于文豪：宪法和法律委员会是宪法实施的关键细节

    2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案第33至52条。其中，宪法修正案第44条第2款将全国人大设立的专门委员会中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。从“法律委员会”到“宪法和法律委员会”，名称的更改意味着其责任和使命的升级，是对人民代表大会制度的进一步完善，也是对宪法在党和国家事业中的地位和作用的强化。
    全国人大如何设立专门委员会
    基于人大工作的专业性和持续性，设立专门机构协助开展工作是人民代表大会制度的必要要求。专门委员会是更好发挥全国人大及其常委会职能作用的重要措施，它的发展经历了一个历史的过程。
    1954年宪法规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。”“民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”1954年宪法提出了专门委员会的初步制度框架，但未赋予其这一称谓，所列举的委员会名称也相对较少。1975年宪法取消了该条规定，1978年宪法有所恢复，规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”
    1978年宪法第一次明确了“专门委员会”的机构类型，但不足也是明显的，特别是条文表述比较简单，这使得实践中面临规范内涵不明确、机构关系不清晰的问题。比如，专门委员会只是“可以根据需要设立”而非必须设立，因而不设立也不违反宪法；专门委员会与全国人大及其常委会的关系并不明确，因为二者都可以设立，这可能带来二者分别设立的专门委员会是否存在地位区别的问题；没有对专门委员会的功能、职责作出基本的规定，会使其运行无的放矢。
    1982年宪法对专门委员会制度的规定是迄今最全面的，也符合现实的需要。宪法第70条第1款规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”第2款规定：“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”该条明确列举了6个专门委员会的名称，丰富了专门委员会的类型，对专门委员会的性质定位、权力关系和职责设定更加清晰。
    值得注意的一点是，1954年宪法规定的代表资格审查委员会，在1982年宪法中并未作为专门委员会出现。这并非因为该机构不重要。事实上，1954年宪法设立的代表资格审查委员会属于临时性机构，只是在开会期间活动，而按照1982年修改后全国人大组织法，代表资格审查委员会是全国人大常委会设立的常设机构。代表资格审查及其相关工作是全国人大及其常委会履行立法与监督职能的组织人事基础，它与专门委员会在立法与监督方面的职责有所区别。
    专门委员会的设立对发挥最高国家权力机关的职能具有不可替代的作用。专门委员会的两大特点是常设性和专业性。基于其常设性，专门委员会不因全国人大闭会而停止工作，能够协助全国人大及其常委会开展经常性、连续性和持续性的工作。基于其专业性，专门委员会专注于本领域的重要问题，能够发挥专业研究、深入审议的优势，保证所提议案的科学性与可行性。
    法律委员会的能与不能
    从1954年宪法规定的“法案委员会”到1982年宪法规定的“法律委员会”，一字之差体现了修宪者对专门委员会性质认识的发展。从字义上看，“法案”更侧重法律案的研究和审议工作，也就是法律制定过程中的事务，而“法律”不仅包括立法的过程，也可以包括法律制定前的评估和其他准备工作，还可以包括法律制定后实施和监督工作，因此法律委员会的职能更加具有包容性和延展性，与其他专门委员会和常委会工作机构的制度关联更为丰富。
    在法律制定过程中，法律委员会发挥着特殊重要的功能。按照全国人大组织法和立法法的规定，法律委员会要统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案，其他专门委员会就有关的法律案向法律委员会提出意见。法律委员会对法律案进行统一审议后，在全国人大立法时，要向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿；在全国人大常委会立法时，要向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。草案修改稿经过全国人大各代表团或者常委会会议审议后，法律委员会要根据审议意见进行修改，提出法律草案表决稿。此外，对常委会工作机构提出的法律解释草案，法律委员会要根据常委会的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。上述规定表明，法律草案修改稿、法律草案表决稿和法律解释草案表决稿，都要经法律委员会的审议和修改。立法中的各个重要环节都有法律委员会的直接深度参与。法律委员会的政治素养、专业视野和工作能力，很大程度上影响着法律和法律解释的质量，影响着社会主义法律体系的科学性和民主性。
