王世瑚：特定问题调查

    特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。宪法和有关法律对县级以上各级人大及其常委会的特定问题调查权及基本程序作了规定，监督法总结实践经验，设专章对各级人大常委会组织特定问题调查委员会的范围、调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等，作了全面的、统一的规定，这对保障这项权力的正确行使，加强人大常委会监督工作，是十分必要的、有益的。
    一、特定问题调查权是国家权力机关的一项重要职权
    国会拥有国政调查权，起源于英国。近现代立宪国家，无论宪法有无明文规定，普遍承认国会拥有国政调查权。在西方国家，国政调查权原则上由议会直接行使。但由于议会人数较多，为便于调查权的行使，许多国家将某些特定事项交由专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家，如美国、日本等，实际上是以委员会为中心行使国政调查权。
    我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查，有些还可以由常委会工作机构进行调查，向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，一般应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。比如，关于罢免案、撤职案中提特出的有关罢免理由、撤职理由，由专门委员会或者常委会工作机构进行调查，不太合适，也难以完成，在这种情况下，可以组织特定问题调查委员会进行调查。
    特定问题调查委员会是临时设立的组织，不是常设机构，是一问题一设立，此问题调查结束，调查委员会即自行解散，无需专门作出撤销调查委员会的决定。以后有新的问题需要设立调查委员会时，再根据法律规定的程序重新组织。
    我国宪法和法律关于特定问题调查委员会的规定，经历了一个发展完善的过程。早在20世纪50年代我国人民代表大会制度建立初期，宪法和法律对全国人大及其常委会的特定问题调查权就已作了规定。1954年宪法第五十四条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。”1954年通过的全国人民代表大会组织法第三十条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照中华人民共和国宪法第三十五条的规定，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会临时决定。”特定问题调查权是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，是全国人大及其常委会行使监督权的一种特殊手段，在必要的时候，由全国人大或全国人大常委会决定使用这种手段。
    党的十一届三中全会以后，我国的人民代表大会制度进入了新的发展阶段。宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上，还赋予县级以上地方各级人大及其常委会特定问题调查权。1982年通过的现行宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”1986年修改地方组织法时，增加第二十六条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”从此开始，不仅全国人大及其常委会享有特定问题调查权，县级以上地方各级人大及其常委会也享有特定问题调查权。
    根据宪法和法律的规定，县级以上各级人大及其常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。但是，在实践中，自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权，而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。那末，在什么情况下需要组织特定问题调查委员会呢？这是一个需要在实践中逐步加深认识和探索的问题。比如，1988年11月，某省人大会议上有86名代表提出对省检察院检察长的罢免案，列入议程经代表审议讨论后，认为提出罢免的理由中涉及的有关事实需要调查清楚后再进一步审议。为此，大会通过了一个决议，授权省人大常委会3名副主任、5名专职委员组成调查委员会进行调查。调查委员会经调查认为，罢免案中所提情况基本属实，但考虑到该同志换届后已不再被提名担任检察长，而罢免案提到的两个案件又是在受到干预的情况下决定的，责任不全在检察长，所以建议不予罢免。调查委员会提出调查报告后，该同志就罢免案提到的情况向人代会作出检查，然后由大会主席团提出不予罢免的建议，交代表讨论，经多数代表同意后，不再对罢免案进行表决。这样处理，比较慎重。
