肖中扬：论新时代行政检察
肖中扬【摘要】 党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，新时代对全面依法治国提出了更高的要求。在经济科技迅猛发展、人民对美好生活需要日益广泛、全面深化改革的新时代，社会生活、国家事务日益纷繁复杂，亟待通过依法行政来规范社会行为、解决经济社会发展中的矛盾。实践中，行政权覆盖的范围十分广泛，不作为、乱作为、慢作为等行政乱象屡禁不止，亟需运用法治的方式加以严格规范和科学控制。行政检察工作是促进依法行政、推进全面深化改革的重要手段，也是新时代发挥检察机关职能作用的重要内容。近年来，各地检察机关积极探索对行政违法行为进行监督，取得了良好的法律效果和社会效果，但是这项工作缺乏一定的理论研究基础，司法实践也提出了不少新的课题。本文拟对行政检察的实践进行回溯总结，并从理论层面对行政检察的指导理念、基本内涵、比较研究、制度设计、机制构建等问题进行论证和阐释，提出行政检察体系构建完善的初步设想，以期对进一步推动新时代行政检察工作有所裨益。
【中文关键词】 行政检察；正当性；实践探索；体系构建
党的十九大指出中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。新的时代人民美好生活需要日益广泛，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长；新的时代全面深化改革进入深水区，国家治理体系和治理能力有待进一步完善；新的时代需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，需要法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国的关键是政府依法行政，新时代依法治国的实践要求行政主体在法治的轨道上开展工作，要求强化对行政权运行的制约和监督，让权力在阳光下运行。毛泽东主席讲，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”[1]习近平总书记强调，“要健全权力运行制约和监督体系”“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。[2]我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，代表人民行使法律监督权力。依据宪法的授权开展行政检察工作，监督行政权依法、规范、有序运行，促进行政法治，是新时代加强以法治权、以权治权的重要抓手，是推进全面依法治国、全面深化改革的重要方面，对在新时代维护宪法权威，在新的历史方位建设社会主义法治国家具有重要的理论和现实意义。
一、关于行政检察的基本界定
（一）关于行政检察的不同学说
行政检察目前尚无统一的概念和定义，理论研究成果并不多见。[3]依据对监督范围的不同把握标准，代表性的观点大致有三种：
1.广义说。该说认为，检察权应有效制约行政权，表现在对一般违法性行政行为的监督。“一般违法性行政行为，从抽象行政行为看，主要有行政主体制定的规范性文件违反上位法或制定规范性文件的程序违反法律规定。从具体行政行为看，主要有证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越权限、滥用职权、不履行或拖延履行法定职责、行政处罚显失公正等。”[4] “检察机关作为我国专门的法律监督机关，重要职责之一是全面维护好社会主义法制的统一，应该有权对规范性文件的合法性进行检察监督，并有宪法和法律依据。对于行政机关在行政过程中所制定的除法规、规章以外的规范性文件，应属于检察机关的监督范畴之内。”[5] “除了具体行政行为是行政检察的主要内容外，把抽象行政行为纳入行政执法检察监督的范围以提高监督效果。”[6]
2.狭义说。较广义说而言，狭义说缩小了行政检察的范围。该观点认为，行政检察应主要把范围集中在实施行政行为过程中的部分违规情形和违法现象。“目前，检察机关针对行政行为的直接监督，基本上停留在探索和论证阶段。对于行政活动的监督，仅限于特定的行政领域或者特定的行政事项。”[7]部分行政行为与行政活动，主要是行政主体对侵害公民合法权益、国家利益和社会公共利益违法行政行为和不作为以及对劳动教养活动的监督、职务犯罪的预防等方面。[8]从行为类型上看，“行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政检查、重大行政决策、行政不作为等都可纳入检察监督范围。”[9]监督的侧重点应放在“维护国家利益、社会公共利益和集体利益上，具有主动监督的特点。”[10]主要有涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为、社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为、严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为、对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送行为的监督。[11]
3.最狭义说。这种观点的基本主张为，将所有行政执法的具体行政行为都纳入检察监督的规制范围不利于实行有效监督，缺乏必要性和现实性。具体而言：“从行政权最容易寻租和被滥用的角度，将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国有资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等纳入检察监督的视野比较现实和可行。”[12]应当围绕社会公共利益这一核心，监督重点是“国有资产转让、环境资源保护、食品药品监管、土地审批、基本建设项目等领域的不作为、乱作为，严重损害国家利益、社会公共利益的情形。”[13]检察机关对这几类行政行为进行监督不但符合法理，也与当前法律法规对检察权监督行政权的规定精神一脉相承。
（二）对有关行政检察学说的评析
上述几种学说，共同之处在于都强调了开展行政检察的重要性和必要性，区别在于对于监督范围的界定有所不同，有的侧重检察权对行政权的全面制约，有的认为监督的重点应当放在实施行政行为过程中的违法情形和违规现象，还有的从监督的现实紧迫需要出发，仅界定几种行政行为作为检察监督的对象，每种观点的理论定位不同，侧重点存异，但价值取向趋同，对进一步深入研究行政检察具有积极的参考意义。
1.对广义说的评析。广义说实质就是将抽象行政行为和具体行政行为都纳入检察监督的范围。在现有法律框架下，对部分抽象行政行为的监督方式主要限于权力机关监督和上级行政机关的监督，以及由审判机关在行政诉讼中进行附带审查。根据《宪法》和《立法法》的相关规定，检察机关并没有监督行政机关抽象行政行为的权限，检察机关虽负有维护法制统一的基本职责，但法律监督权之行使必须针对具体案件或行为进行。[14]
2.对最狭义说的评析。该说具有一定的可操作性，但是将检察监督的范围仅局限于几项行政活动，其监督作用得不到有效发挥。毋庸讳言，对于侵害行政相对人合法权益的行政行为，都应当纳入检察监督的对象。
3.对狭义说的评析。较之广义说和最狭义说，狭义说的观点较为合理，但是，狭义说的观点也有其不足之处，“行政执法检察监督的范围应当是侵犯国家、公共利益或不特定主体合法权益的情形”[15]的观点值得商榷。因为多数行政执法的对象是十分具体的个人或者法人，将其排除在监督的范围之外显然不尽合理。
（三）对行政检察的基本界定[16]
