潘高峰 白岩岩：论构建公众参与立法工作的体制机制

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“完善公众参与政府立法机制”，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”，“健全立法机关和社会公众沟通机制”，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”。《决定》强调了公众参与立法的重要性，同时也为构建公众参与立法工作的体制机制指明了方向。在全面推进依法治国，发挥立法在社会发展中的引领和推动作用的今天，如何拓宽公众参与立法的途径和方式，如何加强相关体制机制的建构应是当前立法工作中值得重视和关注的问题。
    一、构建公众参与立法工作的体制机制是实现科学立法、民主立法的根本要求
    提高立法质量，实现良法善治，根本途径就在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。立法需要公众的参与，公众在立法过程中参与越广泛、讨论越充分，越有利于形成共识。{1}公众参与立法工作是科学立法、民主立法的重要体现，也是立法发展和公民立法参与权实现的必然要求。“民主政治的一条基本规律就是只有人民可以制定法律”{2}12。可以说，在强调国家的一切权力来自于全民的现代社会，公众的立法参与，是人类文明进步的重要体现，也是立法权权力来源的本质要求，同时也是民众监督公权力行使的重要方式。
    （一）公众参与立法活动是新时期做好立法工作的必然要求
    1.应对立法工作新挑战需要广泛的立法公众参与
    我国当前立法工作中面临着诸多挑战，这些挑战迫使立法工作要不断转变工作方式、变革工作方法、创新体制机制。这些挑战和相关问题，需要立法者能够及时全面地了解社会发展动向，把握现实情况，尽可能地把民众的意见和心声反映到法律条文中去。然而由于某些条件的限制和立法者的自身障碍，立法实际情况如何，立法者通过自身力量往往难以把握。因此，立法的滞后性、不适应性也就在所难免。强调和发动全民参与立法工作，可以为立法机关及时了解社会现状创造各种有利条件，为立法及时应对各种挑战和问题奠定基础,同时，“通过公众参与能够构建起国家与公民之间的对话机制，促进权力机关与人民群众之间的和谐互动”{3}。
    2.立法的本质属性要求有立法的公众参与
    从本质上讲，立法的全民参与才是立法获得合法性的根本保障。“公民参与立法的逻辑体现了人民主权的根本要求”{4}。只有在全民直接立法不能实现时才存在代议机关代表民众立法的情形。因此，在可能的情形下，让全体人民都有机会参与立法活动，既是立法权权力来源的本质要求，也是行使好立法权的应有之意。强化立法的公众参与，不仅能够提高立法的科学性、民主性和立法质量，而且能够进一步增强立法的合法性、可操作性和可遵循性，有利于法律的贯彻实施。
    3.社会主体交流方式的转变推动立法方式的根本性变革
    随着现代通讯技术、通讯手段的不断发展和运用，人们的交往方式也发生了巨大的变化，交往已不局限于面对面的交流沟通。现代化的通讯技术和通讯工具运用已使人们的交往无处不在。这种通讯方式的变革也为人们参与立法、立法机关开门立法提供了各种可能性。立法已不拘囿于庙堂之上，它已经而且可以以一种更贴近民众、更贴近实际生活的形式存在。社会主体交流方式的转变迫使立法工作也要主动地适应社会现实的变化，改变过去限于庙堂之上的传统立法方式，使立法工作能够主动走出庙堂，深入到民间和社会生活中去，变少数人参与立法的模式为全民参与立法模式。
    4.社会主体政治参与意识高涨需要提供立法参与的平台
    电话、网络等新型沟通媒介及汽车、高铁等现代交通工具普遍使用为社会大众参加政治生活提供了诸多的便利。在经济生活条件逐步改善的同时，公民的政治意识和文化素质也有大幅度提升，普通民众参与政治的积极性和热情也有了较大的内生动力，大家的权力意识和政治参与意识比以往也有着质的变化，关注权益的立法保障，成为人们生活中的重要内容。参与立法活动，提出立法意见建议成为越来越多人的自觉行动。而社会公众如何能够积极有效地参与立法活动，需要相关机关提供更多的参与平台。
