顾功耘 胡改蓉：国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善

    【摘要】国有资本经营预算作为国家财政预算的重要组成部分，无论是基于市场经济体制下“公共财政”的考虑还是基于国有资本的功能定位，都应以“公共性”为其首要目标。这种“公共性”应与政府一般预算的“公共性”相区别，并以我国国情为基础进行合理界定；同时，通过预算目标的设计以及预算收支结构的具体调整使得这种“公共性”得以彰显和维护；最后，借助科学、合理、可行的预算程序尤其是编制程序对其予以制度保障。
    【关键词】国有资本经营预算；国有资本；公共财政；公共性
    对于国有资本经营预算究竟是以营利性为目标还是以公共性为追求，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及其实施条例、《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》）等法律、法规均未作出明确的规定。最近公布的《预算法修正案（草案二次审议稿）》也仅在第4条将国有资本经营预算列为复式预算体系的基本构成之一，但对其功能定位却未予明确。对此，学术界有不同的认识。其中，不少学者认为，应将营利性作为国有资本经营预算的基本特征，并以此为基点进行具体制度设计。[1]然而，无论是基于市场经济体制下财政制度本身的“公共性”价值取向还是基于国有资本的“公共性”职能定位，明确国有资本经营预算的“公共性”并将其作为预算的首要价值目标，才是制度发展的应然方向。
    一、国有资本经营预算“公共性”之探源
    （一）国有资本经营预算的“公共财政”属性
    对事物性质的认识是制度设计的逻辑基点。关于国有资本经营预算的性质，理论界基于对其与政府财政预算关系的认识不同，主要形成了两种学说，即“独立说”[2]和“包含说”[3].笔者认为，相对而言“包含说”较为合理。“独立说”的认识误区在于对“公共财政”作了狭义的理解，即将其局限于国家凭借政治权力进行分配的活动领域，使其等同于政府的一般财政，人为地缩小了“公共财政”的范围。如此一来，国有资本经营预算显然不能纳入其中，只能成为与公共预算并列的预算机制。
    实际上，财政历来就是国家财政，是基于国家权力并为实现国家职能而进行的分配活动。如果说传统的国家理论是以社会管理为重心，那么，“随着经济和社会发展的演进，政府与市场、公与私的融合度不断加强，国家职能实际已经产生了变化，除承担社会管理职能外，经济职能得到空前强化，受经济属性的嵌入与公私融合的驱动，国家开始深度融入市场机制，成为经济与社会发展中的‘内生因素’”,[4] “经济国家”的特性日渐明显。在我国，基于庞大的国有资产规模以及政府主导型市场经济的特点，国家对于经济的管理职能更为突出。与此相应，我国的财政体制就更加强烈地体现出“政治权力属性的分配”与“财产权力属性的分配”的二元色彩。有学者准确地将其界定为“一体五重”关系，即“一个主体（国家或政府）、两种身份（政权行使者、国有资产所有者）、两种权力（政治权力、财产权力）、两种职能【社会管理、经济（含国有资产）管理】、两种分配形式（税收、国有资产收益）、两种分配关系（税收征纳、利润上缴）”.[5]
    由于财政分配本身就具有公共性，而市场经济条件下的国家财政更是以公共财政为基本发展方向，因此，当国家财政本身既包括政治属性的分配又包括经济属性的分配时，公共财政自然应当将两者都涵盖其中。相应的，国有资本经营预算应属于公共财政预算的一个重要组成部分，而不能是一个与之相并列的范畴。国际货币基金组织关于财政收入和支出的统计口径实际上也体现了这种思想。依其规定，财政收入主要包括四种来源：税收和政府部门实行的其他强制性转移、来自资产所有权的财产收入、出售商品和服务以及从其他部门得到的资源转移；同时，财政支出的统计口径也相应涵盖了资本性的支出内容。[6]
    由上可见，国家的双重身份和双重职能决定了国家所进行的财政活动必然包含两个领域：一是提供包括履行行政职能在内的社会公共事务所需要的财力，二是宏观经济管理及国有资本的收益分配。二者共同体现着国家财政的“公共性”特点。
    （二）国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之厘定