    总结实践经验，1989年4月七届全国人大二次会议通过的全国人民代表大会议事规则规定全国人大可以就代表提出的罢免案组织调查委员会。该议事规则第三十九条规定：“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”全国人大议事规则的规定，指出了组织特定问题调查委员会的一种情形，即在审议罢免案时，可以组织特定问题调查委员会。这样，体现了对人的处理要十分慎重的原则，避免匆忙决定。当然，全国人大在审议罢免案时，并不是必须组织调查委员会。如果提出的罢免案事实清楚，理由充分，可在当次会议上对罢免案进行表决；如果认为有些事实还不清楚，可以组织特定问题调查委员会，对有关的事实进行调查。
    1995年修改地方组织法时，增加规定县级以上地方各级人大会议在审议地方国家机关领导人员的罢免案时，可以不在本次会议对罢免案进行表决，而由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会进行调查。在人大下次会议上，再根据调查委员会提出的报告对罢免案进行审议，作出是否予以罢免的决定。
    近年来，各地对组织特定问题调查委员会的问题在工作实践中进行了积极的探索。监督法总结各地人大工作的实践经验，将“特定问题调查”列专章作出规定。根据宪法和监督法的规定，关于在什么情况下需要组织特定问题调查委员会，有以下两个基本点：第一，组织特定问题调查委员会，是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项，必要时，可以组织调查委员会进行调查。第二，组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说，在一般情况下，人大常委会在行使职权中，遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告，不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大，由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时，才需要组织特定问题调查委员会进行调查。
    二、特定问题调查委员会的组织
    (一)组织特定问题调查委员会提议的提出和审议决定
    1954年宪法实施期间，宪法和全国人大组织法对全国人大及其常委会认为必要时可以组织特定问题调查委员会作了原则规定，未规定全国人大及其常委会组织特定问题调查委员会的具体程序。
    1989年全国人大通过的全国人大议事规则，对全国人大组织调查委员会的程序、特定问题调查程序等设专章作了规定。1995年修改地方组织法时，对县级以上地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会的程序、特定问题调查程序等作了具体规定。监督法在上述法律的基础上，增加规定了全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序。
    1．组织特定问题调查委员会提议的提出
    提议组织特定问题调查委员会，是一种动议，不是一般意义上的议案。提议组织特定问题调查委员会，同一般议案相比较，有不同的要求。一是人数要求不同。依照全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，委员长会议，全国人大各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，常委会组成人员十人以上，可以向常委会提出议案。依照地方组织法的规定，主任会议，人大各专门委员会，人民政府，一定数量的常委会组成人员(省级和设区的市级的人大常委会组成人员五人以上，县级的人大常委会组成人员三人以上)，可以向本级人大常委会提出议案。组织特定问题调查委员会，是一个比较严重的措施，不应轻易启动，因此，全国人大议事规则和地方组织法参照人大代表提出罢免案的要求，对提议组织特定问题调查委员会规定了比较高的人数要求，体现了慎重原则。监督法沿袭了地方组织法的规定。二是内容要求不同。根据有关法律规定，议案要求有案由、案据和方案。提议组织特定问题调查委员会，只要求有理由和根据，不要求提出调查委员会组成方案。调查委员会组成人员，是在提议获得通过后由委员长会议或者主任会议提出。
    根据有关法律规定，监督法对提议组织特定问题调查委员会的主体，作了统一规定。包括两种：一是委员长会议或者主任会议提议。监督法第四十条第一款规定：“委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。”委员长会议或者主任会议是负责处理常委会日常工作的机构，了解各方面的情况和群众的意见。规定委员长会议或者主任会议可以提议组织特定问题调查委员会，便于在确实必要时能够顺利组织调查委员会。委员长会议或者主任会议的提议，由委员长会议或者主任会议列入常委会会议议程进行审议。二是常委会组成人员联名提议，监督法第四十条第二款规定：“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代钟表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。”根据这一规定，如果有五分之一查以上常委会组成人员提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议进行处理。处理的具体办法是：或者决定提请本次常委会会议审议；或者决定先交有关的专门委员会审议、提出报告，再根据专门委员会的报告，决定提请本次或以后的常委会会议审议。
