强世功：全面管治权与治港者的文化战争

    中央发表一国两制在香港的实践白皮书，在香港引起了很大反响。有不少人对“全面管治权”的提法表示担忧，认为中央将会削弱香港的高度自治，“两制”也会受到影响，甚至有人说“两制”就要完蛋了。担心香港的高度自治被削弱的心理可以理解，但要说白皮书会削弱香港的高度自治显然言过其实。白皮书不过是中央过往所做工作的经验总结和理论总结。如果中央过往所做的一切并没有削弱高度自治，那么，说白皮书会削弱高度自治就没有理由了。
    全面管治权：两种语境下的运用
    事实上，不少香港人担心白皮书会导致削弱香港的高度自治，很大程度是由于白皮书中提出中央对香港拥有“全面管治权”。这个概念很容易引起误解，从字面意思上看，中央在香港拥有“全面管治权”就好像说中央可以直接管理香港的任何事情。如果真是这样理解，那“一国两制”也就无法继续下去了。我相信，绝大多数阅读白皮书的人不会持这样的看法。这就需要准确理解白皮书中的所说的“全面管治权”究竟是什么。
    白皮书中在三个地方用了“全面管治权”这个概念。这三个地方是在两种语境下使用的。
    其一，在阐述国家宪政体制确立的特别行政区制度的性质，以及“一国”和“两制”的关系时，特别指出中国是单一制国家，国家依照宪法和基本法确立了特别行政区制度，在这种制度中，中央对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。
    其二是在具体列举中央对香港直接行使的管治权时，特别指出行政长官向中央负责，中央任命行政长官和主要官员、依法管理与香港有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责等等。这都属于中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权。
    全面管治权（overall jurisdiction）：中央在香港的主权以及衍生的管辖权
    从上述两个语境中，可以清楚地看出，白皮书中所说的“全面管治权”就相当于宪法和基本法中所规定的中央在香港行使的主权权力。事实上，在白皮书的英文版中，“全面管治权”翻译为overall jurisdiction。这样含义就更加明确，jurisdiction是国际法上的概念，是指一个主权国家对其领土范围的一切拥有管辖权。
    因此，“全面管治权”就相当于“全面管辖权”，实际上也就是我们通常所说的主权。如果说中央在香港依法行使主权不会削弱香港的高度自治，那么说中央在香港拥有全面管辖权也就自然不会削弱香港的高度自治。
    既然“全面管治权”等于主权，为什么中央在白皮书中不用传统的主权概念，而用“管治权”这个概念呢？这主要是针对香港和内地的基本法教科书在主权问题上的一些理解，试图提出理论创新。我在白皮书解读之二中已经阐明了这个问题，不再赘述。
    “港人治港”原则是否适用于法官和司法人员？
    白皮书在香港引起的误解不仅在于“全面管治权”，而且在于“治港者”。针对白皮书将法官和司法人员纳入“治港者”，香港大律师公会发表声明，主张法官和司法人员不属于“治港者”。如果大律师公会如此理解“治港”这个概念，那么“港人治港”原则是不是就不适用于法官和司法人员呢？大律师公会是不是主张香港的法官和司法人员可以从内地的法官和司法人员中选任呢？
    司法权属于国家政权的一部分，法官和司法人员无疑属于“治港者”。基本法第二条明确规定，中央授权香港行使的“高度自治权”包括行政管理权、立法会和司法权。这里所说的“治权”就包括了司法权，那么怎么能说掌握司法权的法官不属于“治港者”呢？
    阅读白皮书也需要有专业精神
    大律师公会绝不会承认“港人治港”原则不适用于法官和司法人员。大律师公会的理由是法官不能混同于行政管治团队。但这等于批评白皮书中混淆了司法权和行政权。
    然而，这种批评似乎不很专业，因为白皮书中说“治港者”，并非行政管治团队，而是在国家政权意义上讲所有的治港者，包括基本法中明确规定的行政长官、立法机关、行政机关和司法机关。正如特区政府律政司司长袁国强所言，白皮书所说的是“政治体制”而非“行政机关”。
    “政治体制”与“行政机关”是两个不同的法律概念，这种区别在白皮书的论述中白纸黑字，写得非常清楚。大律师公会怎么会在如此简单的问题上产生误读呢？香港和内地许多人都尊重香港大律师公会的权威地位，而这个权威地位就建立在非政治化的专业精神上。如果大律师会用一点点的专业精神，稍微认真一点阅读白皮书，也许就不会将“政治体制”混同为“行政机关”，出现如此草率的批评。
    香港特色的政治效忠：真空中的政治效忠
    不过，我相信大律师公会一定认真研读了白皮书，不过在对待白皮书问题上可能有一点政治化倾向。大律师公会不承认法官和司法人员属于“治港者”，也许是由于白皮书中不仅将法官和司法人员也列入“治港者”，而且主张“爱国是对治港者主体的基本政治要求”。大律师公会之所以将法官和司法人员排斥在“治港者”之外，也许是为了回避法官和司法人员的作为治港者面临的“爱国难题”。
    爱国问题其实就是政治效忠的问题。掌握公共权力的人，无论立法、行政和司法，都必须面临政治共同体建立所必须面对的政治效忠问题，法官和大律师其实也不例外。在英国体制下，大律师中的领袖就是“皇家大律师”，效忠英国国王乃是天经地义的事情。
    然而，香港回归之后，在邓小平提出的“保持不变”原则下，香港公职人员的政治效忠问题一下子陷入了真空。中央无法弥补英国人撤离之后留下的政治效忠真空。中央在香港公职人员的政治效忠问题上采取了模糊策略，大家心照不宣地保持了沉默。英国人的“皇家大律师”在回归之后变成了“资深大律师”，以资深的专业水平取代了“皇家”的政治认同。
    当1997年7月1日特区政府成立时，所有香港特区公职人员，包括大法官们，面对中国国旗和中国国家主席，宣誓担任中国的特别行政区的公职时，香港公职人员的政治效忠应当是不言而喻的。向一个国家的国旗和国家元首宣誓效忠，然而却回避甚至不承认“爱国”。这无疑是“香港特色”。
    （本文有删节）
    来源：信报