    虽然在理论上，国有资本经营预算体现的是国家基于财产所有者的身份进行的收支活动，而政府一般财政预算是国家基于社会管理者身份进行的收入再分配，但在我国，由于《预算法》对预算收支项目的分类欠科学，以致出现了二者间的交叉，尤其是目前的“经济建设支出”仍然在政府一般财政支出中占有重要位置。虽然现行的国有资本经营预算已经安排了资本性支出，但经济建设支出中依旧存在着类似的科目。由此产生的最大问题便是预算编制中的支出重复。此外，国有企业的一些改革成本仍然由政府一般预算在承担，如“社会保障与就业”类下的“企业改革补助”项目便是如此。由于目前“我国公共财政最主要的缺陷就表现在财政的收支项目不合理”,[7] 因此，平衡协调这两类收支之间的关系是完善我国预算制度的一个重要方面。
    要厘清国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之边界，首先需要对二者的“公共性”内涵予以解析。通常认为，政府一般财政预算主要用于维持政府公共管理职能活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出，不涉及任何的资本增值活动；而国有资本经营预算是国家以国有资产所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行的分配，这种分配主要用于经济建设及国有资产经营。基于此，有学者认为，公共预算应由经常预算、公共投资预算和社会保险预算组成。[8]亦有学者进一步提出：“应将为实现政府公共管理职能的不以盈利为目的的财政收支划入政府公共预算，而将实现政府国有资产出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围”.[9]这种以营利与否作为国有资本经营预算与政府一般预算的区分标准，逐渐为大多数学者所认可。应该说，将保证政府各部门和各项事业活动正常开展的经常性预算纳入政府一般预算的范畴，有其合理性，但笼统、不加区分地将公共投资预算也纳入其中却值得反思。同时，学术界提出的以“营利与否”作为政府一般预算与国有资本经营预算划分标准的合理性也值得探讨。
    何为“公共投资”?从广义上理解，其包括公共基础设施（如交通、水利等）、公共事业设施（如学校、医院、图书馆、博物馆等）以及公共福利设施（如公园、广场和福利院等）的投资。但是，由于公共财政对公共事业和公共福利设施的投资已为公共事业支出和公共福利支出所涵盖，因此这里的“公共投资”应仅指公共基础设施支出，主要包括建设铁路、公路、桥梁、机场和城市基础设施等的支出。显然，这些“公共投资”在本质上应属于“公共产品”.正是因为“公共产品”难以为市场有效提供，所以才需要政府运用自己的政治权力和经济权力介入。那么，“公共投资”只能由政府来直接进行吗？只能通过政府的一般预算来列支吗？
    按照经济学理论，“公共产品”一般分为两类，即纯公共产品和准公共产品。在现代社会，纯公共产品越来越少，绝大部分的公共产品都属于准公共产品。这些公共产品通常可通过三种模式来提供，即公共部门直接提供、私人部门提供同时由政府予以补贴、公共部门和私人部门联合提供。由于政府直接投资形成的“竞争屏障”以及政府管理人员经营能力的不足，因此使得公共产品只由政府提供未必高效；同时，政府本身也在积极尝试通过投资设立特殊的公共企业，以企业为载体来提供公共产品和服务。在我国广泛存在于非竞争性领域的国有企业如中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等，在某种程度上都发挥着提供公共产品的作用。
    据此，我们难以得出这样的结论：所有的“公共投资”都只能由政府来直接进行，“公共投资”应一律作为政府一般预算的支出项目进行预算编制。与此同时，我们也难以不顾现实国情和我国当前的国有资产管理体制，将国有资本经营预算的范围限定于营利性领域的国有资本。事实上，诸多非竞争性领域的国有企业由国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）直接履行出资人职能，属于国有资本经营预算的实施范围，如上述提及的中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等特殊公司，其目标都不是以营利为主。可见，如果我们仍然固守这样一种观点，即“公共投资”应由政府一般预算支出，同时，又认为国资委监管的国有企业应当纳入国有资本经营预算，那么这些国资委监管的特殊公司就可能出现预算支出项目的交叉。
