孟勤国 向甬：论中国的司法改革

    　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
    摘  要：中国现行的司法改革措施偏离了法治方向，原因在于对司法改革的基本法理问题、司法改革的性质、司法的价值取向、司法独立、司法的职业化等缺乏足够的认识。本文力求理清上述问题，并对中国的司法改革提出了一些设想。
    关键词：司法改革  司法公正  法官
    一、现行司法改革措施的失误
    司法[1]是保护人民权利，实现社会正义的最后屏障，是人民对社会保持信心的最后依靠，任何形式的司法腐败都为人民所痛恨。在司法公信力下降之时，改革现行的司法制度，保证司法公正，防范司法腐败，已成共识。但近年来司法机关出台的改革措施未必如此，如“错案追究制”、“双向选择聘任制”、“主审法官制”。
    错案的社会危害性是严重的，人们对错案的承受力相当脆弱，“当司法机关对个别的案件处理不慎时，人们从这个处理不慎的案件中看到的是整个司法制度的黑暗”。[2]因此，追究错案应当而且必须，问题在于如何追究错案。现在法院系统正在试行的错案追究制[3]并没有实现预期的目的，而是出现了“错案追究制与司法公正逆向运行的趋势。”[4]究其原因，主要是因为错案追究制本身缺乏合法的内涵，对法官的法治意识起了负面影响。首先，不符合《法官法》的规定。《法官法》第8条第3款规定：法官“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职、辞退或者处分。”这是对法官地位的保障。从《法官法》第30条规定的立法精神看，对法官的处罚只能针对“行为”，不能针对“错判”，该条文所以列举应受处罚的13种行为是为了使处罚法定化。而错案追究制依据的是司法机关内部文件的规定，追究的是错判，直接与《法官法》冲突。其次，由法院追究错案构成越位。法官因贪污受贿，徇私舞弊故意办错案，应由人民检察院负责追究；法官因学识有限、水平不够办错案，情节严重构成玩忽职守罪，也应由检察机关来追究；法官确实不能胜任审判工作，应由人大决定其去留。从这个意义上说，法院追究法官的错案责任并不是“司法”活动，给办错案的法官行政处分或党纪处分不能称为“司法”改革。再次，如此追究错案客观上危及我国的审级制度。两审终审制度的设计意味着承认法律适用具有不确定性，为当事人获得司法公正提供了双重保障。错案追究制却认为二审改判，一审就成了错案。可想而知，一审法官为避免受“错案追究”会自觉地向二审法院请示汇报后再判。这样，一审的错判率或有下降，但当事人实质上的上诉机会被剥夺。最后，究竟什么是错案缺乏客观明确的标准。《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第38条规定：“第二审法院根据当事人提出的新证据致使案件被发回重审的，应当在判决书或裁定书中写明对新证据的确认，不应当认为第一审裁判错误。”说明此前曾有因当事人提出新证据致使案件被发回重审而被认定为错案，还说明二审法院根据其它理由发回重审或改判，即为错案。前种情况定错案，显得毫无道理。后种情况定错案也不合理，按现在的错案标准，当一审法官正确适用法律裁判，二审法官错误地适用法律对一审改判时，一审裁判就成了错案。可见，目前法官受错案追究不是由法律来决定，而是取决于上级法官的素质，这不过是建立在法官个人素质上的一种人治。