    （二）公众参与立法需要稳定的工作体制机制来保障
    一部法律的制定如何使更多民众参与其中发表意见、建议，如何使该法律文件能够更好地反映民意，更具有现实适应性，就必须设定相关体制机制对公众参与立法的积极性、主动性和创造性进行保护，使公众能够而且可以有机会、有条件、有途径去参与立法实践活动。“必须拓宽公众参与立法程序的渠道，要使参与更加便利”{5}。
    建立稳定的公众参与立法工作的体制机制，就是要确保公众在立法的规划、起草、论证、评估等环节能够参与立法工作中去，通过采取措施保障公众参与立法的积极性、主动性，使公众可以而且能够有条件、有途径、有热情参与到立法工作中去。
    公众参与立法工作在体制上要与全面推进依法治国、建设法治中国的总体要求相适应，要与开展科学立法、民主立法的时代精神相适应，变革旧有模式、制度的束缚，主动适应社会变革，建立与当前社会发展相适应的立法工作模式和工作方式方法，使群众参与立法工作的积极性、主动性、创造性得到较好发挥，推动和保障立法机关能够制定出更多更好适应国家和社会发展需要的规范性文件。
    公众参与立法工作在机制上要根据立法的实际状况和立法的特征围绕着社会大众在科学立法、民主立法中作用的发挥，立法参与的方式、程序，参与积极性的保护等方面进行建构，从有利于提升立法的科学性、民主性来设置，形成与立法工作体制相配套、相协调的工作机制。
    二、公众参与立法工作的路径
    公众参与立法工作的路径是指公众参与立法工作的主要途径。它是公众能够参与到立法活动中的重要方式和必经之路，也是构建公众参与立法工作体制机制时必须重点考虑的重要因素。公众参与立法工作体制机制应围绕着公众参与立法的路径进行构建，使体制机制能够有效地保障公众参与立法活动。公众参与立法的主要路径有：
    1.以个人或联名的方式向立法机关提出立法意见、建议
    普通民众可以个人名义或者联名的方式就某些事项是否应当立法、如何立法向立法机关提出立法意见和建议。普通民众的立法意见或建议是他自己对社会生活状态的切身实感，也是其对有关立法问题看法的真实意思表达。普通民众的立法意见或建议所反映问题往往是立法机关重视不够或难以发现的问题，通过民众提出立法意见或建议，可以使立法机关快速了解和掌握相关立法需求信息，推进相关问题在立法上尽快解决。
    2.参加立法座谈会、听证会和论证会
    立法座谈会、听证会、论证会是立法机关了解民意、征求社会各界意见的重要方式。通过立法座谈会、听证会、论证会能够让社会大众更清晰地了解和认识立法的目的、意义及文本内容，通过会议中各方相互交流能够使民众理解立法者的真实立法意图、掌握立法动向、体会立法不易，同时，通过面对面的交流也能使普通大众在立法者面前直接发表其对立法的认识和看法。这样，通过民众参加立法座谈会、听证会、论证会，既有利于立法机关全面地听取民众的立法意见、建议，提高立法质量，也能增强民众对法律的认同感、亲近感，提高立法的民意基础。
    3.通过立法草案面向社会征求意见发表看法
    安排更多的立法草案面向社会征求意见，是时代对民主立法的根本要求。立法草案面向社会公开征求意见，不仅使立法者能够全面地了解民意，也使他们能够及时地了解立法草案的优缺点，明确下一步草案修改的方向。同时，通过立法草案面向社会征求意见，也可以让社会大众能够充分发表意见建议，以致相互进行争论、辩论，从而形成共鸣、达成共识，使所立之法最终能够符合最大多数人的愿望和利益。
    4.参加立法工作会议