    2．组织特定问题调查委员会提议的审议和表决
    关于组织特定问题调查委员会的提议，由委员长会议或者主任会议决定提请本级人大常委会审议后，由常委会会议进行审议。常委会会议在审议之后，由委员长会议或者主任会议提出关于组织特定问题调查委员会的决定草案，提请常委会全体会议进行表决。决定草案由常委会全体组成人员的过半数通过。委员长会议或者主任会议提出组织关于特定问题的调查委员会的决定草案，应当同时提出调查委员会的组成人员名单，交付表决。
    (二)特定问题调查委员会的组成
    关于特定问题的调查委员会，是在必要时成立的临时机构，不是常设机构。因此，在需要组织特定问题调查委员会时，必须临时提出人选，经常委会全体会议表决通过。监督法第四十一条第一款规定：“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，
        
    提请常务委员会会议审议通过。调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。”根据这一规定，特定问题调查委员会的成员，必须是常委会组成人员或者本级人大代表，其他人员不能被提名为特定问题调查委员会的成员。但为了便于就一些专业性较强的问题进行深入调查，调查委员会可以聘请有关专家(如法律、财会、工程技术等方面的专家)参加调查工作，但他们不是调查委员会的组成人员。
    关于调查委员会的人数，法律没有规定，由组织调查委员会的人大常委会根据情况决定。由于调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，因此，调查委员会的人数至少应为三人。调查委员会的人数是否应为单数，法律没有规定。全国人大各专门委员会的人数，有的是单数，有的是双数。由于调查委员会报告的形成，不必采用表决的方式，因此，调查委员会的人数既可以是单数，也可以是双数。此外，根据调查工作的需要，调查委员会还可以聘请有关专家参加调查工作。
    为了保证调查的公正性，监督法规定了回避制度，即第四十一条第二款规定：“与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。”这里的“其他人员”，包括人大代表和有关专家。至于调查委员会工作人员是否应当实行回避，法律没有明确规定。考虑到工作人员在调查工作中也起着重要作用，因此，与调查的问题有利益关系的工作人员，也应当实行回避。
    三、特定问题调查委员会的调查权
    特定问题调查委员会是县级以上国家权力机关依照宪法和法律的规定组织成立的。调查委员会的工作是国家权力机关工作的组成部分。为了保证特定问题调查委员会顺利完成调查任务，确保国家权力机关正确行使职权，必须赋予调查委员会必要的权力。根据宪法和有关法律的规定，监督法第四十二条规定：“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”“提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。”“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”根据上述规定，特定问题调查委员会有两项重要权力：一是材料获取权。为了保证调查委员会获得全面、真实、准确的材料，有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。这里的“有关国家机关”，是指本级“一府两院”和下级人大及其常委会、“一府两院”，驻在地方的上级国家机关没有向下级人大常委会设立的调查委员会提供材料的义务。二是保密权。为了保障公民的合法权益，避免因提供材料而受到不必要的干扰、打击报复等，如果公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当采取必要措施予以保密。为了保证调查委员会调查工作的顺利进行，避免来自不同方面的干预、干扰，调查委员会在调查过程中，可以不公布调查情况和材料。
    调查委员会在开展调查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干扰，可以要求有关机关协助予以排除，或者向人大常委会报告，由人大常委会要求有关机关协助排除阻力和干扰。
    我国关于特定问题调查委员会调查权的规定，参考了外国议会的国政调查权。下面以日本和英国为例，对外国议会的国政调查权作一简要介绍。
