吴晓灵：建设法治中国可有所为

    中国的文化是先有国后有家，我们每一个人都生活在一个时代、一个国家的背景之下，尽管我们有各自的利益，但是如果不能有一个安稳的国家，每个人的利益也不可能得到很好的保障。在利益多元化的今天我们更需要强调国家能够成为每一个公民利益的守护者。推动法治中国建设，在法制框架内进行利益调整和利益博弈，寻求利益公约数，是社会稳步前进的制度保障，也是中国公民福祉的保障。
    政策突破已到尽头
    改革开放以来，先驱者用解放社会生产力的实践突破了计划经济时代的政策藩篱，推动了社会的进步。当年小岗村的农民为了自己的生存和温饱，做出包产到户的决定，他们不惜按下手印，如果有人家不幸因此失去了劳动力的话，他们会对他的家人承担责任；当年的“傻子瓜子”年广久，小平同志一句“看看再说”，使他突破了雇工7-8人的政策，使得民营企业家有了后来的发展机会。这些政策的突破者们，以他们的实践对我们国家经济的发展开辟出了道路。
    改革之初极度的压抑和贫穷使得几乎每一项政策突破都能给绝大多数人带来福利的增加，改革的共鸣性很强。农村家庭联产承包制使得中国解决了全国人吃饭的问题。多种所有制经济的发展，使得我们告别了过去物质匮乏的年代。国有企业经营自主权的下放焕发了很多人的劳动热情。中央地方财政分灶吃饭调动了中央和地方的积极性，使得国家的财力有了极大的提高。那时社会各阶层都是改革成果的受益者。但是30多年以后，我们的改革面临着很多问题。
    35年的改革进程极大地推进了经济的增长，同时形成了新的利益格局，这是社会的进步。但这种格局未必是最有利于经济发展的格局。我们看到了东中西部中国经济发展的差距；我们看到了第一产业、第二产业、第三产业发展的不均衡；我们也看到了国民收入分配格局当中居民分配的收入比例在逐年降低；我们也看到了居民之间的收入的差距是在拉大的。这一切尽管是在我们历史上获得巨大进步之后的一些负面现象，但是这些存在的问题会对中国的发展带来影响。为了促进社会的公平正义，党中央决定要全面深化经济、政治、文化、社会和生态领域的改革。
    时至今日，不触动既得利益的改革不多，即使是增量改革也会间接触动既得利益。比如社会保障制度的改革。现在的社会保障制度可以说是碎片化的，有地区的差别和人群的差别。如果社会保障制度能够形成全国性全覆盖，需要花很大力量进行调整，比如城乡统一建设用地制度，这会涉及到农民、拆迁户和政府的利益。再如资源价格改革，会触动资源性企业和资源丰富地区和运用资源比较多的地区的利益。再如财税改革，涉及到了中央和地方的关系，涉及到政府各部门的关系，也涉及到社会、企业、居民的关系。建立规则维护秩序是全民利益所在，因而当务之急，应该推动国家的法制建设，在法制的轨道当中来调整各方的利益。
    将利益调整纳入法制轨道
    到2012年，中国已经基本建成了中国特色社会主义的法律体系。尽管有些法律还不完善，但是市场经济法律框架已基本建成，我们应在此基础上不断完善。近年来许多法律的修改和设立在向着保障公民权利和促进社会公平正义方向前进。三中全会提出全面深化改革的措施有许多突破了现行法律，涉及诸多利益调整，必须修法，将利益调整纳入法制的轨道。
    完善法律体系最好的方法就是学法、用法，在实践中发现制度缺陷并加以完善。中国需要较真的公民，更需要较真的律师。因为孙志刚事件，有一批法学者提出了要对收容遣送办法进行违宪审议。正是这样的动议，促使国务院很快废除了收容办法。因为有吴有水这样的律师，对超生征收的社会抚养费引起了社会关注。因为有唐慧上访被劳教，引发了社会对劳教制度的关注，三中全会决定要废除劳教制度。正是因为有这些较真的律师、公民，才推动了法律的完善。因此，公民要把法律法规作为自身活动的基本行为准则，要学会更要有勇气通过法定程序表达诉求，用法律手段解决纠纷，维护自身权益。正如电影《秋菊打官司》，秋菊为了自己的利益要讨个说法。如果每个人都能够学会用法律手段解决纠纷，通过正当渠道来诉说要求、维护自身利益，如果司法能够公正，能够给每个公民一个说理的地方，我想我们的社会就会减少很多的自残行为或者是非理性的维权行为。
    党对于司法工作应是政策领导，实现党的主张和人民意愿在法律层面达成一致。政法委要尊重司法独立，不干涉具体案例，通过统筹把握司法工作的方向引导司法工作的开展。司法部门应成为社会公平正义的守护者，法官应成为社会良知的探索者。法律任何时候都不会是完善的，但在用法裁量时法官应按照保护公民权利的价值取向做出判断。社会应在有争议的判例中看到制度和法律的缺陷，不断完善。
    社会需要经典的判例诠释法律的精髓。比如三中全会决定中写道：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”。三中全会的这个表述得到了社会的认同，也是未来社会经济发展的动力和源泉所在。但是我们遗憾地看到，这句话在现实当中并不是表现得那么充分，还有很多不完善的地方。包括法律法规有一些地方并不能对所有的所有制都平等地保护，所以我们需要有典型案例的判决，让人们相信法律的实质和效用。比如当年的年广久因“傻子瓜子”得以存在下去，使得那么多的私营企业发展壮大。如果在民营企业财产受到侵害的案例当中能够出现标杆性的判例，我想三中全会决定当中所说的原则就会得以落地。