    除法律制定外，法律委员会在协助全国人大常委会开展监督工作方面也发挥着重要功能。法律委员会和其他专门委员会要负责组织实施常委会对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况开展的执法检查，协助常委会听取和审议专项工作报告等。在保证法律体系的统一、维护法律秩序的稳定性方面，法律委员会在立法文件的备案审查中发挥着重要的专业判断功能。
    按照立法法和监督法的规定，如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例抵触宪法或者法律，法律委员会可以与全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，向制定机关提出审查意见、研究意见。如果制定机关对抵触宪法或法律的上述立法文件不予修改，法律委员会要向委员长会议提出予以撤销的议案、建议。对于最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，法律委员会审查后认为抵触法律的，也可以提出要求它们修改、废止的议案，或者提出由常委会作出法律解释的议案。上述规定表明，法规和司法解释是否合宪合法，法律委员会有权进行审查并提出处理意见。法律委员会的全面履职对备案审查制度的有效运行起到了不可替代的功能。
    在肯定其重要作用的同时，从宪法实施的角度来看，由于组织和机制方面的限制，在协助全国人大及其常委会开展宪法监督方面，法律委员会的功能是相对有限的。按照宪法的规定，全国人大有监督宪法实施的职权，全国人大常委会有解释宪法、监督宪法实施的职权。从机构名称就能认识到，法律委员会的职责仅到维护法律秩序的统一层面，其对宪法秩序的维护是通过对法律秩序的维护来间接实现的。这决定了法律委员会只能审查法律之下的立法文件是否合宪合法，却不能审查法律自身是否合宪。在宪法解释和宪法修改方面，法律委员会不能就宪法修改草案进行审议和修改，也不能就宪法解释草案进行审议和修改。
    宪法和法律委员会：宪法实施的关键细节
    宪法的生命和权威在于实施。全国人大设立宪法和法律委员会是加强宪法实施、落实宪法监督的关键细节。之所以“细节”，是因为这仅是对法律委员会名称的更改，并非重新组建新的机构。之所以“关键”，是因为这一机构的设立为宪法实施提供了重要的组织基础，合宪性审查制度得到充实，中国特色的宪法监督体系得到完善。
    党的十九大报告提出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。在宪法实施和监督中，宪法解释是一个基础性问题。宪法规范与社会现实之间的互不适应应当如何调整？立法和其他行为是否符合宪法的内涵？这些问题都需要对宪法规范进行恰当的理解与运用，为此开展常态性的宪法解释就是必然的。实践也对宪法提出了一些解释的需要。比如，宪法规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，而现实生活中出现的“天价乌木案”、地方立法中对于风能或太阳能是否属于宪法规定的“自然资源”？是否属于国家所有？有必要通过宪法解释给出确定的解决方案。作为行使宪法解释权的机关，全国人大常委会目前尚未作出名称为“宪法解释”的解释案，一个重要原因就在于缺乏具体承担这方面工作的专门机构和专门制度。
    宪法修改也是宪法实施的一种形态。我国宪法对宪法修改的规定主要体现在修宪议案的提出主体、修宪草案表决通过的标准上，对修宪草案的审议问题并未规定。实践中，全国人大各代表团审议修宪草案，大会主席团就修宪草案的意见建议向大会报告。这些做法有待进一步法律化、程序化，进一步提升制度实践的法理逻辑。