    与错案追究制不同，双向选择聘任制根本就不应存在于司法机关。首先，双向选择聘任制会导致权力寻租。双向选择事实上只可能是单向选择，领导不选择法官意味着法官的下岗，法官不选择领导也意味着法官的下岗，双向选择变成了领导一方的特权，并且这种权力还可以打破以资历、学历、职称吃皇粮的法定限制，为寻租提供市场。这不仅违反了《法官法》，而且破坏诉讼中的合议制度。合议庭成员都是双向选择的结果，法官们合议时极易意见一致，在不公和腐败上抱成一团。其次，双向选择聘任制忽视了审判工作的专业性。双向选择聘任制是企业的竞争机制和制约机制在司法工作中的移植，竞争机制体现为由院领导聘任庭、室领导，庭室领导聘任审判人员，审判人员可以跨庭、室选择工作或受聘；制约机制表现为：在聘用期间，如果表现不好，违反岗位责任制随时解聘。审判人员跨庭、室受聘的合理性非常可疑，就算是生产企业，钳工改电工也非轻而易举，何况审判工作是一种极需专业知识积累的脑力劳动。虽然都是法学专业，但刑事和民事的专业差别是深刻的。一个刑事法官受聘到民庭，与一个新分配到法院的本科生几乎没有什么区别。最后，双向选择聘任制并不能必然激发法官的工作积极性。打破“旱涝保收”是为了调动法官工作积极性，但在法院领导与法官的非同质性现象依然十分严重的情况下，法官可能会因非业务能力原因，比如与领导的关系不好而下岗。在这种情况下，法官或把精力用于应付上岗，或听天由命，或调离法院。前两种选择无疑会影响法官的审判心理，后一种选择则可能导致“良币被劣币所驱逐”。可见，双向选择聘任制完全不能用于国家审判机关。法院是社会公正的代表，其自身的构成必须突出公正的价值取向。双向选择聘任制作为一种企业经营机制以效率优先为特征，移植到法院来，与法院的自身性质和地位格格不入。
    主审法官制同样存在着偏离法治轨道的倾向。主审法官，简言之，就是既审又判的法官[5]。主审法官制虽有一定的实践基础：即我国法院以审、判分离为特征的集合式审判主体有其自身无法克服的流弊，法官之间的素质和能力存在较大差异，难以普遍实行审与判的统一。主审法官制只能算是一种“大胆”的探索，未必有益或有效。首先，主审法官制实际上是一种“双轨”法官制，即把审判人员区分为两类：一类是即审又判的主审法官，一类是有审理权而无判决权的普通法官。这直接导致了法官之间职权的不平等。有人认为：“主审法官制的改革，它是针对我国法官体制现状的一种过渡方式，……当每个法官都很优秀时，这种过渡方式就自然丧失其存在基础而完成其使命。”[6]问题是，谁赋予了法院这种“过渡”的权力？牺牲法律严肃性的“过渡”是法治建设还是法治破坏？法院采用不平等审判权的做法毫无疑问是司法权的滥用。其次，主审法官制对当事人不公平。碰到主审法官意味着当事人能在其既审又判的过程中享受到最大限度的公开待遇；而碰到普通法官意味着当事人面对的只是个摆设。当事人在审判上得不到平等对待，违反“法律面前人人平等”的原则。集体审判方式虽有种种不是，但起码还能维持平等原则。再次，主审法官制使合议制失去意义。合议制要求合议庭成员平等地、充分地表明自己对案件的看法，评议案件少数服从多数。当合议庭有一位主审法官，其它审判员只是普通法官时，就算普通法官的意见是多数意见，也不太可能改变主审法官的决定，因为只有他才有判决权。最后，主审法官的判决权来源于院长、庭长，不符合法律规定。法官职权是法官以其职务行为行使法律授予的审判权并承担相应义务的制度性权力。法官职权的主要特征在于它的“法定性”，“法定性”中的“法”应指法律，而不是内部规定。院长、庭长选择主审法官的权力本身不是法律。可见，主审法官制涉及到诸多的合法性问题。在司法改革中，脱离法律的任何探索，都是与法治精神相背离的。
    二、司法改革应解决的法理问题
    司法改革偏离了法治方向，一个很重要的原因是：事关司法改革的一系列法理问题未能得到认真、深入的探讨。我们认为，司法改革有以下几个法理问题需要解决。
    1．司法改革的性质