界定行政检察，无外乎要考虑监督主体、监督对象、监督规则、监督范围四个方面的问题，其中监督范围是最为关键和核心的要素。实践中，如果监督的范围过于狭窄，无法对权力进行全面有效的监督，难以避免权力滥用的发生；如果对行政权力限制过度，监督范围过大，则不利于行政主体对社会事务进行有效管理，也会限制其为公众服务的积极性。因此，监督的范围应当宽窄适宜。考虑到开展行政检察监督尚处于探索和完善阶段，从可行性和可操作性角度出发，应当将行政检察的重点放在损害国家利益和社会公共利益的行政违法行为方面，同时也应当包括损害个人、法人合法权益的行政违法行为。基于此，所谓行政检察是检察机关为了有效地支持和促进依法行政，根据宪法授予其享有的法律监督权，以相关法律规定为基础，按照一定的法律程序，监督行政机关行使职权，并对履行监督职责过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民法人合法权益的违法行政行为进行纠正的活动。这种监督具有以下特征：
1.宪法性
在我国，最高权力机关通过宪法将国家专门法律监督权授予检察机关，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。[17]人民检察院依据宪法和法律监督制约行政权、审判权，确保权力的运行符合宪法和法治原则。由检察机关承担对行政行为的监督职责，对行政主体的行政执法行为实施具有法律效力的督促。这既是对宪法精神的实际落实，也是法律监督本意的回归。因此，行政检察具有宪法性，其目的亦在于维护宪法的统一、尊严、权威。
2.专门性
人民代表大会及其常委会的监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督，不可能是经常性的具体的监督。[18]基于人大监督的非职业化、非经常性，[19]需要将专门的法律监督权赋予专门的机关行使。因此，检察机关被授权作为专门的法律监督机关，弥补宏观监督的不足。这种专门的法律监督权，具有一定的排他性，由检察机关独立行使。检察机关通过建立专门机构、[20]配备专门人员，运用专门的手段、方式保证监督权的实现，使得国家权力机关的宏观监督向中观、微观监督转化，开展经常性监督，保证国家权力监督体系的正常运转。专门性的特征使其与立法监督、行政诉讼等外部监督和行政复议等内部监督形式有了明确具体的划分界限，监督效力和监督结果也有着明显的区别。
3.主动性[21]
检察权锲入行政执法活动的法律监督，是以积极主动的形式出现，不同于行政复议、行政诉讼等被动监督方式。我国行政复议及行政诉讼程序启动需要行政相对人提出诉求，遵循“不告不理”的原则。开展行政检察是检察机关的职责所在，检察机关应当积极主动履行职责，但是主动性并不代表要“四处出击”，而是在法律规定的情形出现时才能实施监督行为。即只要其在履行职责过程中发现存在法律规定监督范围之内的行政违法行为就应当启动监督程序，纠正违法行为，督促行政机关依法行使职权。这种监督相对于中立裁判的司法监督和行政机关内部监督具有明显优势，在监督力度和监督效果上更具保障性。
4.程序性
如前所述，行政检察具有主动性，但主动性不能是肆意的、放任的，相反要保持谦抑性、有限性，通过制定完备的程序来规范行政检察行为。现代法治国家确立了以科学、公正的程序规范公权力的行使过程的正当程序原则。[22]按照正当程序的要求，当国家权力对公民、组织的权利造成不利影响时，国家机关就有义务为该公民、组织提供表达意见的救济机会。检察机关对行政执法进行监督也要遵循正当程序原则，其受正当程序约束的程度依据对公民、组织的权利义务关系影响程度的不同而有所不同。
二、行政检察的正当性与实践探索
在明确了行政检察基本属性的前提下，有必要对其正当性进行探讨。“在现代社会，大多数国家实际上都实行行政权力优先的原则，虽然行政机关的职责在于执行立法机构制定的法律和决定，但是它在立法过程中往往是选择地支持一部分法案成为法律；或者使用浑身解数将其修改得面目全非，合乎自己的意愿之后再让它通过而成为法律。”[23]因此，在现代国家中，无一不是对行政权力进行制约和监督，以防止行政权的滥用。
（一）行政检察的正当性
行政检察在包含人大监督、监察监督、审计监督、行政机关上级监督以及公民、法人和其他组织监督等整体国家法律监督体系之中，依照一定的程序对行政机关的行政行为进行监督，不代行，不干预，建议纠正违法行为，
推动严格公正执法，维护社会的公平正义。具体而言：
1.保障行政权规范运用
行政权比较活跃，其积极实施保障了国家秩序的正常运行。因其所具有的主动性、广泛性、扩张性容易导致权力被滥用，其恣意运行极易侵害公民合法权益。“在权力问题上，不是建立在对人性的信赖上，而是要用法律加以约束，防止其行为不端。”[24]如何规范和约束行政权力，防止其超越合理的范围，已经成为国家治理现代化的重要内容。权力监督体系是否完善是衡量国家法治化程度的一个重要标准，全面推进依法治国的核心和关键在于有效控制公权力。人民检察院监督行政权依法运行既是其应当承担的重要职责，也是顺应合理规范行政权运行的必然要求。
2.维护法律统一实施
实践证明，从法在实际生活中真正发生作用的意义上说，法的执行要比立法更触及具体的利益关系，因而也就更为重要，更需要正确实施。行政执法涉及大到国家安全、重大公共利益，小到公民日常生活的各个领域，千姿百态，千变万化。据不完全统计，80%的法律、地方性法规和几乎所有的行政法规都需要由行政机关执行。在实际执法过程中，有的执法人员依法行政观念欠缺，长官意志严重，[25]轻法律手段重行政手段，轻规范执法重个别处理；有的重责任轻权利，片面强调行政相对人应当服从行政机关管理，忽视对当事人合法权利的维护，有法不依、执法不严问题仍然存在；有的地方存在“地方保护主义”、[26] “部门保护主义”的倾向，破坏了国家政策的统一性和法律的严肃性。对行政执法活动展开监督，纠正不作为、乱作为、慢作为，确保行政权力不越位、不错位、不缺位，有利于实现良法善治。
3.维护社会公共利益
行政权在行使过程中会对国家、公共利益及公民的合法权益造成实际影响，违法的行政行为更是会有损公共利益。[27]比如，当前环境污染、危害食品药品安全、国有资产流失等问题较为突出，负有监管职责的行政机关疏于监管或者处置不当容易使公共利益受到侵害。行政权行使遵循效率原则，检察权监督注重公正。[28]在现代国家，检察机关被称为“公共利益的代表”，[29]维护公共利益是检察机关和检察官的立身之本。检察制度就是为防止公共利益受损而对有关国家机关是否遵守法律、是否损害公共利益而行使检察权的制度。[30]行政检察具有强烈的公益性，检察机关开展行政检察，对行政主体进行监督，对涉及国家利益、社会公共利益的行政违法行为进行督促、纠正，确保其合法、正当，[31]以此实现对公益的维护，对正义[32]的追求。从这个层面上讲，行政检察的正当性来源于维护公益的必然要求。
4.促进全面深化改革
全面深化改革以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，全面深化改革是一场注重法治引领、强化制度创新的根本性变革。[33]行政检察既是司法体制改革的重要内容，又是以法治思维和法治方式促进行政管理规范化、现代化的重要保障。当前改革已进入攻坚期和深水区，关系复杂、利益冲突多、协调难度大等问题凸显，剩下的都是难啃的硬骨头，继续全面推进会触及多方利益，重点领域和关键环节的很多改革任务是借助行政执法实现的，能否依法行政、依规办事是关乎改革成败的根本所在。开展行政检察工作，在监督的边界内，寓支持于监督，督促行政主体严格、规范、公正、文明执法，努力完成改革任务，真正实现改革目标。既可以增强社会对政府管理能力的信心，增强社会公众对改革的信心，[34]又能够确保改革的质效。因此，可以说行政检察的正当性来源于促进全面深化改革。
5.推动全面依法治国
“法令行则国治，法令弛则国乱。”[35]依法治国、建设社会主义法治国家，是新时代中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是我们党和政府管理国家事务和社会事务的基本方略。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。[36]为实现依法治国的基本方略，必须加强监督制度建设，强化对行政权力的制约和监督。这既是有效保障公民基本权利的客观需要，更是全面推进依法治国的重点环节。[37]检察机关在全面依法治国中肩负着特殊责任，是推进全面依法治国的重要力量。[38]服务建设法治政府、推动依法行政，包括健全行政执法与刑事司法衔接机制，促进严格规范公正文明执法等等，都是行政检察工作契合新时代全面依法治国内在要求的应然体现。
