孟勤国：论国家财产经营管理权的主体

    理论和实践都已确认国家财产的所有权与经营管理权应当适当分离。但由谁行使经营管理权？现在一般将国营企业视作经营管理权的主体，因此，大多数研究集中在国家与国营企业的关系问题之上。然而，笔者认为，经营管理权主体不只是国营企业，要使国家所有权与经营管理权真正适当分离，只研究国家与国营企业的关系是不够的。我们应当深入研究经营管理权的主体问题。
    一
    首先需要解决的是：集体所有制组织或公民可否成为国家财产经营管理权主体。没有人明确作出否定的回答，但是人们的观念上确也很少将集体所有制组织和公民与经营管理权的主体联系起来。当然，在国家已决定将其一部分国家财产交给国营企业经营管理或组建一个新的国营企业时，集体所有制组织和公民无权异议，因为国家作为所有权者，有权选择经营管理者。但问题在于，国家为什么不可以选择集体所有制组织或公民呢？没有任何理由。有的恐怕只是一个先验的“左”的观念：将国家财产交给国营企业经营比交给集体所有制组织或公民更令人放心。
    国家财产是社会主义全民所有的财产。社会全体成员都与国家财产有着共同的利害关系。国家财产经营的好坏，都涉及到每一个社会成员的切身利益，每一个社会成员都不能不关心国家财产的经营管理。集体所有制组织和公民作为社会的一部分成员，与其他社会成员一样，为了更好地实现国家财产的经济效益和社会效果，有权向国家要求经营管理国家财产。社会主义社会并没有也不可能将国家财产经营管理权视作社会某一部分成员的特权，而剥夺或排斥另一部分成员的权利。因此，只要必要和可能，国家不必拘泥于过去的习惯，完全可以将国家财产交给集体所有制组织或公民经营管理，赋予经营管理权主体资格。
    国营企业常被误解为全民经营，因而被视作更“令人放心”的全社会利益的代表。其实，国营企业说到底是社会一部分成员以国家财产为中心的组合。所谓的“国营”，本质上并不是全民经营，而只是社会一部分成员在经营。既然如此，集体所有制组织或公民为什么就不可以代表全社会利益经营国家财产呢？国家财产无论是国营企业经营，或由集体所有制组织和公民经营，其实质一样，都是社会一部分成员代表全社会成员经营，差别只在于由哪一部分社会成员来经营。因此，没有理由认定国营企业在这一方面有什么优越性。
    集体所有制组织和公民拥有自己的财产这一事实容易被人们怀疑：一旦将国家财产交其经营管理，其可能为满足自身利益而损害国家利益。但是，国营企业难道就没有自身利益吗？1984年财务大检查查出国营企业挤占国家财政收入达12亿元，偷税漏税达8亿元，至少可以说，国营企业利用经营国家财产的权力侵犯国家利益，不见得会比集体所有制组织或公民少。国家所有权利益和经营管理权利益总是存在着一定程度上的矛盾的。解决矛盾，防止两种利益的相互侵犯，只能通过明确权、责、利，健全制度，加强法制，而不是武断地排斥集体所有制组织和公民参加国家财产的经营管理。
    从某种意义上说，在经营国家财产时，集体所有制组织和公民可能会比国营企业更加恪尽职守。因为一旦经营失败，其自有财产常会遭受损失。国家可以通过法律或合同明确规定：若集体所有制组织或公民故意或重大过失造成其经营的国家财产的损失，应以自己的全部或一部分财产加以赔偿。而这一措施对于国营企业是毫无作用的，因为国营企业并无自己的财产。当国营企业经营失败时，实际受害者无疑是国家。
    国家财产总归只能由社会中的一部分成员经营。究竟由谁经营，决定权操于作为所有权人的国家之手。国家在决定由国营企业或集体所有制组织以及公民经营国家财产时，应当考虑：从生产力条件、国民经济的计划及其他主客观因素出发，谁最适宜经营特定的国家财产，能使国家财产发挥最大限度的经济效益和社会效果。当然，这是一个总的原则。在具体场合中，可以采取多种形式、多种方法来权衡决定。现在许多地方在试行“国家所有，集体经营”、“一企三制（国家所有制、集体所有制、个人所有制）、合股经营”、“承包经营”、“租赁经营”等，反映出经济体制改革的一个趋向：国家将越来越按照经营效果来选择国家财产的经营管理权人，经营管理权主体正由单一的国营企业向多种的主体转变，集体所有制组织和公民将有更多的机会经营国家财产。