    司法机关在改革过程中出现违法现象，很大程度上是把司法改革与司法活动混为一谈。司法改革是指立法机关改变现行司法法律的规定或司法实践中形成的不科学、不合理的做法的立法活动。司法活动是指司法机关依照法定职权和诉讼程序，适用法律的活动。前者是立法活动，后者是适法活动[7]。在我国，立法活动是立法机关的工作，不是司法机关的任务。同样，司法活动专属于司法机关。司法活动必须依法进行，不容许对法律有任何改动，司法机关改变法律规定叫违法，改变司法实践中的不合法习惯叫严肃执法，二者都不是司法改革，司法改革只能是一种立法活动。这并不意味着司法机关在司法改革中是旁观者。司法活动存在哪些问题，现行司法法律具有什么弊端，应该如何改进等，司法机关最清楚，最有发言权。但司法机关对司法改革的发言权只是立法建议权而决不是立法权。因此，司法机关要认清司法改革的立法性质，摆正自己在司法改革中的位置，带头依法办事。
    司法改革与经济改革不同。司法改革的对象是法律，经济改革的对象是经济政策。法律应具有相对稳定性，不能朝令夕改。法律是社会秩序的保障，在没有进行充分、合理的论证之前，反复探索不利于维护法律的严肃性。经济政策是适时而动的，面对变化发展的社会经济生活，经济政策只有灵活、快捷地适应变化了的经济环境，才能抓住机遇，促进经济的发展，因此，经济改革可以“胆子大一点，步子快一点”。司法改革不能盲目借用经济改革的口号和作法。司法改革的价值取向是秩序，稳定是第一位，因此司法改革必须依照法定程序，有步骤、有计划、有目的地进行，既不允许别的机关越俎代庖，也不允许司法机关自己反复试验和探索，司法机关“一计不成又生一计”的折腾是热情的错误释放。
    有人认为，司法解释权具有法官造法的功能，[8]可以为司法改革提供“合法依据”，这是非常错误的，中国的司法解释虽有造法的实际功能，但它是建立在违法的基础上的[9]。在成文法国家，裁判权一般意味着裁判者不能制定规则，只能执行当事人能预先知道的成文规则。就中国宪法和法律的各种规定而言，从来没有赋予和承认司法的造法功能，司法解释权仅仅是司法权的组成部分。从目前中国司法实践的国情来看，也必须坚持司法权的裁判权性质[10]。
    2．司法的价值取向
    司法的价值取向是指社会设计司法制度时对该制度的社会效用的选择。一般认为，司法的价值取向应该是指司法公正（正义）和司法效率。对司法公正和司法效率尚无准确的定义，但两者的区别显而易见，司法公正突出结果的公平、正义，司法效率强调以较少的社会成本取得较多的社会公正。公正与效率发生冲突时应优先考虑谁，最终要根据一个国家法治的传统和现状来确定。就西方国家来说，司法的价值取向经历了从司法公正转向司法效率的过程[11]。我国在建设法治国家的过程中是直接走司法效率之路，还是以司法公正为最高位价的价值，这个问题必须首先予以明确。
    当代中国，应旗帜鲜明地以司法公正作为司法的价值取向。中国是一个从来都不缺法律传统，但从来都缺法治传统的国家，成文法的权威常异化为统治者个人的权威，导致人民对法律的恐惧。法治应建立在人民对法律的亲近和信赖之上。要人民信任法律，一不能靠暴力，二不能靠愚弄、欺骗，只能依靠公正司法树立起法律的权威，才能取信于民。当然，司法公正并不是不要司法效率。强调司法公正而忽视司法效率，会危害司法公正，不讲效率的司法本身就是不公正的。在这个意义上，司法效率是司法公正的题中之义。
    要实现司法的公正价值，应承认司法的功能只能是解决纠纷和被动司法。[12]有了法律并不必然导致司法活动，只有法律纠纷的存在才使司法显得必要。解决纠纷与执法不一样，执法不一定要有纠纷的存在，意味着积极主动地行使职权；解决纠纷意味着“不告不理”，不能积极主动地挑起诉讼。以“排忧解难”为名主动干预法律纠纷有违其职责，容易导致司法机关的部门利益倾向，难以保持司法公正的实现。