    实际上，对于政府一般预算与国有资本经营预算中“公共投资”项目的区分，应当以政府动用财政资金进行“公共投资”时的具体方式来确定。具体而言，“公共投资”若是由政府直接拨付款项进行建设的，那么应列入政府一般预算；而若是政府通过国有企业这一企业组织体来实施的，尤其是通过政府投融资平台的模式来进行的，那么即使其提供的是公共产品或服务，仍然应当从国有资本经营预算中列支。这样可以有效避免二者之间在项目支出上的交叉。
    此外，由于国有产权转让收益是国有资本经营预算收入的重要组成部分，因此，对于企业的改革补助，如企业关闭破产补助等国有企业改制产生的成本则应从国有资本经营收益中列支；否则，不仅会加大政府一般预算的负担，而且会造成对其他企业的不公平。
    （三）国有资本经营预算“公共性”与“营利性”关系之思辨
    在我国现行的国有经济运行体制下，对国有资本经营预算“公共性”本源的认识并不必然排除其“营利性”的存在。只是对于国有资本而言，这种“营利性”或者并非主要目标，或者具有“过渡性”色彩。
    从应然层面看，国有经济应集中存在于非竞争性领域，以提供“公共产品”为其主要任务。作为政府职能的延伸，国有经济所肩负的功能“天然”地不具有营利性。在通常情况下，作为该类经济载体的国有企业承担着优化经济结构、完善基础设施建设和促进基础工业部门发展的使命，以保证经济安全、国家安全和社会安定。因而，在该领域，国有资本经营预算的“公共性”是其基本立足点。当然，这里的“公共性”并不排斥国有资本在投资运作时对成本或经济效益的适当考虑，或者说不妨碍其追求一定的经济效益；否则，就会使一些企业不思进取，以致不断亏损，最终成为国家财政的沉重负担。这也正是对该类经营机构采取企业化、市场化运作而不直接作为政府部门下属机构的主要原因。既然是企业化运作，提高国有资本投资运作的有效性自然合理。当然，这种“营利性”不得与“公共性”相冲突；否则，“营利性”无疑应退居次位。
    虽然在应然层面，国有经济作为市场调节力量参与经济活动应集中于非竞争性领域，以弥补市场发展中的不足，但从我国国有经济的实然状况看，确实有诸多国有企业存在于竞争性领域。这是一个我们必须面对的现实问题。虽然随着改革的推进，国有企业应从这类行业和领域中退出，但这种退出需要经历一个“蜕变”过程。在该过程中，竞争性、商业性领域的国有企业依旧存在并进行着投资经营活动，与非国有经济进行着同样的市场竞争。基于这类国有企业的商事本质，在进行经营预算时就“应以经济效益为指导……基本目标是国有资本总体上的保值和增值”.[10]当然，由于该类企业今后会逐步退出市场，国有经济的“公共性”本质得以全面回归，因此，在整个国有经济发展进程中，该类企业及其所蕴含的“营利性”价值取向并非国有资本经营预算时考量的重点，而是具有“过渡性”的色彩。
    二、预算目标设计中“公共性”理念之融入
    公共财政作为一种预算理念，需要在预算制度的目标设计中得以明确体现，并以此为指导，促使相关具体制度尤其是预算收支制度的不断完善。
    （一）“公共性”内涵之确定
    从各国的财政制度发展史可以看出，公共财政的范围始终处于不断的演进中，“呈现出从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共产品的生产、收入分配的公平，再到以福利化为导向的社会保障等特征”.[11]可见，虽然公共财政是国家预算制度的基本发展方向，但如何判断“公共财政”及其蕴含的“公共性”并不存在一个统一的标准，而是随着经济、社会发展的阶段不同有着不同的体现。
    由于公共财政建立在市场经济基础上，是与市场经济体制相适应的一种财政类型，因此，在对财政职能的诸多影响因素中，经济发展阶段最为关键。它决定市场发育程度，影响着政府在经济生活中的作用，尤其是经济职能范围。
    因为政府与市场之间存在着替代性和互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。[12]因此，财政职能的范围本身就反映了政府与市场的行为边界。