    二
    经营管理权是现代社会的一种独立的财产权。现代社会中，所有权者与经营管理的分离日益普遍，大量的非所有权者实际占有、使用、获取收益和处分他人的财产，形成了所有权人、经营管理人和第三者之间的利益冲突。为了协调三者的关系，维护三者各自的利益，保证商品生产流通的顺利进行，经营管理权便应运而生。国家财产经营管理权是其中之一。
    经营管理权有三重作用。①保障经营管理者的利益。经营者借此合法占有使用、获取收益、处分他人财产，在实现所有权权益的同时实现自身的利益，抵御所有权者的任意干涉和第三者的侵犯。②保障所有权者的利益。所有权者因此可以确切知道财产的命运，放心让他人经营，取得法定或约定的利益。③保障第三者的利益。第三者据此可放心地与经营管理权者进行买卖、租赁、保管等民事活动，取得标的物，而不必担心所有权者有朝一日前来追索。
    经营管理权造就了许许多多的独立的商品生产者和经营者。解决了社会主义社会中国家财产在千百个国家财产经营管理者之间应否进行商品流通，如何进行商品流通的问题。因而适应了社会主义商品经济和商品交换大规模发展的需要。经营管理权人在履行法定或约定的对所有权者的义务的同时，可以独立支配由其经营的国家财产。第三者应像尊重所有权那样尊重经营管理权，在此基础上从事民事交往，经营管理权人是一个自主经营、自负盈亏的独立主体。
    自主经营是指经营管理者在法律或合同的范围内，独立支配一定的国家财产，进行经济活动。具体地说，经营管理者有权决定人财物、供产销等涉及国家财产经营事务的安排和处置。自主经营是经营管理者与所有权人和第三者平等互利地发生权利义务关系的基础，是享有经营管理权的重要表现。没有自主经营，意味着经营管理者依附于所有权者或其他人，在所有权者或其他人的指挥下进行经济活动，是所有权者或其他人的下属人员或机构。保管员、采购员、企业的科室、车间之所以不是经营管理权的主体，原因即在于其经营活动受人指挥。
    自主经营应当是实实在在的，而不是名义上的。一方面给予经营管理权，另一方面又采取种种措施干涉其经营活动，必然导致有名无实的自主经营，经营管理者也只能是名义上的经营管理权主体。现在许多国营企业的性质相当于日本一个公司底下事业部下面的一个工厂，说明实现实在的自主经营还有待努力。诚然，在有计划的商品经济条件下，绝对的自主经营是没有的，但不能以此否定自主经营的必要性，不然就是否定经营管理权。
    自主经营必然要求自负盈亏。行为的结果总得由行为人负责。既然经营管理者自主经营，顺理成章应由其承受经营的一切后果即盈亏。国家不能允许经营管理者自主经营而不负盈亏，也不能要求经营管理者在不能自主经营的条件下自负盈亏。自主经营而不负盈亏，不是由国家对经营管理者的失误的经济活动承担无限责任，就是剥夺经营管理者应得的经营利益，挫伤经营管理积极性，其结果都不利于国家利益。没有自主经营则无法自负盈亏，因为经营管理者没有可独立支配的财产。现在许多企业严重亏损，损失实际上转移到大大小小的主管部门，根本原因之一就是企业往往在主管部门的指挥下从事经营，并没有自主经营。