    3．司法独立
     根据西方学者的解释，司法独立的含义是：审判权由法院依法独立行使，不受行政机关和立法机关的干涉；法院之间也不干涉各自的审判活动；法官依良心独立行使职权。[13]中国的司法独立与西方国家的司法独立有很大的不同，中国的司法独立是在国家权力统一行使的前提下产生的，我国的一切权力属于人民，人民权力统一由代表人民的人民代表大会及其常务委员会行使，司法机关应对权力机关负责并受它监督，因而中国的司法独立是相对的，只意味着司法权独立于行政权，司法机关与行政机关各有分工，各施其职，互不干涉，而且司法机关的独立也不是法官的独立，法官在办理案件过程中需向院长、庭长请示汇报，重大、疑难或复杂案件则由院长提交审判委员会讨论决定。
    在司法改革中，有学者认为要维护法制的统一，就要建立不受地方任何影响的独立的司法机关，其主要理由是：“在人权、财权均受制于同级党委或政府的情况下，地方各级司法机关依法独立行使司法权而不受党委、行政的某些干涉，显然是不可能的。”[14]这种观点值得商榷。按照这种逻辑，当人权、财权归党中央和国务院支配时，独立行使司法权依然要受党委、行政的干涉，只不过干涉的级别高一些。独立行使审判权与独立的人权和财权也没有必然的逻辑联系。在“名”与“利”的压迫下，不能依照法律独立审判并不是制度的缺陷，任何制度都不可能使方方面面的利益得到妥善的平衡。在这种情况下，制度需要职业道德、职业纪律作为重要的支撑。一位法官或法院院长，没有刚正不阿的品格难以担负起司法独立的重任，在依法行使职权时碰到一些阻力和困难就要脱离地方、归属中央，会加重中央的负担，也会导致地方机关的名存实亡。因此，用“脱离地方”的方法来解决司法独立的问题，过于简单。
    司法独立指法官独立，是一些西方发达国家的重要司法原则之一。中国是不是也应如此，至少在现阶段没有肯定的条件。目前，司法机关的独立还未落到实处，司法权常遭受行政权的干预，司法独立的重点应落在如何让司法权摆脱行政权的干预之上。何况，法官独立在中国缺乏职业基础。在英国，向法官席的攀登是一个漫长而规律的进程，四十岁以前被任命为法官是罕见的事情。学识、资历和职业道德要接受长期的考验。[15]在民法法系国家中，一般情况下，最高法院的职位只对成绩卓著的律师或教授以及职业文官敞开。[16]西方国家的法官独立建筑在法官职业的崇高声誉之上。中国在谈法官独立之前，首要的任务是推行司法的职业化建设。
    司法独立绝不意味着中国要走三权分立的道路。中国的司法独立只能是司法权独立于行政权，绝不能要求独立于立法权。中国社会长期缺乏法治传统，与行政权包罗司法权有很大的关系，故而司法独立于行政是一项十分艰巨的任务。也正因为中国的司法权历来依附于行政权，不免沾有行政权的霸气，不将立法权放在眼里，因此司法机关在排除行政权干预的同时必须服从于立法权并受相应的司法监督，不受立法权约束和缺乏司法监督的司法独立只意味着司法专横。
    4．司法的职业化
    司法的职业化指司法成为一门与其它行业有明显区别的职业，法官成为一个以法律为共同语言的法律家群体。[17]司法之所以要职业化，是因为司法机关在社会生活中扮演裁判者的角色，这一角色必然要求其具有高人一等的权威，而司法职业化是树立权威的最基本要求。同时，司法职业化是司法独立于行政的必由之路。长期以来，司法工作被行政工作所吸纳，行政官员调任为司法机关的领导，“复转军人进法院”等习惯成自然，司法工作缺乏必要的职业色彩，影响司法机关的权威形象。从这个意义上，司法职业化就是把司法职业与行政职业区别开来。司法职业化有助于法官以法律家群体的形象获得公众的声望。缺乏声望的法官不可能受到充分信任，也难以树立起司法权威，当有人呼吁给法官加薪时，“法官并不比公务员高明”的反对意见很能说明问题。目前司法非职业化情形依然严重，初任法官、助审法官要通过考试，但社会上流传着“考不上律师考法官”的说法足以说明法官考试的不尽人意。