（二）行政检察的实践探索
新中国成立以来，我国的政治制度、经济制度、司法制度都在不断探索完善之中，行政检察同样经历了萌芽起步、逐步发展、日趋合理的过程。行政检察的实践探索大致经历了建国初期的“一般监督”、到检察机关恢复重建后的实践中侧重“司法监督”、再到2000年以来通过落实两法衔接机制发挥监督作用、直至目前的多样化模式和有效经验的四个阶段。
1.建国初期的“一般监督”
新中国成立初期，在列宁的法律监督思想和前苏联检察实践的影响下，1954年的《人民检察院组织法》赋予了检察机关广泛的监督职能，被称之为“一般监督”，[39]主要包括对有关国家机关违反法律的行政决定和措施，以及对国家机关工作人员的违法行为实行的检察监督的活动。1949年《中央人民政府组织法》28条规定，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律负最高检察责任。此后，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》3条、《各级地方人民检察署组织通则》2条等三部法律文件也对一般监督作出原则性规定，[40]并得到了“五四宪法”的肯定。[41]由于监督范围太过宽泛，检察机关未能真正履行对行政权“一般监督”的职能。
2.恢复重建后侧重于“司法监督”
1978年，五届全国人大一次会议通过的宪法规定重新设置人民检察院，1979年的《人民检察院组织法》5条规定了各级人民检察院的职权，包括对于公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动、对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。79年人民检察院组织法删去了54年该法中关于“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”的规定，即检察院的“一般监督”职能。检察机关恢复重建后，主要监督公安、监狱、看守所等部门在刑事诉讼过程中的相关活动，监督对象仅是在刑事诉讼中享有相关职权的公安、监狱等部门，未涉及其他行政部门，因此说检察机关恢复重建后的行政检察侧重于“司法监督”。
3.2000年以来的“两法衔接”[42]
2000年10月，国务院在全国范围内开展了严厉打击制售伪劣商品违法犯罪的活动。为解决行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件缺乏明确法律规定的问题，2001年4月，国务院制定关于《整顿和规范市场经济秩序的决定》，明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接，对破坏市场经济秩序构成犯罪的行为及时移送司法机关处理，这是第一次提出“两法衔接”的概念。2001年国务院颁布的《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确，检察院对行政部门涉嫌犯罪案件的移送进行监督。[43]2011年，中办、国办转发了《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》，对“两法衔接”工作作出全面规定。各地围绕涉嫌犯罪案件的移送加强监督制约，在防止“以罚代刑”的同时也对行政机关依法行政起到了支持和促进的积极作用。
4.多样化的实践探索
在落实两法衔接机制基础上，检察机关进一步积极探索开展行政检察的途径，监督方式日益丰富。
一是规范检察建议工作。2001年最高人民检察院制定的《民事行政抗诉案件办案规则》第48条规定，对于存在制度隐患的国家机关，或者严重失职应追究纪律责任的国家机关工作人员，检察机关可以提出检察建议。2009年最高人民检察院发布《检察建议工作规定（试行）》，较为全面地规定了检察建议的适用条件、内容要求、制发程序，使检察建议工作更加规范。
二是开展行政公益诉讼。2015年7月1日，十二届全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，据此最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在北京、内蒙古、吉林等13个省份的检察机关开展为期2年的提起公益诉讼试点。截至2017年5月，各试点地区办理行政公益诉讼诉前程序案件6774件，行政机关纠正违法或者主动履职的4358件，占75%，即3/4的行政机关在行政公益诉讼的诉前程序中纠正了违法行为，履行了法定职责。[44]目前，检察机关提起行政公益诉讼已经明确写入了修改后的行政诉讼法，这标志着行政公益诉讼制度在我国已经初步建立起来。[45]数据显示，2017年7月至2018年8月，全国检察机关平均每月办理行政公益诉讼诉前程序案件3000件以上、提起公益诉讼超过100件；今年3月，最高人民检察院还公布了《湖南省蓝山县环保局不依法履行职责案》《成都市双流区市场监管局违法履职案》等10起检察机关公益诉讼典型案例，[46]社会反响良好。
三是省级人大常委会作出决议、决定。目前，大多数省级人大常委会通过的有关决定、决议都对检察机关监督行政执法活动作出了规定；吉林省人大常委会《关于加强民事行政检察工作的决议》明确规定，全省各级人民政府应当依法行政、依法办事，积极支持检察机关履行法律监督职责。2015年《宁波市行政执法监督工作机制建设试点工作实施方案》提出，开展行政执法检察监督与政府法制监督协作机制建设试点工作，进行协同监督；2016年《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》提出，市、区人民政府应当积极探索并完善依法行政与检察监督互动工作机制。
四是因地制宜的鲜活实践。2011年、2014年广东省人民检察院先后下发《关于确定行政检察促进社会管理创新试点单位的通知》和《关于开展行政违法检察监督试点工作的意见》，确定了13个开展行政违法行为检察监督的试点单位，办理了一批成功案例。山东、[47]山西、[48]浙江、广西、黑龙江等省也开展了行政执法检察监督试点工作。宁夏自治区各级检察机关通过“两法衔接”信息平台对各类行政执法案件进行审查。
各地的实践探索亮点纷呈，各具特色，取得了良好的社会效果和法律效果。据不完全统计，2012—2014年，全国检察机关共办理督促行政机关履行职责案件409838件。[49]2011年至2016年宁夏自治区检察机关共审查各类行政执法案件18327件，发出检察建议书34份，监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件142件175人，法院作出有罪判决29件41人，还监督了诸如腾格里沙漠环境污染案等一批有影响的行政执法案件，得到广大人民群众的高度赞誉。2013年山西省开展行政检察监督专项活动，全省各地检察机关共发出督促起诉意见书、检察建议书4190件，为国家追缴、挽回经济损失24.1亿余元。[50]
诚然，在实践过程中行政检察仍然存在一些亟待解决的问题。一是对行政违法行为进行监督的具体权能没有予以明确，行政检察的范围、内容也亟待法律确认。目前有的地方人大通过规范性法律文件对此作出规定，有的是以检察机关与相关部门联合发文的形式进行规定，但是既有的规定较为原则、零散，系统性、操作性不强，检察机关的职能作用难以充分发挥。二是监督程序欠缺具体、统一的操作规范。比如，开展行政检察如何发现线索、如何调查核实、如何进行处理，是否对外公布，
每个程序步骤的具体时限等等都没有明确的规定。三是监督方式有限。目前主要是通过制发检察建议、支持起诉、督促起诉、提起公益诉讼等方式开展监督，方式方法不多，不能适应行政法治发展的客观需要。
