008年1项，2009年1项，2011年4项，2012年5项，2013年5项，2014年7项，2015年1项，2016年3项，2017年2项。值得注意的是，31项涉及宪法审查的判决有22项是适用合宪性先决程序（案件号为QPC）作出的。合宪性先决程序是2010年开始实施的新程序，据此，“公民得在普通诉讼中提出违宪抗辩”，[21]这意味着环境宪章对个人具有直接效力，个人可以成为环境权宪法诉讼的主体。
    
    从内容上看，宪法审查判决所援引宪章条文的情况不尽相同，31项宪法审查判决所援引宪章条文的频率依次为：序言两次、第1条七次、第2条四次、第3条六次、第4条五次、第5条五次、第6条七次、第7条十七次，第8、9、10条零次。显然，第7条的程序性权利受到宪法委员会高度重视，其次是第1条的实体性权利，此外，宪法委员会围绕环境义务、风险预防原则、公共决策与可持续发展等问题都作出了宪法认定。目前，程序性和实体性环境人权已经成为具有直接效力的基本权利，拘束立法、行政和一切公权行为，并初步形成了相应审查标准。从适用情况看，环境人权有时独立成为审查依据，有时与平等权[22]等传统宪法规范相结合充当审查依据。此外，宪法委员会援引环境义务来认可环境管制措施（部分对个人造成负担）的合宪性，对于争议较大的风险预防原则，宪法委员会承认国家立法对其进行适当限制的合理性，同时明确了可持续发展是对国家公共决策的要求，取决于立法者的自由裁量，并不能成为宪法权利申诉人的提请事由。[23]从结果上看，31项宪法审查判决中，17项含有违宪或部分违宪认定，3项含有附保留合宪认定，因此，环境宪章并非“纸老虎”，宪法委员会亦未采取完全谦抑的审查立场。受指摘的法律主要是与环境直接相关的环境法典，此外还包括民法典、旅游法典、能源法典、森林法典、刑事诉讼法典、国防法典、公法人财产一般法典和财政法案等。环境法典被宣告违宪的频率最高，尤其是涉及宪章第7条的程序性环境权。
    除宪法委员会的援引外，最高行政法院和最高司法法院也将环境宪章作为裁判规则，目前行政法院和司法法院系统援引宪章的判决已达250多项，这些案件涉及如何处理一系列复杂的现实问题，诸如贸易自由与环境缺陷产品的行政管制、环境民事侵权、环境相关的刑事责任和环境反抗压迫权等问题。总体上看，下级法院适用宪章的判决更为积极，而上级法院则偏保守，倾向于将宪章保留给宪法委员会进行解释。[24]
    （二）环境宪章作为相关立法的基础
    环境宪章也需要通过议会法律予以落实。在环境宪章入宪的2005年，法律的作用就已获得普遍认同，2005年宪法性法律修改了宪法第34条的立法权条款，将“环境保护”事项的一般原则增补到必须由法律予以规定的范围内。此外，2008年修宪将原“社会经济委员会”改为“社会经济与环境委员会”，[25]使其对环境方面的法律和法令草案提供咨询意见，此举可以视为环境立法理性化和专业化的措施。
    不过环境立法与环境宪章的关系较为复杂，一方面，环境立法可以进一步形成环境人权，是国家履行其环保义务的表现，另一方面，环境立法也可能限制宪章原则或权利以及强化环境义务，由此又要接受宪法委员会的审查。以较有争议性的风险预防原则为例，虽然在宪法高度将其明确化是全球首例并极具开创意义，但不得不承认风险预防原则尤其是其扩大适用也有负面影响，如给经济造成沉重负担，为法院带来诉累并使其介入环境决策过程，使环境决策权落入非民选法官或环境技术专家手中，损害环境公共问题决策应由民选部门作出的共和传统。因此，环境法典第L110-1条在落实该原则时施加了种种限制，通过“科学和技术知识的状态”来降低第5条的不确定性，通过“经济上可接受的成本”来降低第5条的可能弱点，通过在程序上排除个人的诉讼将其限定为对公权机关的要求，[26]宪法委员会则多次认可了法律的合宪性。[27]
    （三）环境宪章的政策性实施
    最后，宪章中的政策性条款尽管既未成为宪法审查的依据，也无法通过议会立法予以细化和落实，但也可以通过特定方式发挥作用。比如第8条规定的环境教育，[28]在宪章刚刚获得通过的2004年，总理通令就要求各级中小学适用宪章第8条，“从2004学年开始，将环境可持续发展的教育普遍化”。[29]希拉克在2006年3月的一次演讲中亦提及宪章环境教育以及宪章作为政府决策指南的问题，“因为它事关我们的未来，宪章需要被每一个人尤其是首先被年青人知晓。它将成为学校的教育内容，并自2004年开始在环境教育计划中被普遍化”，此外，“在较大范围内，环境宪章要求一切公权机关吸收可持续发展的需求，并且必须将环境纳入其考量范围。”[30]
