顾大松：“法治中国”视野下的党建法治

    今年1月7日全国政法工作电视电话会议上，习近平总书记就做好新形势下政法工作作重要指示，提出要全力推进“平安中国、法治中国”的目标。这是党和国家领导人第一次提出“法治中国”命题。在刚刚闭幕的中国共产党第十八届三中全会中，中国共产党中央委员会通过正式会议对法治中国进行了深入的讨论与部署，在会议结束后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”
    法治中国建设，需要在国家、政府、社会多个层面进行一体化建设，也需要通过依法治国、依法执政、依法行政共同推进。因此，将法治思维与法治方式贯穿于治国理政全过程就成为必然，而从法治中国的普适意义上，就需要作为执政党的中国共产党在党建领域推进法治，将法治思维与法治方式融入其内在行为逻辑，引领依法执政，进而推动法治中国建设。
    一、“党建法治”的证成
    宪法第5 条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”党的章程也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。任何政党包括执政党均应在宪法和法律之下活动，这是国家法层面上的法治要求，也是人们通常所理解的法治场域。但是，法治的场域不限于国家，同时也存在于社会与国际领域。党的十八届三中全会决定将“法治国家、法治政府、法治社会”纳入“法治中国”建设的场域，正是对唯一法治国家场域的超越。因此，从法治中国建设的多场域角度，执政党不仅应当在国家法治层面“遵守宪法和法律”，“在宪法和法律范围内活动”，执政党也应当在自身建设的层面上力行法治，方能将法治思维与法治方式真正运用到治国理政中，实现依法执政。这实质上就是“党建法治”的要求。
    不过，党建法治理念的证成不限于中国共产党中央委员会文件的解读，在法学理论上更有法律自治理论的逻辑支撑。
    从奥斯丁提出“法律是主权者命令”这一命题以来，实证分析法学在这一命题下通过法律体系的规则结构建设，剥茧抽丝地发展法律的科学性，并在很大程度上推动了现实法治的成功。但是，当实证分析法学的上述理论遭遇自然法学派“谁来命令主权者”的追问时，却因无法解决这一循环命题而陷入困境，特别是在二战结束后的纽伦堡审判中，当纳粹战犯纷纷以“元首命令即法律，执行法律无违法”为由辩护时，这一问题尤为突出。
    著名法哲学家哈特曾直面这一法律循环命题，他在《法律的概念》一书中提出，法律体系中存在第一性规则与第二性规则，第一性规则要求人们去做或不做某种行为，第二性规则是依附于前者，它引入新的第一性规则，废除或修改旧规则，或者以各种方式决定它们的作用范围或控制它们的运作。在哈特的理论中，第一类规则设定义务，第二类规则授予权力，换言之，即主权者命令得到遵守的原因，缘于守法者赋予其效力。
    虽然哈特的理论论证相对来说比较繁复，也未能超越实证分析法学派规则结构模式，但在很大程度上消解了奥斯丁“法律系主权者命令”的外在强制观点，也在一定程度上启发了法律自治理论。因此，不论是国家法层面、还是社会法甚至国际法层面，法律的自治理论指出，法治的实现需要法律的内在视角，如伯尔曼所指出的--“法律必须被信仰，否则形同虚设”。作为执政党的中国共产党是在共产主义信仰旗帜下成立并运转的组织，当其自身建设以法治思维与法治方式进行时，就充分具备了前述法治理论的内在视角。因此，在十八届三中会所明确的法治中国建设目标下，推动党建法治就成为理论与现实需要的必然。
    二、“党建法治”的重点
    党的十六大首次提出“依法执政”的历史命题，党的十六届四中全会更从加强党的执政能力建设的战略高度，明确提出坚持科学执政、民主执政、依法执政。“依法执政”命题的提出与贯彻，是执政党适应国家法外在要求的直接表现，而党建法治则是执政党为实现法治中国建设目标的内在要求。
    目前，党建法治重点在于为“良法”立法，以实现“良法之治”。
    今年5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》对外公布，在实质上有着类似国家法意义上的“立法法”属性，其目标在于建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，使得党建法治能有“良法”可依。
    《中国共产党党内法规制定条例》通过对党内法规立法的统一性、科学性与民主性要求，以保障党内法规的“良法”生成，为党建法治奠定基础。如条例第三条对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中央纪律委员会、中央各部门或省区市党委制定，以规范党内法规的立法权方式，确保党内法规体系的统一性和权威性。条例第八条规定：“党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。” 在党的历史上第一次提出编制党内法规制定工作五年规划，以保障党内法规立法的科学性。而条例对党内法规立法的民主性也着力甚多，如条例第十九条规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。”
    《中国共产党党内法规制定条例》为“良法之治”奠定了基础，但是，“徒法不足以自行”，实现党建法治仍然任重道远，仍然存在着诸多需要完善之处。
    首先，党建法治需要通过程序规范保障党员民主权利的实现。党员系推动党建法治的主导力量，其主动性的发挥又有赖于党员权利的充分行使。虽然现行以《中国共产党党章》、《中国共产党党员权利保障条例》为核心的法规体系构建了保障党员民主权利的基础，但是由于缺乏相应的程序性法规作支持， 党员的法定民主权利还是很难得到实现和保障。如党章第四条规定党员享有批评、揭发、检举以及控告、弹劾、罢免等权利，但在党的实际生活中， 该项权利往往难以得到实现和保障，其原因就是在于缺乏具体的程序性法规， 致使党员的上述实体权利很难通过具体的程序予以实施。
    其次，党内法规的执法（纪）机构体制尚未理顺。《中国共产党章程》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”因此，党的各级纪律检查委员会属于党内法规的执法（纪）主体，应当依据党内法规严格、公正执法（纪）。但是，由于各级纪律检查委员会受同级党委会领导，同级监督必须存在体制上的困难。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”由此可见，理顺现有党内法规的执法（纪）机构体制的任务仍然艰巨，更是一个长期的制度建设过程。
    最后，党员权利救济有待于通过建立党内司法机制予以保障。法乃善良公正的艺术，权利与义务、权力与职责的均衡也是衡量党内法治建设水平的重要标准。党员在忠实积极履行义务的同时，其权利也应得到充分保障，特别是当党员权利受侵害时，就应在现有申诉程序之外，有更为正式的制度保障。因此，有必要借鉴国家法的司法机关设置，建立党内司法机制，以充分保障党员权利，并以党建法治与国家法治的有机统一，推动法治中国目标的实现。
    顾大松，东南大学法学院副教授