    日本国会的国政调查权是第二次世界大战以后日本的新宪法确立的。日本宪法第六十二条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。”国政调查权由众议院、参议院分别设立的常任委员会行使。El本众议院设有法务、外务、大藏、文教、社会劳动、农林水产、商工、运输、邮政、建设、科学技术、环境等18个常任委员会。日本参议院设有法务、外务、大藏、文教、社会劳动、农林水产、商工、运输、邮政、建设等16个常任委员会。依照两院规则的规定，常任委员会在会议期间，经议长承认，对属其管辖的事项，行使关于国政之调查。常任委员会向议长提出调查国政的请求后，议长应考虑该事项是否属于该委员会的管辖范围，调查是否合法，所需费用在预算上是否可能，而后决定是否予以同意。常任委员会进行调查时，证人必须出席作证，并在提供证言之前宣誓。依照1947年通过的  “关于证人在议院之宣誓及证言的法律”的规定，证人如作虚伪陈述，处3个月以上10年以下有期徒刑；如证人拒绝到场或拒绝提出文书，或者到场而拒绝宣誓或拒绝提供证言，处1年以下拘役并科1万元以下罚金。
    英国议会的国政调查权在19世纪时由议会设立的委员会行使。由于1913年议会某委员会调查自由党议员在某公司事件中的行为时，向议会提出三份观点相互冲突的报告，使议会委员会的调查失去人们的信任。1921年英国议会制定了调查法庭法。依照该法的规定，在议会两院作出关于进行调查的决议后，由国王或一名主管大臣任命一个调查法庭(tribunal  of  inquiry)进行调查。调查法庭通常由一名高级法官主持，并由一两名律师协助。调查法庭完成调查之后，向议会提出报告。调查法庭的报告须对有关事实进行真实、公正的陈述，必要时对有关人员应负的责任提出意见。由调查法庭进行调查的事项可大致分为两类。一类是对宣称公职人员有腐败行为或不当行为进行调查。如1936年对泄露预算秘密的调查，1948年对宣称大臣和文官收受贿赂的调查，1957年对泄露银行提高利率消息的调查。另一类是难以启动普通民事、刑事程序进行调查而又受到公众关注的重大事件。如1966年的煤矿灾难事件，1972年北爱尔兰的伦登德里星期日血案。调查法庭在询问证人、调查证据时享有高等法院的权力。证人如拒绝出庭，或拒绝回答调查法庭提出的问题，调查法庭可提请高等法院按藐视法庭罪予以处罚。1963年调查法庭对宣称海军部雇用间谍一事进行调查时，两名记者因拒绝透露他们的消息来源而被高等法院判处监禁。
    各国议会的国政调查权因国情的不同而有所不同。在日本，由国会两院的常任委员会行使国政调查权。在英国，先是由议会的委员会进行国政调查，以后改为经议会两院作出决议后，由国王或一名主管大臣任命一个调查法庭进行调查。我国实行人民代表大会制度，同西方国家的政治制度有本质的区别。我国采取的人大及其常委会组织特定问题调查委员会的做法，是适合我国国情的，体现了我国社会主义民主政治的特色。
    进行国政调查的核心问题，是调查的公正性。这就要求全面、真实地收集各种相关的证据。各国都规定了证人的作证义务。我国宪法和法律也明确规定了各有关机关、社会团体、企业事业组织和公民向特定问题调查委员会提供必要材料的义务。这对于调查委员会全面了解真实情况，提出反映客观事实的调查报告，是非常必要的。
    四、特定问题调查委员会报告的提出和审议决定
    特定问题调查委员会是人大常委会决定设立的，向人大常委会负责和报告调查工作及其调查结果。监督法第四十三条规定：“调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定。”
    特定问题调查委员会是人大常委会为搞清某一特定问题而临时设立的特别工作机构，是为人大常委会服务的机构，它自己不能决定问题。因此，调查委员会在调查工作结束后，应当及时向组织它的人大常委会提出调查报告。调查报告应当对当时设立调查委员会的理由作出回答，一般应当包括调查过程、调查结论、结论依据以及嚣处理建议等。
    调查委员会的调查报告，一般按以下程序处理：(1)由委员长会议或者主任会议决定将调查委员会的报告列入常委会会议议程；(2)常委会全体会议听取调查委员会作调查情况的报告；(3)常委会会议对调查委员会的报告进行审议讨论，提出意见，调查委员会成员可以对常委会组成人员审议中提出的问题，作必要的解释、说明；(4)常委会根据情况，可以对有关特定问题作出决议、决定。但是，对撤职案所组织的调查委员会，常委会应当根据调查委员会的调查报告，决定是否将撤职案提请常委会审议和作出决定。常委会决定不将撤职案提请常委会审议的，对该撤职案的处理即行结束。
    特定问题调查权，是县级以上人大的一项重要职权，需要慎重行使，特别是要注意做到既不失职，又不越权。人大是国家权力机关，人民通过各级人大行使国家权力；国家行政机关、审判机关、检察机关各自依法行使职权，并对人大负责，受人大监督。人大在行使职权的过程中需要组织特定问题调查委员会的时候，不应涉及依法应由政府、法院、检察院处理的问题。
    作者简介：王世瑚，全国人大常委会法工委国家法室巡视员。
    文章来源：中国人大网2019年1月9日。