王利明：公权与私权

    据报道，一对青年男女在高速路上开车时，作出亲密举动，被高速路上的摄像头拍摄下来，并在网络上流传开来，引起人们的广泛关注。该监控照片究竟是如何流传出来的？是否侵犯了公民的隐私权？这是网友讨论的话题。但另外一个值得关注的问题就是，有关执法部门在高速路上安装探头、行使公权力保障道路畅通、制止违章行为的同时，如何保护个人的隐私？这就涉及到公权和私权的关系问题。在实践中，有很多例子都涉及到公权与私权的对立，例如，在基于公共利益而拆迁私人房屋时，便涉及到公权对私权的限制。现在出现的侵害个人权益的现象，也有些是因为公权缺乏应有的规范、侵害私权而造成的。
    公权和私权是法治社会的两大基本权利范畴。法治社会的一切问题一切都要围绕这两个范畴展开。什么是法治？法治有各种表述，一般认为，规范公权，保障私权，是法治最根本的要素，也是构建法治社会、推进依法治国战略的基本任务。在我国社会主义法律体系中，公权和私权都是基于民主程序、按照法律规定产生和行使，都受到法律的规范和保护。私权是私人利益和意志的体现，但公权的行使也是为了维护最广大人民群众的根本利益，从这一点来讲，两者没有本质上的冲突。
    公权与私权存在紧密的联系。公权，原则上都需要法定，这是依法行政的基本原则，即公权法定。税收法定、预算法定、法无规定不得为等，这些都是公权法定的具体化。虽然公权和私权有区别，但存在密切联系，主要表现在双方存在密切的协调关系，再者法治社会需要两者相互协调才能构成法治的基石、保障社会的正常运行，这也是构建法治社会的基础。这种相互关系表现在：一方面，私权必须有赖于公权的保护。私权主要涉及到个人利益，但也必须在国家法治框架内行使。很多情况下，私权还是要公权的行使才能得到保障。行政机关从事了大量的行政活动，旨在增进和维护老百姓的利益，这就是在保护私权。比如工商机关查处各种制造假冒伪劣的违法行为，这些都是在保护老百姓的私权，尤其是现代社会消费者势单力薄，面对的是大企业、大公司，如果没有行政机关的管理，老百姓的私权难以得到保障。单个的消费者为保护私权与大公司、大企业抗衡是非常困难的。现代社会法律发展的重要趋势就是强化政府在保护私权方面的管理职能。另一方面，公权的行使也是为了创造和维持社会秩序，最终有利于私权的正当行使。公权行使的最终目的，是为了维护秩序。尤其是在市场经济条件下，维护一个交易安全、稳定的秩序和良好、有序的环境，正是私权得到良好行使的基础和条件。如果公权过于软弱，不能在创建秩序方面发挥作用的话，那么私权也是很难行使的。大量的例子都可以说明这一点。试想如果一个社会黑恶势力猖獗、民众权利得不到合法保障、人民饱受欺凌、政府腐败无能，那么如何实现社会安定有序、人民安居乐业？任何私权都会成为一纸空文。
    当然，公权与私权毕竟是两种性质不同的权利，在理清二者关系之前需要对二者进行必要的区分。我觉得私权和公权是从法律角度对权利所做的基本分类，在公法领域中，公共权力法定，没有国家法律的明确授权，公权力机关就不得任意从事行为，公权力机关对于自己作出的决定必须进行说明。公权力不得进入私权利领域，例如，有的地方规定，进入小区贩卖蔬菜必须获得政府许可，这就侵害了本应由业主行使的权利，而在一些公权力领域，本应当由公权力行使的事项，也不得由私人代为行使公权力。例如，有的地方规定，将城管的权力承包给私人，这显然是把公权力完全交给私人行使，这也违反了公权力行使的原则。在私法领域，奉行私法自治的理念，法不明文禁止则为允许，其赋予了当事人广泛的自由。私权是否行使以及如何行使在很大程度上是当事人的自由，私权在遭受侵害以后当事人可以自己做出处分，私权表明的是两个平等的民事主体之间的地位，国家处于中立的位置，如果双方发生争议，国家要居中裁判，解决争议。公法上权力的行使和保护，往往涉及到国家的义务和责任。所以，如果行政机关不作为，就未依法履行其应尽的职责，而针对侵害公法上权利的救济，则一般通过行政复议、行政诉讼的方式进行，甚至运用违宪审查的方式。
    正是两者之间存在较大的差别，因此公权与私权在行使时又难免存在相互冲突。私权之间的冲突可以通过当事人协商或者通过司法程序解决。而公权与私权发生冲突，如何合理解决，这往往是构建法治社会必须解决的重大问题。通常情况下，在公私权利发生冲突时，政府机关往往处于强势地位，普通民众很难告赢政府机关，这就需要对政府机关公权力的运行进行必要的监督，同时设置相关的程序规范公权力的运行。在前面讲的例子中，可以看到公权力的行使有可能由于越界、越位等原因导致对私权的侵害。越界的原因是多方面的：首先，有可能是公权力部门化，公权本身体现的是公共利益，但有时候体现为一种机构的利益，这就可能导致公权力机关因追逐部门利益而脱离公权的本旨。其次，是公权制衡机制的不完善，也导致了公权的过度扩张；法律本身对公权边界的界定是模糊、不清晰的，这也使得公权扩张不当导致越界，侵害公民私权。在前面的例子中，执法部门安设探头对于维护高速公路的正常行车秩序、处罚违章行为是非常必要的，对超速车辆进行拍照也是必要的。但是，拍照之后把照片上传到网络上，这显然已经越界，因为这种行为超出了行政管理的责任范围，不再属于行政执法，而属于公权力的滥用，因而侵害了公民的隐私权。
    公权要规范，私权要保护。私权的界定本身就规范了公权的行使。法律上规定私权，很重要的原因就是与公权划分出一定的界限，为公权提供一个明确的标准。例如，前述所举例子中，公民享有隐私权，即便在公共场所，这种隐私也仍然存在。因为只要公民在高速公路上驾驶车辆时没有从事违法犯罪行为，其举动虽然不雅，但仍然属于隐私的范畴。交通管理部门应当尊重公民的隐私，而不能将其照片随意对外传播。这样的行为构成了对隐私的侵害。隐私权的存在，在一定程度上界定了公权力行使的正当界限。公权力的行使不能侵害私权利。按照恩格斯的说法，隐私是公共事务以外私人的生活，凡是公权力行使以外、不涉及公共利益的事务和信息，这些都涉及到隐私。但公权力正当行使的范围就不属于隐私的范围。在前面例子中，交通管理部门对超速车辆进行拍照，乃是正当行使公权力，因此对公民的隐私权进行必要的限制，是合法的，但是将照片上传到网站，则逾越了公权力的界限，侵入了私权利的范围。