    我国的市场经济与西方国家的市场经济不同。我国并不存在一个有着深厚商业文化底蕴的发达市场，在更多情况下，为发挥后发优势，政府需要积极培养、组织和引导市场的发展，因而，我国的市场经济基本上属于政府主导型。与此相适应，在政府经济职能的设定上，我国必然有着不同于西方国家的诉求。虽然我国和西方国家都追求“公共财政”,都是以市场经济为基础，但政府作用的领域和发挥职能的方式却有着诸多不同。一方面，我国的财政支出除了要弥补市场的固有缺陷、提供市场无法提供的公共产品外，还要针对市场的发育程度，有针对性地发挥政府的积极引导作用，促使市场体系尽快完善。而这种经济职能的发挥在很大程度上需要借助国有资本的力量，如政府通过国有资本的投入，加大对薄弱基础产业、支柱产业、高新技术产业和风险产业的投资，以纠正产业结构的失衡；加强对农村地区、西部欠发达地区的扶持，以缓解地区经济发展不平衡的矛盾等。可见，在我国当前的市场发展水平下，难以用“市场缺陷”涵盖需要政府进入的所有经济领域。事实上，那些在发达国家通过市场机制能够解决的问题，在我国仅靠市场机制不一定能解决好，这就需要政府经济职能的发挥。另一方面，我国社会主义市场经济的本质也决定了在某些关键性领域和关乎国计民生的行业需要国有资本发挥控制力。此时，国有资本的介入就成为一种必然。
    总之，作为一种介于政府与市场之间的特殊制度安排，在我国特定的语境下，国有资本存在的意义除了弥补市场失灵外，还是实施产业政策、平衡地区发展、调控宏观经济的重要工具。与此相应，国有资本预算也就应当以优化市场结构、促进市场经济持续健康发展、提高社会整体效益为基本目标。这是对当前政府经济职能理解的关键，更是确定国有资本预算“公共性”的出发点和落脚点。
    （二）“公共性”目标之体现
    国有资本经营预算的“公共性”理念，需要在合理界定“公共性”内涵的基础上，通过如下四个方面的具体诉求，融入预算目标的设计之中。
    1.维护国有资产所有者权益。国有资产作为全民所有的财产，在制度本源上有着强烈的“公共性”特点，维护国有资产所有者的合法权益自然应成为国有资本经营预算制度中“公共性”的首要体现。尤其是随着国有企业改革“两权分离”的不断深化，国有资产经营管理中“委托-代理”关系的日益复杂，国有资产固有的“所有者缺位”问题，加上政府作为所有者代表在企业经营中所处的信息劣势，造成了经营管理人的道德风险不断加大，代理成本不断增加。为更好地规范管理者的经营行为，使其恪尽职守地为企业服务，保障国有资产所有者的合法权益，需要通过预算制度将国有资产的经营收益、投入支出等纳入预算管理体系，从而加强监管，维护国有资产的安全。
    2.促进国有资本结构的调整和优化。这种结构调整和优化主要体现在两个方面：一是国有资本应逐步退出市场发展业已成熟的竞争性领域和行业。无论是站在社会管理者的角度，还是基于“不与民争利”的理念，政府都不存在追求经济利益的正当性，即便在特殊情况下，提供准公共产品会带来一定的利润，但其基本出发点仍然是满足社会公共需要。当然，市场与政府的边界是相对的而非绝对的。随着科技的进步，原先的公共产品可能丧失其非排他性特征，具备了进入“私”领域的条件；而与此同时，科技的发展也可能创造出新的公共产品和外部经济，需要政府来生产或提供。二是将国有资本的投资向目前发展仍然薄弱的基础产业、基础设施建设、支柱产业、高新技术产业和风险产业倾斜；同时，由于我国传统财政体制具有明显的“城市财政”特点，[13]造成我国经济发展中城市与农村的二元化矛盾，因此国有资本经营预算在进行制度设计时，应当以“公共性”为指导，通过国有资产的投资，发挥国有经济的带动力，缩小农村与城市以及东部与西部的地区发展差距。
    3.引导、促进市场的成熟和完善。在市场经济初级阶段，为尽快建立起完善的市场体系，公共财政的基本职能之一便是引导市场的建立、促进市场的不断发展。随着市场化水平的日益提高，经济活动中的市场效率将逐步替代政府效率，此时，政府的投资行为，即国有资本的投资，就应当逐步退出，而将其交给私人。这也是建立在有限政府理念上的“有限预算”、“有为预算”[14]的制度体现。可以说，通过国有资本的投入来引导、培育市场，最终目的并非是政府自身进行大量的营利活动，而是逐步完善市场，最大限度地提高市场配置的效率，同时逐步缩小政府干预的范围，减少政治性资源配置的低效。[15]
    4.充实公共财政。国有资本经营预算既然属于“公共财政”的范畴，就应当在支出预算中体现其“公共性”的一面。当前，由于我国政府一般财政支出压力和社会保障基金缺口都较大，因此，国有资本经营预算的支出项目应与二者对接，发挥国有资本的社会性功能，充分表现其“公共性”属性。
    三、预算收支结构中“公共性”之维护和彰显