    自负盈亏常被混淆为独立核算，其实后者是个会计概念。企业的车间也可以独立核算以检验其工作效果，但不能自负盈亏。自负盈亏是指一定主体独立承受财产利益和责任，承受的基础是基于其独立支配的全部或一部财产。独立支配的财产无非是两种：一是经营管理者自己所有的财产，如集体所有制组织的财产。二是经营管理者所经营的国家财产。自负盈亏的财产是限于第一种财产，或第二种财产，或包括两种财产，应依具体情况作出具体的规定。例如，国营企业自负盈亏一般只能以其经营的国家财产为限，而集体所有制组织和公民则有条件以自有财产作为在经营国家财产时自负盈亏的基础。
    上述表明，自主经营、自负盈亏是经营管理权主体的鲜明特征。既然经营管理权已得到理论和政策的承认，就必须努力使权利主体真正自主经营、自负盈亏，并在法律制度上予以确认。
    三
    目前有四类经营管理者或名义上或实际上已成为经营管理权的主体：①国营企业。②联营企业。③承包国营企业的集体或个人。④承租国营企业的集体或个人。
    1.国营企业
    国营企业的经营管理权主体地位已被承认。国家不断扩大其自主权。但是国营企业尚未完全的、真正的自主经营、自负盈亏。经济学周报1985年3月1日列举了搞活国营企业的十大困难，说明了扩大的自主权不是落入行政部门之手，便是受各种干扰而无法真正落实的情况。
    造成名不副实的原因很多。首先，在经济体制的其他方面尚未改革之前，国营企业自主经营，自负盈亏很不容易实现。例如自负盈亏必然要求破产制度，而破产又涉及失业救济等福利制度。其次，无论宏观或微观上，管理经济的部门和人们尚未适应改革的进程，仍有意无意地以老方法、旧习惯对待国营企业。再次，经济体制改革理论也有缺陷。如一概否定政企合一，必然使政府部门变相地经营国营企业以实现政府职能，致使本可能自主经营的国营企业也受牵连。最后，不论什么样的国营企业，几乎都给一样的自主权。实际上有的国营企业并不需要也不应给予那么多的自主权，而有的国营企业则远远不够。政策上一刀切妨碍了明确经营管理权人的权责利。
    因此，目前的任务是真正落实国营企业的法律地位，使其真正成为经营管理权的主体。一方面明确肯定国营企业的经营性质。除极少数国营企业因统制经济需要而由政府部门经营外，一般国营企业应自主经营、自负盈亏。国营企业作为经营管理权人，直接与所有权者——国家发生经营权利义务关系，而与各级政府部门无涉。另一方面，在制度上、法律上明确经营管理权的特定内容，国营企业的权利义务应当是具体的、有章可循的。并且应当明确法律制裁方式和程度以对付任何滥用经营管理权的行为。
    2.联营企业
    联营企业是国家、集体所有制组织、公民以及不同的经营管理权等权利主体共同投资组合而成的经济实体。联营企业与一般的横向经济联合形式不同，其以自主经营、自负盈亏为特征。每个投资者无权指挥联营活动，只能通过董事会等企业机构提出自己的意愿。企业如何经营决定于企业成员的集体意志。
    所投资的财产也不再为投资者所能自行支配，而只能由企业支配。投资者只能按法律或合同的规定取得股息、红利。
    联营企业既可以由不同所有制性质的财产组合而成，也可以不同经营管理权主体支配的财产，如国营企业与国营企业也可共同投资组建联营企业。联营企业所独立支配的财产来源于各种不同所有权性质、不同经营管理权性质的财产，但前者与后者有性质上的区别。联营企业的经营管理权在其独立支配的财产上得以存续。
    现在的横向经济联合中，联营企业的比重不算大。大多数联合体都是合伙性质的，投资者共同参加经营，并对联合体的经营成果按一定方式承受盈亏。联合体的经营管理权主体仍然是投资者。可以肯定，随着横向经济联合的进一步发展和商品经济的进一步繁荣，联营企业这种经营管理形式将广泛流行。因此，在法律上确认其经营管理权主体地位并予以切实的保护是一项紧迫的工作。
    3.承包国营企业的集体或个人