    邀请社会各界人士到立法机关参加立法工作会议，是民众参与立法工作的一个重要方式。民众亲自参加立法工作会议，能够使他们切身感受到立法并不是高不可攀的事情，它其实就在自己身边，是与每个人息息相关的。在具体的立法调研、起草、审议等活动中，立法机关应尽可能地邀请社会各界群众参加立法工作会议。同时，为保证民众参加相关活动取得如期效果，立法机关可以对民众参加立法工作会议的办法、职责、任务、奖惩措施等方面提出明确具体的要求，确保民众依法依规行事。在此需要指出的是，民众参加立法工作会议，按照我们以往的做法，往往只允许他们列席会议，没有表决权，形成不了他们在立法实质环节上的意见表达。但从国家权力来源来讲，主权在民原则意味着普通民众也应该有权参与立法的表决，因此，必要时立法机关也可以考虑让一些普通民众代表参与审议法律案并表决。
    5.参与立法宣讲活动
    立法宣讲是根据法律的制定和实施情况由立法机关或者其他机构对法律的条文和立法精神面向特定对象进行宣传讲解的活动。通过宣讲不仅使宣讲对象能够学习和掌握相关法律知识，了解法律运行状况，而且也能使民众对法律条文和立法精神有更清晰地认识和掌握，增进他们对法律的亲近感和认同感。宣讲时，如果宣讲者能够用喜闻乐见的形式和群众听得懂的语言讲透立法的精神实质、立法的特色和亮点，那么相关法律文件也就能够更好地深入人心，接近地气。通常情况下，宣讲者由宣讲对象身边熟知的具有较高知识水平的人员来担任，以宣讲对象身边典型的事例来讲解，或许比知名专家、学者、领导干部学究式的讲解更能吸引人，更能赢得群众对法律的认同和信任。可以说，邀请社会各界特别是基层专业人士参与立法宣讲应是今后各地开展法律宣传和教育的重要方式之一。
    6.参与立法后评估活动
    所立之法在实践中能不能行得通，“制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款的针对性和可操作性强不强、实施效果好不好”{6}需要在法律实施一段时间后对其实施情况作出客观评判，以便提出是否进行调整的意见建议。让社会各界人士参与立法后评估活动，能够使评估者从多角度、多层面去发现法律实施中的相关问题，找出问题的症结所在，以使立法机关及时掌握法律实施状况作出是否调整法律的决定。同时，让社会各界人士参与立法后评估工作，也有利于立法修改时因其了解更多法律的实施状况而提出富有成效的立法意见或建议。
    三、总结公众参与立法工作经验，构建公众参与立法工作的体制机制
    当前立法工作中，立法机关要不断总结本地公众参与立法工作的经验，着力建构和创新公众参与立法工作的体制机制。
    构建公众参与立法工作的体制，就是要在已有立法经验的基础上，打破以往立法机关闭门立法的旧模式，加大公众参与在立法中的比重，使公众参与成为立法每一环节的重要内容。在公众参与立法工作的体制中，要把公众参与作为对立法工作或立法质量进行评价的重要考核因素或指标，要把公众参与作为评判立法项目程序上是否合乎要求、内容上是否充分体现民主的重要方面。
     构建公众参与立法工作的机制，就是要从公众能够参与立法工作的各个环节着手，加强机制建设，使普通社会大众能够有机会参与到立法各项活动中来。当前需要构建的公众参与立法工作的机制，主要有：
    1.公众代表的遴选机制
    无论立法的规划、起草、论证、评估、听证还是立法审议通过，都需要有广泛的民意支持。只有更多社会大众的参与才能使所立之法尽量少有瑕疵。因此，强调立法的科学性、民主性，姑且不论立法的通过必须获得更多的民意支持，单单就立法的规划、起草、论证、评估等环节也应让更多的民众参与进来。特别是对一些涉及可能存在重大意见分歧或者涉及重大利益关系调整的立法需要听证时，立法机关应当安排相关人员参加听证。然而在确保听证公正性和合法性的状况下，究竟安排哪些人参加听证又是一个不得不考虑的问题。应当说建立公众代表参加听证的遴选机制是合法挑选代表参加听证的最好方式。通过遴选机制遴选代表也才能使立法听证更有信服力、更具合法性。建立公众代表的遴选机制需要考虑公众代表的来源途径、代表的广泛性、代表的合法性、遴选的程序设置、遴选的过程结果公开、遴选的争议处理等因素。
    2.立法信息来源机制