三、一些国家行政检察的比较研究
根据检察机关在国家权力体系中的地位，各国的行政检察可以分为从属模式和独立模式两种类型。
（一）从属模式
采用该模式的国家不乏大陆法系和英美法系的代表性国家。这些国家大多采用立法权、司法权、行政权等三权分权制衡[51]的国家建构，检察权及检察机关从属于行政权及行政机关，并由司法行政部门负责人作为检察机关的首长。在这种模式下，由于检察权并不是独立的国家权力，加之检察机关隶属于行政机关，因此行政检察属于行政机关内部的监督，或者可以说在检察权的从属模式下并不存在严格意义上的行政检察。对行政权及行政执法的监督主要通过制约立法权、司法权的运行来实现。典型国家代表有大陆法系的德国，英美法系的英国和美国。
1.德国。19世纪末巴伐利亚邦在其行政法院内设立检察官，负责对政府违法行为提起公诉。[52]1960年联邦德国《联邦行政法院法》明确规定设立行政诉讼公益代表人制度，认可联邦、州和地方三级检察官有权作为相应公益代表人，代表国家和社会分别参加联邦最高、州高等和地方行政法院的诉讼。[53]还规定了停止作为之诉，即检察官针对政府实施的对公共利益可能造成威胁的行政执法提出的预防性停止作为之诉，如政府颁布开垦森林的许可，可能会影响周边的生态环境。且这种行政行为可能造成的损害是事后的救济手段无法挽回的，此时，检察官可以提起停止作为之诉。通过诉讼监督行政权的行使，进而保障和维护国家和社会公共利益。
2.英国。在英国，检察总长的职责是保护国家公益，代表公共利益监督行政活动，并对公共机构实施的行政行为提起诉讼，请求法院进行司法审查。[54]还设置了专门监督行政机关及公务人员行政行为的机构，如行政裁判所和议会行政监察专员署，行政裁判所及行政监察专员署监督侵害公民权益的不良行政，即虽然不违法但却不合理的行政行为。[55]
3.美国。在美国，法律规定一旦出现官员违法行政的情形时，国会就可以授权检察长，向法院主张维护公共利益而提起诉讼，来实现对行政权进行有效的监督。《美国法典》第28卷第547条规定：“联邦总检察长可参与他认为美国的利益要求他参与以及认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”[56]实践中，如果有政府机关或其他行政机构的行为损害美国社会公众的利益，检察长有权指派检察官就某一行政违法案件进行调查和复审。“美国检察官在参与行政诉讼方面具有广泛的权力，美国联邦检察长有权决定并参与他认为涉及联邦利益的任何行政诉讼案件，美国检察官有权决定并参与他认为涉及社会公共利益的任何行政诉讼案件。”[57]
（二）独立模式
采用该模式的国家大多采用一元分立权力结构的国家建构，[58]即在立法机关之下，检察机关与行政机关各自独立，对权力机关负责，比如前苏联、越南等。在这种模式下，检察权及检察机关独立于行政权及行政机关，行政执法检察属于外部监督。典型代表是前苏联和俄罗斯。
1.前苏联。1977年的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》第164条规定，一切部、国家委员会和主管部门、企业、机构和组织、地方人民代表苏维埃执行和发布命令的机关、集体农庄、合作社和其他社会组织、公职人员以及公民是否严格和一律遵守法律，由苏联总检察长及其所属各级检察长行使最高检察权。[59]苏联检察机关有权代表国家对各权力机关、管理机关、社会团体、企业和其他各种机关以及苏联公民是否确切遵守法律实行监督。总检察长要求所有检察机关主动对法制实行一般监督。其中，区检察署是检察体系中的基本单位，绝大多数的检察工作都由区检察署执行。监督工作主要围绕以下步骤展开：首先，监督地方权力机关和国家管理机关发布的法令是否合法。其次，审查决定中所规定的行政处分的种类、范围和实施处分的程序是否合法。再次，审查强制性决定的发布是否遵守了特别程序的规定。当区检察长发现存在行政违法行为时，无论针对何种情况，都应立即采取消除违法行为的统一措施，比如对非法决议、决定、命令、其他法令或非法行为提出抗议；提出关于消除促成非法行为的原因和条件的意见书；直接向机关领导人员提出建议，请求恢复公民或团体受到侵犯的权利。[60]
2.俄罗斯。俄罗斯现行的《检察机关法》系统规定了俄罗斯联邦检察机关组织和活动等基本内容，规定俄罗斯联邦检察机关在国家的多个领域实施广泛的检察监督职能。作为俄罗斯联邦的“护法机关”——俄罗斯联邦检察机关旨在“保障法律至高无上，保障法制的统一和巩固，保护法人和公民的权利与自由，捍卫社会和国家的利益”。2014年2月，俄罗斯联邦通过了《关于俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察机关的俄罗斯联邦宪法修正案》，从国家基本法的层面对检察制度进行了修改。与之相适应，《俄罗斯联邦检察法》也进行了相应的修改。修改后的《俄罗斯联邦检察法》规定，检察长有权通过法律手段，借助检察监督文件向主管机关提出消除违法行为，以及追究过错人责任的要求：（1）对抵触法律的文件提出异议，以国家名义要求撤销非法文件或者予以修正，恢复受到侵害的公民权利和自由，以及国家或其他机关的合法利益；（2）送达消除违法行为的提请书，被送达机关应在一个月内审议并采取措施消除行为以及产生条件；（3）提起行政违法诉讼；（4）采取措施赔偿物质损失；（5）宣布关于禁止实施违法行为的预先警告。[61]
（三）评析与启示
以上国家或有政体上的差异，或有具体监督手段、方法的不同，但是在强化对行政权的监督、确保行政机关依法行政方面的要求是统一的，对行政检察制度的存在价值均予以肯定并积极实践。其共性之处还表现在：
1.注重在行政检察方面建章立制。把各种监督主体的地位、职责、权限，权力行使的方式、程序等用明确的法律规定下来，增强行政检察的权威性和可预见性，从而达到威慑犯罪分子、规范监督行为、政府行为的目的。[62]比如美国的《涉外贿赂法》，德国的《联邦官员法》《纪律惩戒法》、英国的《防止贪污法》《文官守则》、俄罗斯的《俄罗斯联邦检察法》等等。
2.以公益为标准开展监督活动。这一点在从属模式国家表现尤为明显，检察机关更多被视为国家利益、社会公益的代表，以公益代表人的身份活跃于保护国家和社会公共利益的一系列活动中，对行政部门的行政执法活动发挥着监督作用。
3.保持监督权行使的谦抑性，划定合理的权力边界，兼顾好平衡。一方面保障行政权足够强大，以提高服务公民的效率；另一方面，通过监督防止政府权力的滥用，保证公民的合法权益得到最坚固的维护。加强行政检察的目的是支持和促进依法行政，保障行政行为公正高效透明运行，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，检察机关应当坚守监督的边界，[63]，保持应有的理性。
总而言之，无论是英美法系还是大陆法系，无论是从属模式的国家还是独立模式的国家，虽然所处时代、政治体制、法制状况迥异，对检察监督的规定不尽相同，上述共性内容是相通的，对我们构建新时代中国特色行政检察体系提供了参考。
四、完善新时代行政检察体系的初步设想
党的十八届四中全会对检察机关的行政检察工作提出了一系列具体要求：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“完善检察机关行使监督权的法律制度”。这些重要精神成为实践中丰富行政检察的内涵、建立健全行政检察监督体系的政策依据。当前，我国已经进入中国特色社会主义新时代，行政检察工作应当在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，主动适应新时代的发展要求，充分发挥法律监督应有的职能作用，进一步明确行政检察的内容、重点、程序、方式等，健全完善检察机关与行政机关协调配合的工作机制，积极构建、完善具有中国特色的新时代行政检察体系。
（一）树立契合新时代特点的指导理念
1.服务促进国家治理能力、治理体系现代化