    从总体上看，法国环境宪章的效力根据其不同条文存在等级序列，同时其实施机制亦较为多样，既涉及宪法委员会的宪法审查，也涉及行政法院和司法法院的司法活动、议会的立法形成、社会经济与环境委员会的立法咨询活动、环境教育体制等一系列国家公权活动，可以说，环境宪章已经形成了一套多元和多层的实施机制。
    四、法国环境保护宪法化的借鉴与启示
    法国的环境保护宪法化过程充分体现了环境人权这一核心价值，环境宪章的实践使宪法环保条款发展成专门的环境部门宪法，将环境人权的保障贯彻到环境保护的各个具体领域。在中国，随着生态文明建设的不断深入，在宪法层面确立相应的理念、原则与制度具有必要性。由此，在以下三个方面，
        
    法国的环境保护宪法化对中国具有借鉴和启示意义。
    （一）环境权是宪法环保条款的核心价值
    环境权是宪法环保条款和整个环保事业的核心价值。法国之所以选择就环境保护制定一个专门的宪法文本，就是为了表明环境人权在环保中的核心地位。通过将环境宪章纳入宪法序言，并与1789年人权宣言和1946年宪法序言并列，突出了环境权对自由权、政治权和社会权的承继性，其象征意义不言自明。从一般意义而言，尽管环保条款在各国宪法中表现为不同类型，但国家所承担的环保职责最终都会落脚在人权保障这一核心价值之上。
    其实在法律传统上看，中国法具有与法国法类似的国家主义倾向，体现在环境法领域，相关法律规定较为重视国家的环保职责，而轻视个人的权利。比如在中国现行1982年宪法中，第9条第2款和第26条作为环保条款只突出了国家的作用，而环境人权则没有得到明确承认。因此，为填补国家环保职责所面临的价值空缺，有必要在宪法层面承认环境人权。具体而言，环境权入宪可以有释宪和修宪两种方式。从解释的角度，宪法第9条、第26条、第33条和第38条都可以引申出环境权。但通过释宪形成的环境权具有派生性，或多或少存在一定局限，因此有学者认为考虑到中国的现实，“以宪法修正案形式确认一个独立的环境权乃是我国环境权宪法化的最佳选择”。[31]无论释宪还是修宪，关键是认识到，一切国家职责包括环保职权的背后都存在价值目标，即国家尊重和保障人权。因此，第9条第2款和第26条的环保条款不能予以孤立理解，有必要强调国家尊重和保障环境人权。
    在强调环境权核心地位的同时，也有必要在规范角度正确处理环境权、环境公益与国家环保职责的关系。国家环保职责必须充分且正确的履行，从而保证环境权能够得到实现。国家环保职责以保护环境公共利益为核心，只有环境公共利益得到国家的充分保护，个人的环境权才能得到真正实现。但基于环境权的价值，不能认为国家是环境公共利益的排他性保护者，除国家以外，任何个人基于其主观环境权均应当能够通过环境公益诉讼等法律行动来保护环境公共利益，因为环境公共利益与其个人的实质性环境权息息相关。
    （二）宪法中的环保理念应当切合实际
    环境人权是宪法环保条款的核心价值，这表明了一种基本理念，即宪法环保条款的指导思想是生态主义与人道主义的结合，环保的最终目的是为了使人的尊严得到更好的实现，避免因环境污染而使人类在尊严上受到贬损，因此，它基本上是一种弱的人类中心主义，并没有完全走向生态中心主义。事实上，在人权作为宪法的核心价值不可动摇的前提下，生态中心主义是不可能彻底颠覆人类中心主义的。
    中国目前仍然是发展中国家，发展历来是宪法的中心议题。在2004年人权入宪以来，人权成为国家发展的正当性基础，因为它“突出了人权在国家生活中的坐标与功能，使人权从一般的政治原则转变为统一的法律概念和具有独立规范价值的宪法原则，预示着国家价值观的深刻变化”。[32]尽管近几年来，随着绿色发展理论的提出，环境保护在整个法律体系中的地位得到不断提升，但亦不能走向极端的生态中心主义。新《环境保护法》第4条已经将保护环境上升为基本国策，而且将原来的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”。笔者认为如此定位环保的重要性已经足够和适当，不过仍有学者批评新环保法低估了环保的重要性。必须注意到，过分拔高的生态主义不仅会限制国家的发展，也会给个人造成过度的环保负担，极大限制其他基本权利的实现。
    （三）宪法环保条款的实施应当多样化