    除日常法定的机构和人员提供立法信息外，立法信息的来源和收集还更多依靠社会大众来提供。或许民众提供的一点点信息就能对立法质量的提高起到很大的帮助促进作用。建立立法信息的长期收集渠道，能够对法律的立、改、废及时提供良好的信息支持和保障。建立立法信息来源机制要考虑长期性信息收集主体的设立，信息收集主体分布的广泛性，信息收集领域的多方面、多层次性，信息收集的方式，信息的汇总、甄别、上报与采用情况反馈等要素。在网络较为发达的今天，大部分立法信息是通过网络传递的，因此，要特别重视网络上相关立法信息的收集。
    3.公众参与立法的程序机制
    公众有意参与立法活动但不知如何参与、立法机关有意邀请公众参与立法活动但却难以较快发动群众，立法在各方的踌躇中前行。建立公众参与立法的程序机制，就是要使公众参与立法活动、立法机关邀请公众参与立法活动在程序上能够规范，便于指引和操作。建立公众参与立法的程序机制，要从公众参与立法的启动、立法建议的提出、立法规划、起草、论证、听证、表决的参与以及立法意见建议的反馈等方面建立相应的程序规范，使公众在立法活动的每一个环节上都有相应的操作规范指引，也使立法机关工作人员能够较为清楚地知道应该怎样引导公众参与立法活动。
    4.法律草案的社会征求意见机制
    提高立法的科学性、民主性，必须使通过的立法尽可能地获得最大多数人的满意，必须使通过的立法能够和社会现实相接近。法律草案面向社会征求意见是使通过的立法能够尽可能获得多数人支持的重要环节。法律草案面向社会征求意见参与的人员越多、人员的社会覆盖面越广，收到的意见和建议才越能反映出社会的现实需要和民众的心声。建立法律草案社会征求意见机制，可以把面向社会征求意见作为每一项法律草案讨论通过的必要环节。法律草案征求意见的方式、途径，重点征求人员的挑选，征求人员的范围、结构、代表性，征求意见建议的处理，意见采纳后的激励等都可以通过法律草案社会征求意见机制明确下来，通过征求意见机制的建立推动在全社会形成人人乐于为立法活动建言献策的良好局面。
    5.立法的公意表决机制
    立法必须体现公意,不体现公意的法律不是法律。{7}50一项立法能不能获得民众的信任和尊重，能不能保持长久的生命力，关键看其能不能获得公意的最大支持。现实情况下，看一项立法能不能有较高的支持率，不是要看法律表决时有多高的赞成票，而是要看人民群众对该项法律是否认可，实际上那种法律表决通过时获得了较高赞成票而在实施中百姓弃之不用的现象也不是没有出现过。因此，全面了解社会大众对某项法律法规的认识和看法，就必须在现有立法表决程序外建立公意的表决机制，使公意表决出来的结果能够被立法机关在法律正式表决时及时采纳和吸收。这样通过公意表决，可以使立法机关在立法通过前和立法通过后能够最大限制地了解该项法律的民意基础，及时地对立法的状况做出判断和调整。“公民直接参与立法,更重要的还是应当侧重于让代表机关的立法具有更广泛的民意基础,使得立法机关的立法活动的民主性得到最充分有效的体现。”{8}实际上，在可能的情形下，作为立法改革和政治改革的试验和尝试，地方立法机关可以采取民众到投票站投票或者网络投票的方式，对一些涉及民众切身利益、关系国计民生的重要问题和群众普遍关注的热点、难点问题立法，选择一项或几项有代表性的交给社会大众进行表决，最后再由立法机关根据表决结果决定该项法规或规章是否要颁布实施。
    四、公众参与立法工作的体制机制需要系统建构
    公众参与立法工作的体制机制是一个相互联系的整体。体制决定着机制的建立，机制反过来又影响着体制的变化。在公众参与立法工作中，可以说，体制和机制相互影响，在体制与机制之间，在体制和机制内部，缺少某一方面或某一环节，公众参与立法工作的体制机制则是不完整的。因此，公众参与立法工作的体制机制需要进行系统建构。对公众参与立法工作的体制进行系统建构，需要立法机关在同级党委的领导下，围绕着如何实现立法的科学化、民主化来做文章，从体制变革的视角来对立法体制内容进行顶层设计,使立法的公众参与成为完善立法体制的重要内容。