国家治理体系和治理能力的现代化，是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家。[64]促进国家治理体系和治理能力的现代化，必然要求依法行政，行政权固有的扩展性和侵犯性，[65]需要通过外部的监督来防止权力行使的负面效应。检察机关发挥监督职能作用，一方面提供法律服务，保障依法行政，另一方面监督行政权规范行使，实现行政法治化和行政执法的规范化。因此，服务促进国家治理能力现代化是新时代行政检察的价值导向。
2.注重权力之间平衡制约
“一项宪法制度之所以能够成功，就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到平衡并维持这种平衡。”[66]此外，当权力之间能够形成大体平衡的机制时，社会的稳定程度以及普遍对社会的认可度也比较高。把握住法律监督权的实际功能，健全符合法治发展趋势的检察监督制度才具有更为长远的生命力。[67]在行政检察中，需要特别强调权力制衡的理念，从坚持公正与效率相统一的角度把握行政权与检察权之间制衡的有度、有效。基于保障行政权高效运行的考虑，检察机关应当减少对行政机关不必要或不当的干涉与介入，保持监督“有度”。同时，检察机关对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为依法进行监督，通过督促其纠正违法行政行为以达到监督的“有效性”，从而维护社会公平正义，实现公正与效率的统一。
3.坚持共同目标一致性
检察工作与行政工作都是新时代党和国家工作的重要组成部分，在建设法治国家中肩负着重要责任，服务和保障广大人民群众的合法权益、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定的目标是完全一致的。源于这样的认识，检察机关在履行职责过程中，应当进一步加强与行政机关的协调和沟通，增进共识，相互支持，密切配合，为解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益诉求、解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾[68]作出共同努力，积极推动行政检察监督和行政机关的内部纠错机制的紧密衔接与良性互动，共同维护社会主义法制的统一、尊严和权威。检察权与行政权之间，即监督者与被监督者之间，除了制约，更重要地是认识到监督者积极开展监督是为了更加有效地帮助被监督者，被监督者应摒弃抵触、排斥监督的错误观点而乐于接受监督者的监督。[69]
4.保持监督的谦抑有限
行政检察谦抑有限的理念包括两个方面，一方面，检察权是一种有限权力，[70]应当对行政权保持谦抑，防止检察权过分干涉甚至代替行政权。控制权力是检察机关对行政执法活动开展法律监督的应然目的，但是应当避免检察机关妨碍行政执法机关在应对纷繁复杂的社会管理事务时的能动性与自主性。行政执法权的专业性、技术性以及为确保行政执法时效所需的独立性，决定检察机关应当给予行政执法机关必要的尊重。另一方面，是对其他监督权力保持谦抑，尊重其他监督机关职权的行使和职能的发挥，并尽可能依托其他监督机制和行政系统内部监督机制作用的发挥，
在其他各种外部监督和内部监督方式不能或难以发挥预防、制止和纠正行政违法行为的情况下，秉持谦抑有限[71]理念，根据相关法律、法规、政策性文件明确授权而开展的“特定监督”，确保行政检察的实效。
5.立足国情，创新思维
实践没有止境，理论创新也没有止境。坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新，是党带领人民在改革开放实践中积累的宝贵财富，[72]也是新时代开展行政检察工作的重要遵循。前文所述从属模式和独立模式下行政检察的有些内容虽然值得我们学习借鉴，但是世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能生搬硬套。我国人民代表大会制度有别于西方的三权分立理论，权力的分立和制衡不是我国检察权配置所追求的目标，具有协调、统一性质的监督才是其真正的价值预设。[73]检察机关如何代表公共利益，如何加强对违法行政行为的监督，如何规范权力有序运行，都要牢牢立足我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段、仍是世界上最大的发展中国家的最大实际，创新思维和理念，积极顺应新时代的要求、以发展的眼光对行政检察课题作出中国式的解答，彰显中国特色、时代特色，贡献中国智慧和中国方案。
（二）准确把握监督的对象、内容、效力
监督对象是开展行政检察的客体要素，监督内容是开展行政检察的关键所在，监督效力是开展行政检察的价值归宿，三者的内容相互联系，相互影响，对于准确理解、全面把握行政检察具有重要理论和实践意义。
1.监督对象
明确监督对象是开展行政检察的前提。由于抽象行政行为的普遍约束性、反复适用性和准立法性，其中可能包含大量的专业设定和较全面的行为考虑，就检察机关、特别是基层检察院现阶段的力量来看，难以对抽象行政行为实现有效监督。所以，从监督的现实可能性和现有监督能力出发，目前行政检察监督的对象可以是具体行政行为，但又不是全部的具体行政行为。具体行政行为种类众多，包括如“许可、审批、征收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等”。[74]其中，行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁等行为是“行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为”。[75]这些行政司法行为不是行政检察的对象，在许可、审批、征收、处罚等具体行政执法行为中，那些会损害到相对人合法权益的损益性行政执法行为[76]是行政检察的重点。从递进式的角度考虑，现阶段，可以重点从影响群众生产生活、社会反映强烈的问题入手；长远来看，检察机关应当站在全面维护社会公共秩序高度，对所有损害权力秩序、权利秩序的违法行政行为进行监督。[77]
2.监督内容
对行政检察的内容存在不同看法。有观点认为，应以行为是否合法为审查标准。[78]也有观点提出，检察机关对行政执法检察监督，以合法性审查为主，以合理性审查为例外。[79]笔者赞同监督内容是对行政行为合法性监督的观点，因为“合理性问题主要取决于具体行政行为所面对的事实，具有一定的特殊性”，[80]属于行政机关自由裁量的内容。行政机关在作出行政行为时，会综合考虑与相对人及其行为相关的各种因素，如相对人的年龄、性别、学历、生活背景等社会因素；这些因素往往难以形成符合要求的文书材料，检察人员无法收集和审核这些材料，进而使得检察监督难以有效进行。权力之间可以相互监督和制约，但是却绝对不能相互替代。[81]因此，行政检察的内容应限于对合法性的监督，止步于对合理性的监督。[82]对合法性的监督具体体现在时间和空间两方面的监督。对时间表现形式的监督，即行政执法行为的各环节是否在法律规定的时间内完成，其步骤和顺序有没有被打乱，有没有被遗漏等。对空间表现形式的监督，即对特定行政执法行为的方式进行监督，比如是否采取了法律规定的书面方式或其他方式，还是采取了法律禁止的方式，或者法定方式是否存在瑕疵等。
3.监督效力
行政检察不具有终局性。[83]行政检察对于行政行为并没有实体上的处分权，属于程序性权力，是一种对行政权违法行使的异议权。检察机关对于履职中发现的违法行政行为，建议、督促行政主体[84]履行其相关职责或者纠正其违法行为，对行政违法或滥用职权提出异议，有关行政主体必须在程序上接受，至于对行政执法中违法情况是否纠正以及如何纠正，应当由行政主体自行决定，行政检察并不具有终局或实体处理的效力。在对行政权力的监督体系中，行政检察只是其中之一，对于违法行政行为，还可以开辟针对行政违法的诉讼途径，即允许被害人提起他针对作为统治者的国家的行政诉讼。[85]
（三）设置合理的监督程序