    宪法实施最重要的形态是依宪立法。法律、法规、规章、司法解释以及其他规范性文件，概不能抵触宪法。目前，全国人大常委会对法规和司法解释的合宪性、合法性审查已有较为充分的实践，不足则在于，法律尚未纳入合宪性审查的范围。基于我国的宪法体制，法律如果违反宪法将会给宪法实施和人民代表大会制度带来严重的负面影响。为此，加强对法律制定过程中的合宪性审查，预防式的保证立法的合宪性，应当成为一项常态且具有开放性的制度。法律通过之后，也应当在立法后评估中引入合宪性审查的程序和标准。
    除立法行为不能抵触宪法外，其他公权力行为也不能抵触宪法。例如，如果上级政府未经下级人大表决就直接任命该级政府首长，就是典型的违反宪法的行为，应当及时予以评价和纠正，并追究违宪责任。
    加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，必须要有基本的组织基础和制度保障，建立明确具体的程序机制。在组织建设上，奥卡姆剃刀原理对于我们理解宪法和法律委员会的设立具有启发意义。这一原理认为，如无必要，勿增实体。也就是说，如果能够用较简单的方式能够同样做好事情，那么就不要选择复杂的方式。这一原理反之亦然——如有必要，必增实体。当组织和制度设计不足以支撑政策目标时，及时满足组织和制度的需要就是客观的必然。而在组织和制度的关系上，组织能力是制度能力的基础。组织对其存续的持续需求会提出相应的制度要求，从而促进制度的成长。从这个意义上说，宪法和法律委员会的设立为宪法实施和监督提供了现实的组织基础，为合宪性审查制度的完善提供了直接的组织动力。
    为宪法和法律委员会更好履职提供制度保障
    对于健全宪法实施和监督的机制和程序而言，宪法和法律委员会的设立是具有历史性意义的重大举措。党的十九大报告提出，要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。为使全国人大宪法和法律委员会更好实现充分履职、全面履职、依法履职，应当及时建章立制，健全其运行的制度和程序，推动工作的规范化制度化。
    进一步明确宪法和法律委员会的职权，加强自身建设。除法律委员会的原有职能外，在宪法实施和监督方面，宪法和法律委员会要协助全国人大及其常委会开展涉及宪法的工作，主要包括：审议宪法修正案草案，审议宪法解释案草案，审议法律、法规以及司法解释等是否与宪法相抵触，就国家机关之间的违宪争议提出处理意见，以及其他涉及宪法的工作。其他专门委员会相比，宪法和法律委员会担负着宪法实施和监督的特殊职能。在设计其与全国人大及其常委会、全国人大代表之间的关系以及机构和人员配置上，要充分考虑到这种特殊地位。为加强合宪性审查工作，宪法和法律委员会要与全国人大常委会工作机构建立起分工、配合的工作关系，可以考虑以现有的法规备案审查工作机构为基础３涫迪芊ê头晌被岬陌焓禄埂?
    处理好宪法监督与法律监督之间的关系。宪法具有最高法律效力，宪法监督是根本的、最高的监督。宪法和法律委员会是一个统一行使职权的机构，既要开展合宪性审查，也要开展合法性审查，在审查的标准上既要坚持宪法的根本性和最高性，也要坚持法律体系的位阶性。对于法律之下的立法文件，应当分步骤开展合法性审查和合宪性审查，并视情形对该立法文件所依据的法律启动合宪性审查。宪法和法律委员会应当可以对法律及其他立法文件是否合宪主动予以审查并向全国人大常委会提出处理意见。为此，还要在合宪性审查的启动、审议、决定等各个阶段的程序、标准、方式等问题建立法律制度。可以考虑制定“宪法解释和监督法”，或者修改现行的各级人大常委会监督法，纳入合宪性审查的各项基本制度。
    扩大宪法实施和监督的民众参与度。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。按照立法法的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会有权向全国人大常委会提出开展合宪性、合法性审查的要求，其他机关、团体、组织和公民可以提出审查的建议。2015年立法法修改增加了对审查建议的反馈和公开机制，这对于鼓励民众参与具有积极意义。实践中，各社会主体向全国人大常委会提出了大量审查建议，十二届全国人大起至2017年12月底共计1527件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件。这反映出民众对宪法监督的热情和对宪法监督机关的信任。民众充分参与是宪法监督有效开展的第一动力，及时合理回应是持续赢得民众信任的基本路径。为此，有必要为合宪性审查建议提供更完备、更高位阶的接收、审议、处理、反馈、公开机制，明确宪法和法律委员会的主导性角色。
    作者简介：于文豪，中央财经大学法学院副教授
    文章来源：《人民法治》2018年3-4月号，第41-44页