    “预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。”[16]预算的收支结构和安排应当与“公共性”的要求相吻合。“从支出的角度看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化；从收入的角度看，财政收入的范围则体现出政府对经济生活的干预和调节程度。”[17]就国有资本经营预算而言，收入制度的完善与否直接关系到国有资本的安全，与全民的公共利益休戚相关；支出制度的合理与否则直接关系着政府经济职能的实现，关乎市场的健康发展。
    （一）预算收入中“公共性”之维护
    2007年，随着《意见》和《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的出台，国有资本经营预算收入制度进入实质性操作层面。然而，从这两部法律文件实施之日起，有关国有资本经营预算收入制度的争议也不绝入耳。这些争议主要集中于两个方面：一是收取收益的企业范围过于狭窄，二是收益收取的比例过低。而这两个方面直接决定了国有资本经营预算收入的多寡，关系到国家或全民对国有资产享有的合法权益。笔者认为，今后应重点从以下两个方面对此进行制度完善。
    1.关于收取收益的企业范围。虽然财政部在2010年发布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》（以下简称《通知》），决定从2011年起将5个中央部门（单位）和2个企业集团所属的1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，以改变原规定中收益收取范围过窄的弊端，但这一改革并不彻底。因为交通、科技等部门所属中央企业仍然未纳入预算试行范围；同时，具有丰厚经营利润的金融类企业仍然游离于收益上缴制度之外。而无论是基于公司法理论---国家作为股东享有的利润分配请求权，还是基于国家承担的大量国有企业改革和经营成本--国家对企业享有的补偿请求权，国家都有充分的理由要求尚未纳入收缴范围的国有企业上缴利润，以维护国家或全民的合法权益。
    2.关于收益收取的比例。虽然《通知》规定从2011年起适当提高中央企业国有资本收益收取的比例---资源类中央企业国有资本收益收取比例由10%提高到15%、一般竞争类中央企业收取比例由5%提高到10%、军工科研类企业收取5%,但其合理性仍然值得思考。尤其是对垄断性企业（往往也是资源型企业）收益收取比例的设定依旧有过低之嫌。对这些企业规定较高的收取比例不仅有利于体现公平原则，而且对于削弱其维护垄断地位的力量、促进相关行业的市场化发展有百利而无一害。此外，为了使国有资本尽快退出“与民争利”的行业，对于一般竞争性领域国有企业收益收取的比例也可适当提高，将其作为国有资本在这些领域逐渐退出的方式之一，实现国有资本“有进有退”、“有所为有所不为”的战略目标。
    这里需特别注意的是，由于最终的国有资本收益数额是由国有企业税后利润与收益收取比率相乘而得，为少交收益，企业很可能会利用信息不对称进行利润转移，以逃避上缴义务，如加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等，因此，在关注收益收取比例的同时，应加强对国有企业的财务管理。对于企业转移利润或隐瞒利润的行为，应通过严格的年度审计制度、财务信息报告制度和财务信息披露制度予以规范。
    （二）预算支出中“公共性”之彰显
    国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出、债务性支出、转移性支出等。基于预算信托理论，无论是哪种形式的支出都应当以公共性为基本价值取向。因为在预算关系中，“人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益”.[18]此时，作为受托人的“政府”必须对委托人和受益人负责，尤其是在资金的使用上，必须坚持“公共性”理念，这是一种基于信托而产生的信义义务。这种义务在国有资本经营预算中，具体体现在如下3个方面：