    承包者承包中小型国营企业实践中有三种形式。一是厂长或车间等承包国营企业的全部经营活动，以一定的经营目标确定承包者的经营情况，予以一定的经济奖罚。二是由厂长或一部分干部职工承包国营企业的全部经营活动，确定承包目标，超出的利润由承包者与企业分享，亏损则扣罚承包者工资奖金的一部。对外仍由国营企业承担债权债务。三是由集体或个人承包国营企业的全部经营活动，除交纳承包费及其他费用外，盈亏都由承包者经营。
    显然，只有第三种承包者才能是经营管理权主体，第一种属于劳动性承包，承包合同的性质属于劳动合同。第二种承包的实质是承包者享有广泛的经营管理权，却不相应承担与经营管理权不可分割的义务。盈利，承包者可以享有其中的一部分；亏损，基本上由国营企业承担。这种承包在实践中已出现弊端，有的承包者上年捞上几万元的承包利润，下年则给企业亏损10万多，挨罚一点工资奖金后轻轻松松地下台，因此不应实行。
    第三种承包可称为经营性承包。承包者对外承担债权债务以其承包的国营财产为限。但在解决了承包者与第三者的债权债务后，承包者应以自有的全部或一部财产补偿国家财产的部分损失，因为承包者的自有财产中有可能含有其提取的承包利润。承包经营与国营企业经营的区别之一是前者将会使一部分经营成果转化为经营管理者（承包者）的自有财产，从而刺激经营管理者积极从事经营，因此，承包者相应地负有补偿义务。
    经营性承包者取得了企业的经营管理权。被承包的国营企业实际上处于客体的地位。职工代表大会等原先可以决定经营活动的机构的作用转化为监督承包者依照法律和合同从事经营。但是国营企业的经营管理权主体资格名义上没有丧失，而且承包期满，国营企业的地位一切得到回复。这一事实使经营性承包者的经营管理权主体地位一直得不到明确的认可，影响着承包经营责任制的完善和推广。因此，现在应当明确肯定：承包期内，承包者是其承包的国营企业的经营管理权主体。
    4.承租国营企业的集体或个人
    租赁经营的条件下，国营企业完全是租赁的客体，连名义上的经营管理权主体地位也不复存在。国家通过租赁的方式，将国家财产（企业）交给承租者经营管理。承租者依据租赁合同取得的占有、使用国家财产的权利和所负的义务即是租赁经营管理权。承租人是经营管理权的主体。承租者向国家缴纳租金、税金后，享有完全的自主经营权利和剩余利润支配权，并承担完全的经营风险。
    租赁经营不同于承包经营。租赁经营的成果除交纳租金、税金以及合同规定的费用如技术革新和扩大再生产方面费用后，全部转化为承租者的自有财产，而承包经营中能这样转化的只是一小部分，大部分转入国家财产。另一方面，承租者经营失败的亏损由承租者的自有财产弥补，对外承担债权债务一般以其自有财产限度，而不能包括租赁物（国家财产）。承租者在租赁期满后必须至少将租赁物的原值交还给国家。如果租赁期未满，承租者的债务与自有财产差不多相抵，承租者应及时主动地将租赁物交还国家。而承包经营是以所承包经营的国家财产为负责盈亏的基础，承包者在交还承包的国家财产时不一定是交还原值。
    租赁经营不同于一般民事租赁。租赁经营标的是能够产生利润或亏损的企业，所以承租者必须具备一个条件即其有一定的自有财产保证归还租赁财产原值，实践中有预交押金或提供抵押物作为承租经营的条件的做法，应当肯定。承租者可以在租赁合同中标明承担责任的自有财产的价值数额，国家据此考察承租者的承租能力，第三者据此与承租者发生规模相当的民事法律关系。若租赁合同中没有标明，推定承租者负无限责任即以其全部自有财产承担经营风险。
    上述表明，经营管理权问题应该引起经济学和法学界的重视。经营管理权的特定内容与特定的主体密切相关。毫无疑问，只有在明确了经营管理权主体的法律地位和基本特征以及其他有关情况，才可能进一步探索国家财产所有权与经营管理权之间的具体关系，才能使所有权与经营管理权的分离达到适当的程度。
    原载《中国社会主义法制建设的理论与实践》鹭江出版社1987年版