    完善立法制度，打破地方利益和部门利益，从目前来看，应该更多地发挥人大作为立法机关在民主立法方面的主导作用。目前基本上做到了每部法律的制定都向全社会公开，充分听取社会公众、专家学者及相关部门的意见建议。公开立法进程，通过立法凝聚社会共识，形成社会最大公约数，这有利于形成通过协商修法的途径订立规则、维护各方权益的氛围。立法修法的公开民主为社会各界参与奠定了基础。各社会组织、企业及个人应以积极的态度参与立法、修法和对行政法规评估的工作，让法律法规体现社会共识，让行政规章符合法律法规授权的原则。我们有《行政许可法》，但很多政务机关经常自我授权；我们有《政府信息公开条例》，我们本来有知情权能够知道很多的行政行为所产生的信息，能够使我们的政府更加公开透明，能够便于社会的问责。但是可惜这些法律法规贯彻落实得并不好。我们每一个人应该在这方面投入更多精力给予更大的关注。有立法立规、有问责、有处罚、有公正的司法，改革才能够得到落实。
    用法律约束公权力
    用法律保障公民权利，约束公权力是法治建设的核心基础。因为公权力是公民为了维护社会秩序而让渡部分权利的结果。任何社会行为都要考虑成本和收益。公民的社会活动可以以合同合约的方式进行，风险自担，有了纠纷可以通过权威者裁定或司法判决解决。对于那些影响面较小、参与公众少的活动，可以通过私人秩序、行业自律来管理。但对于那些影响面大、参与公众多的社会活动，如果完全由公民采取私人秩序维护，成本会很高，因此公民需要将自身权利让渡一部分给监管机构，由公众授权监管机构对社会活动进行监管，约束市场纪律，维护社会秩序，确保政治经济生活正常运转。对于牵涉到全社会公众利益的重大问题，如食品药品、安全生产、金融活动等，需要设立专门机构进行监管。对于公民合法运用财产权的创新活动应予鼓励，激发公民创造财富和企业创新的动力。但是如果有某些活动妨害他人和公众权利，就要由立法机构予以禁止，相当于开立“负面清单”。清单之内的活动严格禁止，清单之外的活动公民有权进行，做到对于普通公民来说，“法无禁止即可为”。同时，公民也有权对政府政策措施的制定和实施进行依法问责、依法维权，公民和政府共同接受法律的约束。
    保护社会公众利益，降低社会交易成本，是合理界定监管边界的依据。从金融市场角度来理解这一问题：第一，金融活动是公民财产权的实现方式，公民对自己的财产具有拥有、处置、使用、收益权，其中处置权和收益权是财产拥有人的重要权利，法律对此应予以保护；第二，不能把公民个人、少数人、多数人的财产处置都纳入监管之列，“玩自己的钱给他自由，玩少数人大金额的钱适度监管，玩多数人的钱严格监管”，据此正确划分金融活动的监管边界。
    政府首先要运用法治思维和法治方式行使权力。要落实行政执法责任制，做到有权必有责，用权受监督，违法要问责；行政权力要适应来自社会的监督，要让行政复议、仲裁、诉讼等法定程序效率更高，成本更低。我们大家可以在网上看到有关于食品安全、环境保护、惩治腐败、事故问责等等的各种各样的议论，网络的民主使得我们的政府，我们的司法部门在关注着民众所关注的问题。在法治建设中网络民主起到了重要的推动的作用，司法部门和政府部门的积极回应将有利于法治社会的建设。
    中国在法律约束公权力方面已经有了一定的基础。比如《行政许可法》、《行政复议法》、《政府信息公开条例》等法律法规的颁布执行，为约束行政权力提供了制度基础，其中《行政许可法》是对行政行为进行法律授权。正如习总书记所说，要加强权力运行的制约和监督，将权力关进制度的笼子。要不断完善行政法的各项条款规定，不断强化相关法规的执法力度，不断增强公民依法维权的意识和能力，压缩行政权力滥用的空间，真正实现行政机关“法无授权不可为”。
    在约束行政行为的法律法规不断完善的同时，也应当支持和鼓励公益诉讼。我们希望通过建立公益诉讼制度来让社会学会用法律维护公众的权利。一是因为在法律诉讼中，民告官比较难，公益诉讼可以使诉讼双方处于相对平等的地位；二是公益诉讼是参与机构有限的诉讼，可以将政府担心的社会事件问题纳入法制轨道；三是通过公益诉讼可以逐渐培育公民维护自身权利的意识，解决多数人的维权问题。公民通过公益诉讼方式诉诸法律来解决行政行为不当带来的问题，行政法规对于行政行为的制约将有可能获得加强。在诉讼的过程当中无论哪一方胜哪一方败，都能看到法律的适用性和不完善的地方。司法实践是完善法律的最好途径。
    任何制度都不是完善的，但社会主义市场经济是实践证明了的有利于中国社会经济发展的制度，我们应该沿此方向不断完善这一制度。疏通民意表达渠道，坚持法律法规所规定的原则，就不会在利益博弈中产生动荡。修法立法可能会耗费时间，但这个成本远低于动荡给社会带来的危害。在法制框架内推动社会前进是中国社会经济发展的最佳路径，是改革的最佳路径。改革者要做法治中国的建设者。■
    吴晓灵为全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员
    来源:第51期《新世纪》