    司法职业化应具体落实在法官的职业化上。法官的职业化主要指法律家群体的塑造，具言之，法官应具有高明的法律学识，娴熟的司法技术以及高尚的司法职业道德，在此基础上法官的地位和待遇得到优厚保障。这里，“法律学识”不仅意味着法律规范的掌握，更重要的是法治意识，法律理念等成为其知识存量中至高无上的内容。“娴熟的司法技术”除了指理解实体法律规范之外，还包括对司法程序的公开、公正以及自身中立的把握。树立高尚的职业道德是司法职业化的关键。复转军人不是绝对不能进入法院，但应注意军人的职业道德是以“服从命令为天职”，与司法的职业道德“只服从法律”相去甚远。国外从律师中招考法官，除了学识、技术的考虑之外，律师的职业道德通常经受过考验也是一个重要因素。
    三、中国司法改革的几点设想
    1．分清司法改革主体的职责。
    司法改革的性质是立法活动，因此，司法改革的主体不可能是单一的。中国的司法改革应在中国共产党的领导下，在立法机关的主持下，由司法机关实施。具体而言：（1）中国共产党切实领导起司法改革。党要保证司法改革的政治方向。司法改革并不是搞三权分立，而是以合理的司法制度来树立司法权威，重塑司法公信力。党要充分调动人大进行司法改革立法及解释工作的积极性，调动司法机关反映司法工作中的问题，提出司法改革立法建议的积极性。党应尊重人民群众司法改革的智慧，反映人民群众司法改革的愿望和意志。党应依靠内行领导司法改革，各级党委领导干部，要学法守法，培养法治观念，依法办事。（2）人大应切实加强司法改革立法及其解释的力度。司法改革改什么，按什么程序和要求进行，都应由人大以立法的形式予以确定。在司法改革的过程中应充分发挥立法解释的作用，随时把握司法改革的进程。过去轻视立法解释，在实践中弊端颇大，如新的刑事诉讼法颁布之后，法院、检察院、公安部、司法部各出台了相应的“解释”，其中的矛盾、冲突损害了成文法的权威。（3）司法机关应做守法的模范，不规避法律，自觉跳出部门利益，严肃整改法官队伍，努力塑造理性法院形象。当前，司法机关为了部门利益规避有关司法制度的现象时有发生，如对于检察院的抗诉，不少法院持抵触态度，不给调卷，拖着不办，最高法院甚至下文对检察院抗诉后又撤诉的案件，一经开庭，不予准许，对检察院的司法监督权，缺乏应有的尊重。
    2．落实对司法的监督
    司法监督只有通过对司法个案的监督才能实现。不管是立法机关、新闻单位，还是社会团体或个人，对司法的监督都应从个案入手，因为司法行为总是以个案的形式来进行的。对个案的监督不意味着对个案的干预，绝不能因为实践中出现了以监督为名干预办案的情况，就否定个案监督的合理性。关键不在于要不要监督个案，而在于如何提高个案监督的有效性。有效的个案监督决定于相关制度的设立。在此，我们提出两个具体的建议。
    一是建立个案监督抽查制度。这是指由立法机关主持的对法官承办的个案进行随机抽样，经专家评审后，错判率与法官任免奖惩等相联系的一种司法监督制度。其要点是：(1)定期的随机抽样。抽样并不是对所有案件的普查，也不是点名调查，抽样采取随机方式，随机抽取一个法院，再随机抽取一名或数名法官，然后在该法官所承办过的案件中随机抽取一批案件进行检查。(2)对抽样的个案进行评审，评审者必须是与案件、法官和司法机关没有利害关系的专家、学者、律师等法律业内的著名人士，组成一个具有良好的声誉和专业水平的组织，能较为公正地评判案件。(3)评审的结论以错判率的形式作出。不能要求法官一个错案也没有，但必须要求法官在大多数案件上是正确的。错判率的高低足以说明法官的良知和水平，足以成为法官任免、奖惩的依据。评审的结果不影响原判决的内容和效力，如确有错误，须按再审程序办理。