任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现出其实践意义。[86]设置科学合理的监督程序是开展监督工作的保证。
1.发现程序
检察机关在履行职能过程中发现行政违法行为，且根据相关法律规定该行政违法行为属于监督范围的情况下，启动行政检察程序。线索来源包括控告申诉检察部门受理控告、举报、申诉过程中发现的行政违法行为；侦查监督、公诉等部门办理刑事案件过程中发现的行政违法行为；民事行政检察部门受理民事、行政诉讼申诉过程中发现的行政违法行为；以及开展专项活动发现的行政违法行为等。最近，最高人民检察院对相关内设机构的职能进行了调整和整合，将民事检察部门和行政检察部门予以分设，可以预见开展行政检察工作的专门机构和力量势必得到加强。由此而来，随着全国检察机关相关内设机构的对应设置，行政检察线索的来源部门也会随之改变。
2.调查、核查程序
对发现的违法行政行为线索，检察机关应当有权调阅行政执法卷宗，查阅行政机关的立案文书、行政处罚文书及相应材料，以确定行政执法程序是否合法。[87]当前，检察机关主要通过协商获取阅卷权。一是在启动之初，及时与有关行政机关及其上级机关的相关监督职能部门进行沟通，以会议纪要等形式明确调卷审查权。二是以规范性文件等形式，对区域内检察机关启动行政执法活动监督后，依法享有调卷审查的权力予以统一确定。除书面调查外，要全面听取行政相对人、行政主体的意见或辩解，必要时对客观证据或证人证言进行复核，以厘清事实，明辨是非。
3.处理程序
在调查、核查程序结束后，确实发现行政主体存在违法行为，检察机关应当主动将最终形成的审查意见向被审查的机关书面通报，加强沟通、促进达成共识，从而促使行政机关在检察建议提出之前自行纠正行政违法行为。对于行政机关未自行纠正的，检察机关应当在规定的期限内采取书面形式作出处理决定：一是认为符合监督条件的，应当通过检察建议书、纠正违法意见书、发出禁止令等方式提出监督意见。二是发现有关主管人员或直接责任人员存在违纪违规行为的，应当移交有关部门处理；行政机关对检察建议的内容是否采纳、持何种意见，应当在一定时间内向检察机关进行回应、回复。
4.公布程序
对于检察机关开展行政检察工作最终形成的法律文书和有关综合材料，通过公报、官方网站、新闻媒体依次进行发布，逐步向社会公开。以公开促履行，借助社会公众和舆论监督的力量，增强行政检察监督的效果。
（四）综合运用多样化的监督手段
实践中，在运用好检察建议、专项报告等监督方式的基础上，积极探索发出检察意见、纠正违法通知书、行政执法备案、提起行政公益诉讼等，并保持灵活性，强化监督的多元手段，形成开放的体系，[88]提升整体监督力度和效率，发挥监督的综合效能。[89]
1.检察意见。[90]主要针对明显违反法定程序、违法行政行为后果严重提出的纠错意见，督促行政执法主体进行整改。对于检察意见，被监督对象应当服从和接受，并及时作出处理和回应。检察机关应当实时跟进，督促落实，保证监督效果。
2.纠正违法通知书。这是督促行政执法主体改变特定违法行为的监督方式。适用于行政机关违反法律的明确规定，并且法律规定是羁束性的情形，检察机关据此直接要求行政机关作出或改变特定行为，[91]检察机关应当按照法定程序向行政执法主体发出《纠正违法通知书》。[92]
3.行政执法备案。行政执法备案是指行政机关的执法部门在作出具体的行政行为后，应当将相关材料报送到有关行政机关备案记录，并且接受该机关的审查监督。其中，检察机关可以对行政执法后行政机关制作的结论性文件进行备案审查。[93]
4.检察令状。[94]适用于行政机关的特定行为（或不作为），且对权益的侵害具有紧迫性，需要立即制止（或强制），或者相对人已经穷尽了其他法律救济手段的情形。[95]根据令状所起的作用，可以简单划分为禁止令、执行令。检察令状虽然具有强制力，行政机关必须先予执行，必要时检察机关可以自己执行；但更多地表现为一种紧急情况下的救济，而非最终救济。
5.提起行政公益诉讼[96]
就具体案件而言，一旦发现行政机关对检察机关提出的检察建议、纠正意见等诉前监督措施无视、不接受，或者虽然表示接受但实际上不纠正其违法行为，在符合提起行政公益诉讼的情形下，检察机关可以采用行政公益诉讼的方式来维护国家利益以及社会利益。现行《行政诉讼法》对行政公益诉讼作出明确规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”[97]较之《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，新法列举的行政公益诉讼范围增加了食品药品安全领域。随着该项工作的推进完善，行政公益诉讼的范围将会进一步扩大，以更加有力地维护社会公共利益。
（五）提供有力的监督保障
针对当前行政检察的现状，可以从明确具体权能、整合修改现有法律规定、建立完善相关工作机制等方面为新时代行政检察工作提供有力的保障。
1.明确检察机关对行政主体进行监督的具体权力
现行《人民检察院组织法》规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院通过行使检察权，“维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威”。[98]具体到行政检察工作，可以规定知情权、质询权、要求行政机关承担说明义务的权力、提前介入权、调查权、督促执法权和行政违法纠正权、公布公示权等。知悉行政机关相关执法信息和情况是开展监督的前提和基础，因此，开展行政检察首先要赋予检察机关对相关行政活动的知情权；[99]检察机关可以对其知悉了解的相关情况提出疑问，进行质询，要求行政机关提供作出行政行为的依据，[100]对检察机关的质询行政机关有说明的义务；在对行政机关的答复不满意时，检察机关可以行使提前介入权，就有关情况向行政机关及其工作人员进行调查核实，收集固定相关的证据，即此时检察机关享有调查核实的权力和收集固定证据的权力，[101]在此基础上行使督促执法权和行政违法纠正权，要求行政机关严格规范执法，及时纠正违法行政行为，并对相关情况进行公示公布。
2.整合修改现有法律规定
如前所述，有关行政执法检察监督的规定，主要散落于行政法规、司法解释和多部门联合发布的意见等低位阶的规定中，而且还存在诸多不协调之处。应当对繁杂的规定进行梳理，对不合时宜的条文进行修改和完善，把重要制度上升到法律层面予以规定。通过进一步修改有关基本法律，从总体上界定和完善行政检察的职能职权、行使职权的程序；在行政法律法规中，进一步明确细化行政检察的各项程序路径；进一步将现行法律法规关于行政检察监督规定的任意性规范表述修改为强制性法律规范，对《检察意见书》和《纠正违法通知书》等监督方式的效力予以明确，增加检察监督的刚性和力度。明确被监督机关及检察机关自身不依法履行职责和义务的法律责任，根据造成后果的严重程度分别承担行政责任、刑事责任等，将监督中遇到的问题尽量都纳入到法制化轨道上来，最大限度减少非法制化监督对行政权产生的干扰以及行政执法监督的乏力状态。[102]
3.健全检察机关与行政执法机关协调配合的工作机制
一是建立常态化工作协调机制。建立由各级行政部门和检察机关共同组成的相对固定的监督保障协调机构，健全上至国务院与最高人民检察院之间，下至基层人民政府与同级人民检察院之间常态化的工作协调机制。各组成单位既相互独立又相互配合，保持经常性工作沟通，通过定期召开联席会议、情况通报、工作会商等形式，加强日常工作联系，加强协作配合，推动形成工作合力，共同研究解决执法过程和监督过程中遇到的实际问题，实现对行政行为的有效监督。
二是建立健全信息共享机制。信息畅则监督顺。当下，网络信息技术日新月异，社会信息化深入发展，新一轮科技革命深刻影响人们生活和行政执法工作。科技、网络、信息都在发展变化，人民群众、行政部门、检察机关之间相互联系和依存日益加深，所以无论行政主体还是检察机关都要主动适应、拥抱新一轮科技革命，善于运用信息化手段开展工作。建设信息共享平台，推动行政部门与检察机关之间的信息互联互通，充分利用互联网、大数据，实现信息共享，拓宽监督线索来源。建立信息通报制度，检察机关对已经启动的行政执法程序监督的数据、制发检察建议等情况，应当及时向行政机关及其上级部门、司法行政部门等具有对行政权监督的机构、部门进行通报，积极争取支持，为开展行政检察奠定良好基础。