    对公众参与立法工作的体制进行系统建构，需要考虑在全面推进依法治国、实现科学立法、民主立法这个大背景下，如何把公众参与立法活动纳入到具体的立法活动中去，如何把过去立法机关闭门立法模式变革为立法机关面向社会开门立法的模式。
    公众参与立法工作机制是公众参与立法活动的基本保障。然而单一的机制无法建立起公众参与立法的系统网络，只有在立法各环节建立起综合的机制体系，才能在整体上形成内部相互衔接、外部科学系统的公众参与立法工作的保障体系。在公众参与立法工作相关机制中，公众代表的遴选机制解决的是公众参与立法工作代表人选的问题，它是确保公众提出的立法意见建议具有广泛代表性、针对性的必备条件。公众代表的遴选机制从源头上保障了代表公众参加立法工作人员遴选的科学性、合理性，对立法机关全面了解社会民意、感知社会呼声具有重要的价值和意义；立法信息来源机制解决的是如何发挥公众参与在立法信息收集中的作用，强调公众参与对立法信息收集的重要意义；公众参与立法的程序机制解决的是公众参与立法的程序问题，强调通过程序控制来规范、保障公众的立法参与；法律草案的社会征求意见机制解决的是在立法草案通过前立法机关听取民众意见的问题，该机制是立法能否获得公众支持的最重要环节，也是最适合把民众的意见建议融入到立法中的关键环节；立法的公意表决机制解决的是立法的公意表决问题，它克服了以往立法表决仅限于庙堂之上的不足问题，而把立法能否通过交由全体人民进行讨论，实现了立法的社会全面参与和立法权的充分行使。
    构建系统的公众参与立法工作机制，首先要明确公众参与在立法活动中的重要地位，强调公众参与应贯穿于立法活动的全过程，公众参与立法工作机制应从立法活动的全过程进行构建；其次要明确各个机制之间的逻辑衔接关系。公众代表的遴选机制强调的是立法参与的主体问题，立法信息来源机制强调是立法信息收集中的公众参与问题，法律草案的社会征求意见机制是从法律草案起草、论证、评估、意见听取等环节强调公众作用的发挥。立法的公意表决机制强调公众在表决环节中作用的发挥，公众参与立法的程序机制则从程序上对公众参与立法进行全过程规制，以保障公众参与立法活动的平稳顺利进行。应当说，几个机制是从不同的角度来保障公众全面参与立法工作，构建起了一个相对全面的公众参与立法工作机制体系。在机制体系的建构中，任何一个机制不可偏废，必须结合其他机制进行。
    【注释】基金项目：广东省地方立法研究高校联盟青年立法人才培育项目（297-Z4215745）
    作者简介：潘高峰（1977-），男，河南平舆人，法学博士，广东外语外贸大学法学院副教授，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员，从事行政法、地方立法研究；白岩岩（1986-），女，河北沧州人,广东外语外贸大学法学院硕士研究生，从事行政法研究。
    【参考文献】 {1}刘锐.科学立法、民主立法的着力点[N].学习时报,2014-11-10.
    {2}孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982.
    {3}戴激涛,陈中博.公众参与:人大开门立法的民主之道——基于广东人大立法公众参与实践的思考[J].人大研究,2014,（10）:39.
    {4}马奔.协商民主对我国公民参与立法的启示[J].法学论坛,2014,（5）:115.
    {5}李岚,张凯旋.立法活动中的企业参与[J].学习论坛,2014,（12）:78.
    {6}于建成.强化“三个评估”,提高立法质量[J].中国人大,2014,（20）:23.
    {7}卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980.
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    【期刊名称】《政法学刊》【期刊年份】 2015年 【期号】 6