    二是实施庭审录相制度，法院的庭审应全部录相。公开审判意味着庭审是对全社会公开的，只允许旁听不允许录相的做法缺乏说服力。为了避免录相的无序进行，应该由法院主动承担起庭审录相的任务。任何团体或个人需要庭审录相资料的，可以从法院拷贝。其次，庭审录相可以成为抽样检查的重要的系统资料。个案的案卷并不总能全部反映庭审的真实情况，有些司法腐败的诀窍就在于在证据上作手脚，如不把一方的证据收入卷宗。庭审录相的全面性、可靠性是文字记录所无法比拟的。庭审录相是协调司法独立与新闻监督关系的有效工具，可以确保新闻的真实性，还能成为树立法院公信力以及法官个人公信力的途径之一。庭审录相的透明度、公开度使社会公众能充分了解审理程序是否公正、合法，法官个人的学识和才华也可得到全面的展示。这不仅有利于法官加强个人能力和水平的训练，也有利于法院向社会昭示其维护司法公正的决心和信心。或有担心，对全部庭审进行录相成本太大。其实，在信息化时代，庭审录相的比较成本并不大，在树立司法公信力方面，法官的着装改革与庭审录相相比，后者的效益远大于前者，而且新闻媒体等拷贝录相时，还可以收取合理的成本费用。既然各个城市都有财力安装交通电子警察，庭审录相应该更易施行。
    3．把经济案件交给仲裁
    由于经济案件涉及的金额较高，法官确定经济责任的承担时弹性较大，经济庭法官的腐败现象比较突出。建议把经济庭的案件从法院主管范围中分离出来，改由仲裁机构管辖。因为，经济案件不适合由法院审理。具言之：(1) 经济案件往往涉及具体的专业业务知识，法官易因缺乏业务知识而瞎判。(2)经济案件的标的较大，法官在确定经济责任的承担比例时稍有变动，就是一笔可观的金额，于是用钱比较灵活的当事人（如个体、私营企业）就会设法在“比例”问题上，让法官做出有利于己方的裁判，这既对用钱不够灵活的当事人（如国有企业）不公平，又会诱发腐败的发生。(3)法官在审理经济案件时，心理极易不平衡。律师按标的收费，打赢了可能还会有更多的报酬，往往使法官有一种给律师打工的感觉，在对律师“吃拿卡要”时心安理得。
    经济案件不由法院审理在国外是有先例的。如，前苏联法人之间的财产案件，不由法院审理，而是由国家仲裁机关审理，或者由经当事人同意而选任的仲裁机关审理。[18]德国和法国的商业案件，不论金额大小，都要向商业法庭起诉。商业法庭虽名为法庭，但庭长、法官都是由商人来担任的，而且除庭长之外，“法官”是没有报酬的。
    由仲裁管辖经济案件的优势十分明显。仲裁解决经济纠纷的比较成本低于法院。表现在：(1) 法官是吃“皇粮”的，随着经济案件的增多，许多法院的经济庭一分为二，法官人数相应增加，财政开支增大。而仲裁员不需要国家供养。(2)当事人在仲裁中的时间和金钱负担低于诉讼，因为仲裁是一裁终裁制，诉讼是两审终审制，复杂的案件可能还有再审，并且每一审都要交诉讼费。同时，仲裁较诉讼更易防止腐败。仲裁员由当事人指定，其声誉与其被指定率成正比，因此其腐败的代价高。法官的形象再差，也由不得当事人选择，当事人和律师不敢轻易得罪法官，法官的腐败易被掩饰和持续。而且，仲裁较诉讼更易克服地方保护主义。地方行政干预主要针对经济案件，当地企业败诉可能意味着企业亏损、破产，进而引发工人下岗、再就业等一系列社会问题，在这种情况下，地方保护主义可能不是为了某些个人的利益，而是为了整个地方的经济利益。此时要求法官抵住地方政府的压力秉公办案，其难度可想而知。仲裁没有诉讼的地域管辖限制，当事人可选择超越“地方”的仲裁机构，防范地方保护主义。