    1.投资方向的逐步非营利化。有学者曾准确地指出：“构建公共财政，意味着两个基本面的重新定位，一是政府与市场的重新定位，重新划定其行为边界，政府应当从竞争领域退出，把主要精力放在其职责范围内的事情……”[19]因此，国有资本的存在领域应集中于非竞争性领域。但是，目前我国国有资产投资于经济建设的领域不仅涉及基础设施等公共产品或准公共产品，而且涉足诸多本应由市场机制发挥作用的私人领域。可以说，截至目前，从传统计划经济时期承继下来的国有经济面面俱到的格局并未发生实质性改变，国有资产在资源配置上仍然发挥着主导作用，几乎覆盖了所有行业和领域。这样的投资结构从预算信托的角度看，显然违反了政府作为“受托人”应承担的忠实于委托人利益、不与委托人争利的信义义务。同时，在实践中，这样的结构也必然会产生两个明显弊端：一是在竞争性行业，国有资本与民间资本进行着不公平的竞争，前者既对后者产生“挤出效应”、影响后者的投资热情，又制约了经济社会整体效益的提升；二是在政府财力有限的情况下，真正需要国有资本投资的产业和部门难以发展，公共产品的提供难以保障，政府公共服务职能的发挥面临困难。
    为此，在今后国有资本经营预算的支出结构中，应对现行国有资本结构进行调整。也就是说，一方面要加大对市场中私人不愿或不能提供的公共产品的投入，尤其是要支持自主创新、节能减排和生态环境建设，促进产业结构升级；[20]另一方面，在竞争性领域应通过对国有企业收取高额红利或采取售股变现等措施使其逐渐退出市场。有学者专门提出了国有资本变现预算的观点，即在一个5-10年的中长期时间段内，通过充分竞争领域的部分国有资本变现，实现部分国有资本的退出。[21]
    2.投资结构的均衡化。面对传统经济模式和财政体制造成的二元化经济结构，国有资本经营预算应以可持续发展原则中的公平性思想为指导，将国有资本的投资向农村和西部倾斜，以提升弱势地区的发展水平和竞争能力，通过国有资本经营的带动逐步实现投资结构的均衡化，缩小二元化经济结构所带来的经济发展差距，同时也体现出财政的实质公平理念。以“三农”问题为例，近年来我国财政对农村、农民、农业的投入虽然有些增长，但仍显不足。目前，按较宽口径计算，中央财政用于“三农”支出的比例约占财政支出的10%,如果再考虑土地出让收益的分配，“三农”投入在整个财政支出中所占比重明显较低。[22]此时，就需要政府通过国有资本的投入发挥其经济调节职能，实现产业和地区的平衡发展。
    3.支出导向的民生化。基于国有资产本身的公共性，国有资本收益的运用不应在国有企业内部进行自我循环，而应切实让全民分享到国有资本的收益。从目前的规定看，国有资本经营预算的支出制度缺乏明确的民生财政导向。在实践中，国有资本经营预算支出也基本用于经济建设。虽然自2010年开始，国有资本预算支出中增加了“转移性支出”项目，用于社保等民生事业发展，但数额较少。例如，在2012年875亿元的国有资本预算支出计划里，该项目仅调出了50亿元。[23]国有资本经营预算支出所体现出的这种强“体内循环”特征，实际上也造成了国有企业与非国有企业之间收入分配的不公平，使得本来依靠垄断资源已获取巨额利润的国有企业有更多的现金流用于职工福利，进一步扩大了行业及个人的收入差距，
    引发新的分配不公。此时，如果把国有资本收益直接或间接地投向民生，不仅会减少这种不公平，而且对扩大内需、发展经济有利无弊。[24]特别是在我国，“由于国有企业仍较多地存在于竞争性领域、并具有较强的垄断经营性……如果我们的制度设计不能使国有资本经营预算支出在必须或可能的情况下向公共预算或社会保障预算转移，那么，资本性支出的合理性就会从根本上受到质疑”.[25]而这种偏离了“公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合法合宪的财政行为”.[26]因此，从法律层面要求国有资本经营预算支出向政府一般预算或社会保障预算进行转移有充分的理由。
    具体到立法技术上，笔者建议在国有资本经营预算支出中明确设立专门的“调入政府一般财政及社保基金”项目。该项目为常设项目，每年从国有资本经营预算收入中按一定比例提取。该比例设置不宜过低，否则难以发挥作用；但也不宜过高，因为公共支出的刚性特征及政府作为公共产品提供者的自利性，容易诱发政府的过度开支，进而导致资源的浪费。
    四、预算程序设计中“公共性”之保障