三是动态协作配合机制。检察机关应当确定专门机构负责动态跟踪相关信息在各行政执法主体之间流转、互通的情况，定期了解监测对检察机关意见的处理过程所处阶段、程度，及时督促行政执法机关反馈处置结果，明确相关检察建议、纠正违法意见等的答复期限、落实期限以及逾期未落实的跟进监督措施，切实提高纠正行政违法行为和检察监督的质量效率。
结语
“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”，[103]全面依法治国是中国特色主义新时代的本质要求和重要保障，[104]依法治国关键在于依法行政。加强对行政权运行的监督制约，依法及时有效纠正违法行政行为是新时代行政检察工作的目标和发展方向。检察机关应当自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想引领更新检察理念、调高工作定位，加快构建权责明晰、监督有效、保障有力的行政检察监督体系，不断创新、发展行政检察工作的理论、制度和实践体系，不断提高行政检察的质量效率和公信力，以新时代新作为更加有效地为促进国家治理体系和治理能力现代化服务，为建成社会主义法治国家以及法治政府贡献力量。
【注释】 *中国政法大学博士研究生。
[1]著名的“窑洞对话”——1945年7月毛泽东与黄炎培的谈话。
[2]习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第142页。
[3]张牧遥、王小米在《行政检察监督要论》一文中写道：“在笔者收集和阅读的寥寥材料中，极少数研讨也较为简略，如尹吉、倪培兴在其作《当代检察监督体制研究》中虽以一章之名研讨行政检察监督体制，却仅13页，内容也较为空泛;张智辉教授在《检察权研究》中，以千字左右简论了行政执法领域的检察监督，其重心显在论述检察建议而非行政检察监督;唯张步洪先生在《行政检察基本体系初论》中对我国本就稀缺的行政检察监督作了一次近似起步性的述评。”载《淮阴师范学院学报（哲学和社会科学版）》2017年5月。
[4]王学成、曾翀：《我国检察权制约行政权的制度构建》，载《行政法学研究》2007年第4期。
[5]韩成军：《人民代表大会制度下检察机关一般监督权的配置》，载《当代法学》2012年第6期。
[6]崔建科：《论行政执法检察监督制度的构建》，载《法学论坛》2014年第4期。
[7]张步洪：《行政检察基本体系初论》，载《国家检察官学院学报》2011年第2期。
[8]唐光诚：《论人民检察院对行政执法的监督》，载《中共天津市委党校学报》2012年第2期。
[9]郑锦春、乌兰：《行政执法检察监督的正当性及其机制探析》，载《中国检察官》2014年第5期。
[10]姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。
[11]陈冰如等：《论检察机关行政执法监督制度的构建》，载《西部法学评论》2015年第1期。
[12]广东省人民检察院课题组：《论我国行政执法检察监督制度的构建》，载《中国检察官》2011年第8期。
[13]傅国云：《行政执法检察机制改革的几点设想》，载《法治研究》2016年第3期。
[14]山西省人民检察院课题组：《诉讼外行政检察监督论析》，载《湖南科技大学学报》2016年第3期。
[15]李果：《行政执法检察监督热的再思考》，载《学术论坛》2015年第2期。
[16]主要是一个表明界限或使一种事物与其他事物区分开来的问题。[英]哈特：《法律的概念》，张文显、郑成良、杜景义、宋金娜译，中国大百科全书出版社1996年版，第14页。
[17]宪法第136条。
[18]朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，载《中国法学》2007年第2期。
[19]傅国云：《行政检察监督的特性、原则与立法完善》，载《人民检察》2014年第13期。
[20]我国检察机关设立民事行政检察部门作为专门开展民事行政检察工作的机构。
[21]张艳丽：《行政权运行机制研究》，黑龙江大学硕士学位论文。
[22][英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，法律出版社1999年版。
[23]王学辉、宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第22页。
[24]美国《独立宣言》起草人之一托马斯·杰斐逊语。
[25]张文显：《习近平法治思想研究（下）——习近平全面依法治国的核心观点》，载《法制与社会发展》2016年第4期。
[26]王芳、肖文圣、周敏倩：《论地方保护主义的隐性腐败性——基于利益攸关视角》，载《陕西行政学院学报》2016年第1期。
[27]刘畅、肖泽晟：《行政违法行为检察监督的边界》，载《行政法学研究》2017年第1期。
[28]苏扬、张宏波：《违法行政行为检察监督制度探析》，载《法制与社会》2017年10月（上）。
[29]姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度》，载《政法论坛》2015年第6期。
[30]刘畅、肖泽晟：《行政违法行为检察监督的边界》，载《行政法学研究》2017年第1期。
[31]孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第245页。
[32]正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。[罗马]查士丁尼：《法学总论——法学阶梯》，张企泰译，商务印书馆出版1989年版，第5页。
[33]郭春雨：《改到深处是法治》，载《人民法院报》2017年7月25日。
[34]穆虹：《全面深化改革必须全面推进依法治国》，载《求是》2014年第22期。
[35]（东汉）王符《潜夫论·述赦第十六》。
[36]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。
[37]宁吉喆：《强化对行政权力的制约和监督》，载《人民日报》2014年12月2日。
[38]《深化依法治国实践 全面加强检察监督》，载《检察日报》2017年11月3日。
[39][俄]维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第113页。
[40]王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第189页。
[41]1954年《宪法》第81条规定，中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。
[42]“两法衔接”指行政执法与刑事司法衔接，是检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与司法合力的工作机制。
[43]《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条。
[44]最高检民行厅厅长胡卫列解读《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，载中国人大新闻网2017年6月27日。
[45]张宇、孙慧：《浅析行政公益诉讼制度的建立与发展》，载《商情》2017年27期。
[46]《检察机关公益诉讼典型案例》，载《人民法院报》2018年3月3日。
[47]2011年，山东省人民检察院确定在全省10个基层检察院开展行政执法检察监督试点工作。