    4．以专业法院取代综合法院
    中国普通法院具有较强的综合性，既主管刑事、民事诉讼，又负责审理行政、经济案件。综合法院中，法官队伍过于宠大，从基层法院到最高法院、庭室设置大同小异，法院机构臃肿不堪，人浮于事；审判委员会构成人员专业杂乱，
    使审委会无法发挥应有的作用，审委会在讨论一起刑事案件时，真正能听懂的可能只有两、三人，其他人不过处于“旁听”地位。对此，可以考虑在地方法院系统实行专业分工的组织形式，以专业法院替代综合性法院。具体是：
    县级设：                    民事一审法院
    地区级设：                                     刑事一审法院
    省级设：    行政一审法院    民事二审法院       刑事二审法院
    中央一级设：                  最高法院    
    对这一设想说明如下：
    随着市场经济的发展，人民法治意识的提高，民事纠纷日益增多，在基层设立专门的民事法院有利于及时、方便地受理民事案件，减轻当事人的负担。不设县一级的刑事法院，是因为刑事审判没有方便犯罪嫌疑人的要求，随着新闻媒体的日益发达，人民群众可以通过各种途径了解到公开审判的刑事案件的全过程，通过刑事审判教育人民群众的功能不会受到影响。只在省一级设立行政一审法院的理由是：地方政府对行政诉讼的压制现象屡禁不止，民告官在很多情况下都是赶赴省城“喊冤”，扩大行政诉讼的影响面可以促进依法行政。
    专业法院的设想借鉴了西方国家的一些作法。如，英国的民事法院与刑事法院分开，在上院和最高司法法院之下，民事上级法院和刑事上级法院相互独立。[19]法国历来强调在司法组织中阻止行政权的介入，这一观念在制度上表现为将行政法院和司法法院分开，使前者服从于行政权，行政法院既是行政诉讼法庭，同时又是政府行政上的重要咨询机关，而且法国的司法法院分为民事法院和刑事法院。[20]德国法院系统极其专业化，除联邦宪法法院外，联邦德国至少存在着五个不同的法院系统。[21]虽然民事与刑事同在普通法院，但劳动法院、行政法院、社会法院、税务法院与普通法院的并存，足以说明法院专业化设置的趋向。
    5．树立法官个人公信力
    法官个人公信力指法官以其个人的人格力量使公众对司法产生信任。它是司法公正的根本保障。任何制度都不可能堵住所有的腐败漏洞，司法腐败归根到底是法官人格自我毁灭的结果，因此树立法官个人的公信力是事关司法公正能否长治久安的关键。
    树立法官个人公信力应搞好外部条件的建设。其中比较重要的是，（1）抬高法院的门坎。进入法官队伍的人必须符合《法官法》的要求，复转军人转入法官队伍也必须如此，坚决杜绝非法进入法院情况的发生。应进一步修改《法官法》，拒绝没有职业经历的人进入法官队伍。大学毕业生包括硕士、博士不能直接成为法官，法官是一个有资历、有声望的职业，需要长期的法律职业的磨练和考验。让法学博士、硕士直接成为高院甚至最高人民法院的法官会严重影响基层法官的进取心。(2)注意培养法官的职业荣誉感。有些法官走上道德沦丧、违法犯罪的道路，与其荣誉感的丧失有关。应当废除损害法官荣誉的错案追究制，代之以科学的法官弹劾制。除依法弹劾法官之外，不允许有任何贬低法官尊严的惩罚措施。高薪不是树立职业荣誉感的灵丹妙药，职业的尊贵和人格的受尊重才是真正的良方。