    国有资本经营预算的上述“公共性”目标和收支安排只有通过科学、合理的程序机制才能得以保障。具体而言，在编制预算时应以“公共性”为首要价值目标，合理确定收支：对于非竞争性领域，应明确国有资本投资的方向和重点；对于竞争性领域，则应有意识地减少投资总量，同时通过售股变现等方式逐步实施“退出”战略。预算在编制后需经人大批准方可生效。所有部门和单位都应严格执行生效的预算方案，未经法定程序不得擅自调整。对于预算的执行，无论是人大、政府财政部门，抑或是社会公众都有权进行全程监督，同时可以通过国家审计制度、信息披露制度等对预算的执行情况进行严格审查。
    在上述各程序中，国有资本经营预算编制主体的确定至关重要，因为不同的主体有着不同的价值取向和政策选择。若编制主体的确定不合理，则编制出的预算极有可能偏离“公共性”目标。而一旦编制的预算本身偏离了“公共性”目标，那么无论是执行还是监督，都难以恢复其“公共性”特质。
    从《企业国有资产法》、《意见》等规定看，国有资本经营预算的编制主要是由财政部门负责，国资委更多的是行使辅助职能。这种规定虽然符合财政部门负责国家预算编制的总体思想，但忽视了国有资本经营预算本身的特性，即国有资本的财政收支活动与国家投资活动的混合。在这种混合关系中，国有资本经营预算的收支安排与国家出资人对所出资企业的利益分配请求权和经营决策权相重叠。而正是这一点直接决定了国有资本经营预算中主体确定的特殊性。对此，有学者准确地指出：“与传统预算关系相比，履行出资人职责的机构参与预算活动是国有资本经营预算关系的最显著特征”.[27]
    实际上，目前关于国有资本经营预算编制主体的确定问题，学术界仍然是众说纷纭。在笔者看来，由于国有资本经营预算中收入和支出有着各自的特点，因此应区别看待。概而言之有二：
    1.关于国有资本经营预算收益的编制。在国有资本经营预算收益的编制中应充分尊重国资委的意见，同时发挥财政部门的监督作用。从投资关系看，国有资本收益是国家作为企业出资人所享有的利润分配请求权。只是因为国家这一特殊的投资人身份，才造成了这种利润分配请求权与财政预算收入的混合。但是，其在本质上仍然属于因投资而形成的权益。并且相对于财政部门而言，在现行经营管理体制下，履行出资人职责的国资委有着更多的信息优势，能够相对客观、准确地确定利润上缴数额。因此，由国资委来行使主要的预算收入编制权有其合理性。当然，因为部门利益的存在，需要财政部门对国资委预算收入的编制活动进行必要的监督。
    2.关于国有资本经营预算的支出编制。在国有资本经营预算的支出编制中应尊重国资委的意见，同时适度发挥发展和改革委员会（以下简称发改委）的功能，并最终由财政部门进行上报。基于出资人代表的身份，国资委应有权对下年度的投资计划进行预算。但是，如果将该权力单独赋予国资委，那么又会使国有资本经营预算的“公共性”面临落空的危险。这主要源于《企业国有资产法》等诸多法律、法规对国有资产出资人代表提出的保值增值任务，而这种规定极易导致国资委对经济利益的过度追求。在保值增值的压力下，国资委在编制国有资本经营预算时，往往会对经济效益较好、资本回报率高的竞争性行业加大再投入，而对那些私人不愿进入、社会发展又必需的经济效益差、资本回报率低的行业加速退出，导致“国进民退”的格局，这显然与国有资本的应然定位及政府的经济职能和宏观经济目标相违背。为了防止该类现象的发生，在国资委编制国有资本经营预算的支出项目时，就需要由有关部门对其进行制约。在诸多的制约机制中，发改委的适当介入应是一个较好的选择。依据2008年国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，发改委的首要职责便是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，优化重大经济结构等。在目前的实践中，国有资本的新增项目投资也往往需要发改委的事先审批。因此，当国有企业提出下年度的预算支出计划并上报国资委、国资委在进行平衡并形成初步的预算建议草案后，应与发改委商讨并征求其意见，以使国有资本更好地发挥其应有的职能。在2007年发布的《意见》中，发改委曾获得参与国有资本经营预算编制的权力，遗憾的是，《企业国有资产法》却将该规定删去。对此，笔者认为应予矫正。当国有资本经营预算支出计划在征求发改委的意见后，国资委应将编制的国有资本经营预算收益和支出的总体方案上报财政部门，由财政部门将其与政府一般预算、社会保障预算、政府性基金预算等一并提交本级人大审议，由人大最终作出决定，使国有资本经营预算的“公共性”得以更有力的保障。
    顾功耘，华东政法大学经济法学院教授、博士生导师；胡改蓉，华东政法大学经济法学院讲师、法学博士。