[48]山西省检察院2014年5月开展了对行政执法行为进行检察监督的试点工作，选择太原等四个市级检察院作为试点先试先行。在总结试点工作经验的基础上，2015年5月该院下发《关于探索开展行政执法行为检察监督专项活动的实施方案》，载《检察日报》2014年6月12日。
[49]最高人民检察院民事行政检察厅：《行政检察工作的现状与发展》，载《国家检察官学院学报》2015年第5期。
[50]谢文轶：《行政检察工作的现状与发展》，载《国家检察官学院学报》2015年第5期。
[51][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第71页。
[52][日]清水澄：《行政法泛论》，金已澜译，商务印书馆1912年版，
第61页。转引自王柯瑾：《行政公益诉讼制度研究》，山东出版社2009年版，第183页。
[53]胡建森：《十国行政法》，中国政法大学出版社1993年版，第223页。
[54]王名扬主编：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第206页。
[55][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第365页。
[56]甄贞主编：《检察制度比较研究》，法律出版社2010年版，第349页。
[57]金明焕主编：《比较检察官制度概论》，中国检察出版社2007年版，第278页。
[58]樊崇义：《一元分立权力结构下的中国检察权》，载《人民检察》2009年第3期。
[59]李勇：《传承与创新：新中国检察监督制度史》，中国检察出版社2010年版，第189页。
[60]谢鹏程：《前苏联检察制度》，中国检察出版社2008年版，第112-116、202-206页。
[61]［俄］维诺库罗夫:《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第151-162页。
[62]陈奇星、罗峰：《略论西方国家的行政监察机制》，载《政治与法律》2000年第3期。
[63]张智辉：《检察权优化配置研究》，中国检察出版社2014年版。
[64]辛向阳：《国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵》，载《马克思主义文摘》2014年第7期。
[65]吴筠：《行政权初论》，武汉大学硕士学位论文。
[66]［美］博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第149页。
[67]李勇：《新中国检察监督制度史的启示》，载《检察日报》2013年1月10日。
[68]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。
[69]王中开：《论我国行政权与检察权的权力配置及相互关系》，山东大学硕士学位论文。
[70][英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》，邓正来、张守东、李静冰译，中国大百科全书出版社2000年版，第457页。
[71]傅国云：《论行政执法检察监督》，载《法治研究》2017年7月。
[72]四个坚持是党的十八届三中全会对35年改革开放成功实践进行的科学总结。
[73]刘宗珍：《理解检察权：语境与意义》，载《政法论坛》2015年第5期。
[74]姜明安：《论行政执法》，载《行政法学研究》2003年第4期。
[75]邓云园：《完善我国行政行为司法审查制度的思考》，载《知与行》2017年2月。
[76]损益性行政行为，是指给行政相对人带来不利后果的行政行为，通常表现在行政主体为行政相对人设定义务或者剥夺、限制其权益。
[77]张雪樵：《违法行政检察监督的谱系化》，载《人民检察》2016年11月。
[78]颜翔：《行政检察监督体制之改造——以行政权监督转向为视角》，载《江西社会科学》2015年第3期。
[79]杜睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。
[80]姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。
[81]韩成军：《具体行政行为检察监督的制度架构》，载《当代法学》2014年第5期。
[82]田野：《行政执法检察监督的发展与界限——行政执法与检察监督机制研究研讨会观点综述》，载《人民检察》2015年第16期。
[83]张彬：《论行政权检察监督的现实与理论依据》，载《人民法院报》2014年3月19日。
[84]行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。
[85][德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社，第133页。
[86]谢晖：《论法律程序的实践价值》，载《北京行政学院学报》2005年第1期。
[87]丁军青、黄学昌、相华生：《行政执法检察调查基本问题研究》，载《人民检察》2011年第24期。
[88]作为“开放的”体系，它总是未完成，也是不可能完成的。引自[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第362页。
[89]郑新俭：《推进行政违法行为检察监督》，载《人民检察》2016年第11期。
[90]肖中扬、杨静：《论“三农”行政检察》，载《中国刑事法杂志》2017年第2期。
[91]解志勇：《行政检察：解决行政争议的第三条道路》，载《中国法学》2015年第1期。
[92]贾小刚：《非诉行政执行检察监督的制度构建》，载《人民检察》2015年第4期。
[93]姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。
[94]王华伟、刘一玮：《试论行政执法检察监督方式之改进——以“检察督促令”为契点》，载《湖北社会科学》2017年6月。
[95]解志勇：《行政检察：解决行政争议的第三条道路》，载《中国法学》2015年第1期。
[96]公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益或社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。2015年2月5日，最高人民检察院公布《关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》，把探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为“加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”的重要任务。
[97]王红建：《行政诉讼法新增“行政公益诉讼”条款看点在哪里？》，载《法制网》2017年7月4日。
[98]《人民检察院组织法》第二条。
[99]陈涛：《论检察机关诉讼监督的知情权和侦查权》，载《法制与社会》2012年11月（中）。
[100]张雪樵：《违法行政检察监督机制的谱系化》，载《人民检察》2016年第11期。
[101]杜睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。
[102]刘峰：《行政执法活动的检察监督研究——以甘肃省检察机关行政执法检察监督为例》，兰州大学2016年硕士学位论文。
[103]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第166页。
[104]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。
【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】 1