    树立法官个人公信力最终要靠法官自身内部条件的建设。法官应具有良好的意志品质。意志坚强是法官抵抗一切外界压力的根本保证，不管是权贵，还是社会舆论，都不能左右其独立判断。有些法官动辄借口人大的监督，政府的过问、新闻的曝光而逃脱责任，一个轻易就受到外界影响和骚扰的脆弱心灵无法承担起伸张正义的社会重任。法官更应有良好的道德情操。法官的意志能否坚定起来，取决于法官的道德情操。法官个人的意志品质和道德情操不仅表现在案件的审理中，而且表现在法官的日常生活、行为举止中。很难想像一个沉湎于灯红酒绿中的法官会追求司法公正。诚如台湾学者所言：“身为法官者，在公私生活上，均应严守分际、知所检点，不但处理案件要洁己奉公，使人信服，即使日常生活举止，也要格外谨慎，令人敬重，务需不损公众对司法之信赖。”[22] （22）
    [1] 司法有狭义和广义之分，本文采最狭义的说法，即审判活动。
    [2] 刘 伟：《错案的成本分析与错案追究制度》   《学术研究》1998年第4期
    [3]张绳祖：《实施错案追究制度，维护司法公正》    《人民日报》1998年4月22日第10版
    [4]周永坤：《错案追究制与法治国家建设—一个法社会学的思考》 《法学》1997年第9期
    [5]刘  楠：《论主审法官制》              《现代法学》1998年第6期
    [6]刘  楠：《论主审法官制》              《现代法学》1998年第6期
    [7]赵俊如：《论司法改革》           《现代法学》1998年第5期
    [8]杨一平：《司法正义论》     法律出版社  1999年版
    [9]孟勤国：《论中国的司法解释》      《社会科学战线》1990年第4期
    [10]孟勤国：《也论电视节目预告表的法律保护与利益衡量》  《法学研究》1996年第4期
    [11]范  愉：《世界司法改革的潮流、趋势与中国的民事审判方式改革》《法学家》98年第2期
    [12]贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》     《中国社会科学》1997年第2期
    [13]谭世贵：《论司法独立》                     《政法论坛》    1997年第1期
    [14]谭世贵：《论司法独立》                     《政法论坛》    1997年第1期
    [15]参见：[美]格伦顿，戈登，奥萨魁著《比较法律传统》，米健、贺卫方、高鸿钧译，中国政法大学出版社，1993年版P135  P51
    [16]参见：[美]格伦顿，戈登，奥萨魁著《比较法律传统》，米健、贺卫方、高鸿钧译，中国政法大学出版社，1993年版P135  P51
    [17]贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社，1998年版，季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社，1999年版。
    [18]  [日]稻子恒夫：《苏联法和东欧法》，《外国法》张光博等译，吉林人民出版社1984年版，P368
    [19] [日]早川武夫：《英美法》 《外国法》张光博等译，吉林人民出版社1984年版  P98
    [20] [日]稻本洋之助：《法国法》《外国法》张光博等译，吉林人民出版社1984年版   P292
    [21] [德]罗伯特•霍恩等著：《德国民商法导论》，楚建译，中国大百科全书出版社1996年版，P28
    [22]参见郑正忠：《两岸司法制度之比较未来完善之思考》    《法学家》1999年第4期
    原载《现代法学》2000年第6期