    环境宪章通过多种方式得到了有效实施。宪法审查、环境立法、环境政策与环境教育等各种途径都有效促进了环境宪章的各个条款尤其是环境权条款转化为实际行动。就此，中国学术界仍然存在一定误解，比如认为其“对宪法环境权‘主观权利化’的努力，目前尚无明确的理论依据和实践案例，并未具备直接适用的司法效力”，[33]并进而完全否定宪法环境权条款的直接效力和独立性。在一般意义上，由于环境权得到越来越多国家的宪法确认，“环境权的司法救济将是二十一世纪环境权研究的重心”。[24]实践中，以环境人权为核心的宪法环保条款经由释宪机制正逐渐形成部门宪法意义上的环境宪法，国家的立法、行政、司法以及其他活动均受其拘束和指引，由此整个环境法或者与环境有关的法律统合在环境宪法之下，并发展为以环境人权为中心的较为系统的规则体系。
    在中国，宪法环保条款主要通过环境立法得到落实，途径较为单一，而且宪法环保条款更是难以与宪法审查相勾连，因此难谓具有直接效力。由于立法者在环境立法过程中只看到了国家环保职责，而没有看到宪法的人权条款，环境保护法对环境人权的确认和保障仍不充分。尽管早有学者提出中国环境立法一直以来“过于强调国家的环境保护权力忽视公民的环境权，使得公民的环境权保护要求缺乏法律依据”，[35]但新《环境保护法》仍然存在“环境权的宣告和认可不充分”[36]等问题，既没有在总则中明确宣告环境权，也未建立环境权的全面保障机制。由于立法过程中的缺失，环境人权未能成为指导国家环保活动的根本准则，环境权的救济机制也面临一定障碍。“在司法实践中，大量的以环境权为诉讼理由的判决遭到了否定。”[27]这种不利情形既有实体法的原因，如环境权的实体法宣告不明确，也有程序法与诉讼体制的原因，如原告诉讼主体资格缺失，以及环境侵权本身的特殊性没有得到应有考虑。这些问题值得中国学者进一步深入研究，并且从体制上推进环境权保障机制的完善。
    注释:
    [1] V. Robert Poujade, Le Ministère de l’impossible, Paris: Calmann-Lévy, 1975.
    [2] Sylvia Zappi, Environnement: le mauvais élève français, Le Monde, le 16 Octobre, 1998, 13.
    [3] 该报告由Louis Armand、Christian Garnier、Jean-Philippe Barde等人共同起草，于1970年6月10日提交部长会议，对政府环保政策产生一定影响。委员会主席Louis Armand（1905~1971）是法国著名工程师、政治家，曾以个人名义撰写环境白皮书并提交总理，其环境白皮书对委员会报告的内容有一定影响。
    [4] Thierry Libaert, CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT, Encyclopædia Universalis, http://www.universalis.fr/encyclopedie/charte-de-l-environnement, 2017年6月2日最后访问.
    [5] Discours de Jacques Chirac, le 3 mai 2001 à Orléans, in Revue Juridique de l’Environnement, numéro spécial, 2003, p.78.
    [6] 损害预防（prévention）和风险预防（précaution）都强调预防性和积极性，但前者通常适用于对已知风险和损害的预防，后者则适用于具有科学不确定性的风险，即凡有活动或政策对环境有不可回复的损害威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为由推迟符合成本效益的预防措施。
    [7] Dominique Bourg & Kerry H. Whiteside, France's Charter for the Environment: Of Presidents, Principles and Environmental Protection, in Modern & Contemporary France, Vol. 15, No.2, 2007, p.122.
