张晋藩： 中国古代的监察智慧

    监察制度是国家政治制度的重要组成部分，不同国家依据自己的国情，发展出不同的监察制度体系。在我国古代，虽然还没有现代意义上的监察体系，但也形成了较高水平的对官员进行监督纠察的制度。
    中国古代监察制度的产生与官僚制度的形成有密切联系。在秦代，皇帝之下设置三个重要官职：丞相、太尉、御史大夫，并称三公。丞相掌政务，太尉掌军务，御史大夫掌监察。这种体制开创了中国古代官僚制度的格局。汉承秦制，监察机构称御史台，长官为御史大夫，一面参与朝政，一面有“制临百司，纠绳不法”的监察权。唐代监察机构内部形成更严密的三院制，这种体制一直沿用到明清。对地方的监察制度，秦代也已形成，郡一级派有常驻的监察御史。汉武帝时将全国划分为若干大监察区，设刺史负监察之任。唐代对地方的监察由察院负责。明清时期，将御史台改为都察院，派出巡按地方的官员称巡按御史，权力很大。对政府部门公务进行经常性稽查和监察，开始于唐。到明清时设六科给事中，其主要职责为对六部公务进行稽查、监察。
    概括起来，中国古代的监察官吏主要有以下几方面职责：一是维持朝廷纲纪，确保国家活动有序运转；二是纠弹官邪，即纠举弹劾违法失职的官吏，维持吏治；三是监察政务，从中央到地方形成一个监察网络；四是向中央举荐地方廉吏与人才。监察官吏既可以向地方宣传朝廷旨意与德化，又可把地方形势、吏治状态等及时上奏朝廷。
    中国古代的监察制度，当然有其历史局限性。但从总体上看，它对调节统治者内部关系、保障统治机器正常运转、澄清吏治、保障国家职能的实现还是起到了积极作用。分析我国古代监察制度的职责、特点，可以总结出其中蕴涵的智慧。
    监察网络覆盖面广。在中国古代，中央和地方的整个官僚体系都被纳入监察网络之中。监察制度不仅覆盖整个官僚系统，而且也涉及国家政务的方方面面，如行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、文教监察、科考监察等。有时还派出御史进行专门监察，如巡仓御史就是为监察仓库而被特别派出的。这些监察制度囊括社会生活方方面面，涉及内容广泛、形式多样，在实践中对于纠弹违法官吏、监督国家政务实施、贯彻政策与法令等都体现出比较突出的制度功效。
    对监察官吏要求较高。严格监察官选任、规范监察官行为是贯彻实施监察制度的重要条件之一。历代选拔监察官首先要考察其道德品质，监察官必须清正廉洁、忠于职守、不徇私情、刚正不阿。其次，需科举出身，以保证其文化素养。再者，监察官要有地方工作经验。此外，监察官必须严格依法监察，如有失监、漏监或贪赃枉法，则加重处刑。如《大清律例》规定：科道官受人馈送、收人财物，以及买卖多取价利，较其他官员罪加二等处罚。御史纠弹要有实据，不得风闻言事，对于捕风捉影者予以制裁。监察官受到最高统治者的重视。比如，汉代中央最高监察官御史中丞和京畿地区的监察官在朝会中都有座位。元世祖也曾说，“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”。
    注重监察立法。随着监察制度的形成和发展，监察立法也相应地有所发展，由简单到复杂，由单项到法典化，内容广泛、形式多样，使得监察活动有法律根据。不仅如此，监察立法也限定了监察权的行使，使监察官不得随意超出法律范围行事。清朝的监察法《钦定台规》，集历代监察立法之大成，包括训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八类，内容十分完备。这也是中国古代治理中重视法律作用的表现。这种具有一定独立性的监察法体系，不仅具体反映了中国古代法律文化的鲜明特色，而且在世界监察法史上也占有重要地位。中国古代监察制度产生于中华文化土壤，其发展历程充分展现了中华民族的智慧与创造。
    （作者为中国政法大学终身教授）