    【注释】
    [1]参见徐孟洲、贾剑非：《论国有资本经营预算制度的法理基础与法价值》，《政治与法律》2009年第4期；刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
    [2]参见李燕：《论建立我国国有资本经营预算制度》，《中央财经大学学报》2004年第2期。
    [3]参见文宗瑜、刘微：《国有资本预算编制和审批》，《国有资产管理》2005年第8期。
    [4]冯辉：《宪政、经济国家与〈预算法〉的修改理念---以预算权分配为中心》，《政治与法律》2011年第9期。
    [5]邓子基：《对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识》，《当代财经》2003年第6期。
    [6]参见国际货币基金组织：《2001年政府财政统计手册》，http://WWW.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/chi/pdf/chap5.pdf,2012-12-17.
    [7]刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
    [8]参见张馨、袁星侯、王玮：《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版，第252页。
    [9]徐孟洲：《论公共财政框架下〈预算法〉修订问题》，《法学家》2004年第5期。
    [10]柳华平：《中国政府与国有企业关系的重构》，西南财经大学出版社2005年版，第254页。
    [11]吕炜：《市场化进程与公共财政的范围》，《经济社会体制比较》2004年第1期。
    [12]参见汤玉刚、范方志：《财政规模决定：一个经验模型》，《财经研究》2005年第10期。
    [13]参见高培勇：《公共财政：概念界说与演变脉络》，《经济研究》2008年第12期。
    [14]参见丛中笑：《公共财政视阈下我国预算法的修订--- 理念更新？原则重构？权力配置》，《江西社会科学》2011年第11期。
    [15]参见汤玉刚：《我国政府供给偏好决定的一个经济学解释》，《财经研究》2006年第5期。
    [16]朱大旗：《科学发展与我国〈预算法〉修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011年第9期。
    [17]刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
    [18]朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，《中国法学》2005年第1期。
    [19]张万强：《中国财政体制改革的演进逻辑及公共财政框架的构建》，《经济问题研究》2009年第3期。
    [20]2009年、2010年在中央政府公共投资中用于自主创新、技术改造方面的投资分别仅占7.4%和6.9%,对推动结构调整的作用有限。
    [21]参见文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算如何与公共收支预算对接》，《财政研究》2008年第1期。
    [22]参见柏晶伟：《国务院官员：三农投入占整个财政支出比重偏低》，《中国经济时报》2012年1月13日。
    [23]参见《关于2012年中央国有资本经营预算的说明》，http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637096.html,2012-4-20.
    [24]参见陈少晖、朱珍：《民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究》，《当代经济研究》2012年第4期。
    [25]徐晓松、林文彪：《国有资本经营预算之资本性支出及其制度构建》，《天津师范大学学报》（社会科学版）2009年第4期。
    [26]刘剑文：《公共财政与财税法律制度的构建》，《政法论丛》2012年第1期。
    [27]徐晓松：《论国有资本经营预算的生存环境及其对法律调整的影响》，《中国法学》2009年第4期。