    [8] 曲格平主编：《环境觉醒：人类环境会议和中国第一次环境保护会议》，中国环境科学出版社2010年版。
    [9] 吴卫星：《环境权入宪的比较研究》，载《法商研究》2017年第4期，第174页。
    [10] Ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie Législative du code de l'environnement.
    [11] V. Article 1 de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.
    [12] Henry Buller, H., France: getting between the vertical, in Environmental Policy in Europe: The Europeanisation of National Environmental Policy, eds A. Jordon & D. Liefferink, Routledge, London and New York, 2004, p.94.
    [13] 魏健馨：《宪政生态主义评说》，载《当代法学》2005年第3期，第27页。
    [14] 周穗明：《生态主义与自由主义、保守主义、社会主义和女性主义的关系》，载《国外社会科学》2003年第3期，第29页。
    [15] Discours de Jacques Chirac du 3 mai 2001 à Orléans, in Revue Juridique de l’Environnement, numéro spécial, 2003, p.78.
    [16] 这些理念得到环境公约或宣言的确认，如1972年《联合国人类环境会议宣言》、1989年《海牙环境宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》、1992年《联合国气候变化框架公约》和1992年《生物多样性公约》等。
    [17] 刘连泰：《“公共利益”的解释困境及其突围》，载《文史哲》2006年第2期，第160页。
    [18] Jean-François Calmette, "Le droit de l'environnement: un exemple de conciliation de l'intérêt général et des intérêts économiques particuliers", Revue Juridique de l’Environnement, n.3, 2008, p.268.
    [19] 王小钢：《以环境公共利益为保护目标的环境权利理论——从“环境损害”到“对环境本身的损害”》，载《法制与社会发展》2011年第2期，第54页。
    [20] N. Chahid-Nouraï, La portée de la Charte pour le juge ordinaire, in AJDA, 2005, Chroniques 1175.
        
    [21] 王建学：《“从宪法委员会”到“宪法法院”——法院合宪性先决程序改革述评》，载《浙江社会科学》2010年第8期，第112页。
    [22] 如Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2010.
    [23] V. Décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 du Conseil constitutionnel sur la loi relative à la création du registre international français.
    [24] 如环保人士破坏转基因玉米田并援引宪章在刑事上免责，部分下级法院予以支持，但最高法院不认可。
    [25] V. la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
    [26] Kosciusko-Morizet, N. Rapport relatif à la Charte de l’environnement, Première lecture, no.1595, Commission des lois, Assemblée Nationale, Paris: 2004, pp.109-111.
    [27] V. Décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013 du Conseil constitutionnel.
    [28] 该条的重要性在规范视野下易受忽视，实际上该条体现了法国宪法传统中的极权主义因素，大革命并非单纯的政体革命，而毋宁是社会革命甚至是心灵革命，它要改变的是人的心灵，而教育（确切说是由国家统一提供的教育）就是成为至关重要的手段。
    [29] Circulaire 2004-110 of 8 July 2004, BOEN 28, 15 July 2004, 1473 (Généralisation d’une éducation à l’environnement pour un développement durable (EEDD) – rentrée 2004).
    [30] allocution de Jacques Chirac du 1 Mars 2006 (premier anniversaire de la promulgation de la charte de l’environnement), http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/discours_et_declarations/2006/mars/allocution_du_president_de_la_republique_a_l_occasion_du_premier_anniversaire_de_la_promulgation_de_la_charte_de_l_environnement.42132.html, 2017年5月20日最后访问.
    [31] 吴卫星：《派生性环境权宪法渊源的比较研究——兼论中国环境权宪法化的路径选择》，载《南京大学法律评论》2016年春季卷，法律出版社2016年版，第305页。
    [32] 韩大元：《宪法文本中的‘人权条款’的规范分析》，载《法学家》2004年第4期，第8页。
    [33] 陈海嵩：《环境权实证效力之考察：以宪法环境权为中心》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第7期，第10页。
    [34] 吴卫星：《环境权入宪之实证研究》，载《法学评论》2008年第1期，第82页。
    [35] 吕忠梅：《论公民环境权》，载《法学研究》1995年第6期，第67页。
    [36] 常纪文、焦一多：《新〈环境保护法〉的立法突破、缺陷与实效问题》，载《中国经贸导刊》2014年第18期，第53页。
    [37] 王琳琳：《论环境权的司法救济》，载《中国环境管理》2009年第3期，第5页。
    作者简介：王建学，法学博士，厦门大学法学院副教授。
    文章来源：《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。