李会勋：行政案件跨区域管辖改革的突破与完善
李会勋【摘要】 行政审判体制虽建基于民事审判之上，但其本质构造和诉讼目的等多个方面都与民事诉讼存在着本质区别。行政诉讼制度实施30多年来，从早期模仿参照开始向自我独立反省跨越。当前跨区域管辖改革仍存在体制机制不畅、实质性化解争议难度加大和当事人诉讼成本增加等突出问题。在理论界和实务界对设立跨区划法院和建立行政法院的强烈呼声下，未来跨区域管辖改革应当充分整合现有管辖资源，吸收地方有关管辖的文本表达和实证经验，坚持以专业性管辖为主，兼顾地域性管辖；以现有管辖规定为主，兼顾当事人选择管辖；以现有试点管辖为主，兼顾审判质效；以指导性案例为主，兼顾裁判尺度统一等原则。还应当藉2014年修订的《行政诉讼法》新增第18条第2款规定的管辖改革为突破口，通过中央与最高司法机关在顶层设计上的互动，地方审判机关与地方党政机关在独立审判上的互动，行政审判业务部门与其他业务部门在审判质效上的互动，将现行体制和机制对行政审判纵深改革带来的负面影响降到最低限度。
【中文关键词】 行政案件；跨区域管辖；行政审判改革；地方实证
行政诉讼较之于其他诉讼对司法独立的要求更高，因此不同法系、不同国家均根据地域传统和政治力量对比等客观实际构建适合自己的行政审判制度。“行政诉讼实质上是审被告，这是由行政诉讼的特质决定的。”{1}如果剥离行政诉讼制度的本质，单纯地比较行政和民事两类诉讼的管辖制度，以民事诉讼管辖的一般规定来认识行政诉讼管辖制度，无异于陷入方凿圆枘的逻辑中，毕竟在一个国家，“如果没有任何机制来评价行政机关的合法性和效力，就谈不上法治国家。”{2}在行政诉讼体制建立前，公民权利相对于国家权力仅停留在宪法层面，显得空洞虚幻。立法必须回应社会现实需求，我国改革开放和社会主义市场经济体制的确立客观上需要建构起一套市场主体与监管主体之间相匹配的权力制约和权利救济机制，20世纪80年代末，以民事诉讼制度为蓝本建立的“民告官”制度为当时时势所需。虽脱胎于民事诉讼，但行政诉讼在学习和借鉴中也保留了自身的本质和特色，比如不适用调解制度，合法性审查为主、合理性审查为例外原则，行政机关证明其行为合法原则。依据主体间性理论，“主体间性更多考虑主体间的交互关系，即一个主体怎样与完整的作为主体运作的另一个主体互相作用”{3}，管辖制度看似行政审判体制的一个子系统，但实际上却关乎着行政审判质效和行政审判体制改革的成败。在现有体制和机制难以突破的情况下，以管辖为突破口推动行政审判改革，是过去和将来、法律修改和司法实践中一个无奈但不失为有效的选择。
一、行政案件跨区域管辖改革的文本：从顶层设计到司法制度创新
促成2014年修订的《行政诉讼法》(以下统称新《行政诉讼法》)对跨区域管辖作出专门规定的，既有理论界和实务界对达成行政诉讼制度应有价值的思考，也顺应了当前执政党为加强和改进党的建设，全面推进依法治国，提升国家治理体系与治理能力现代化的时代需求。司法权在与行政权的角力中处于弱势地位是不争的事实。随着社会的发展，行政权已经延伸到社会的各个领域，“行政审判作为法治政府建设的监督和推动力量，大力推进行政审判体系和审判能力现代化必将影响法治政府进程。”{4}行政诉讼制度自实施以来，行政审判体制改革更多的是在不触及体制机制的前提下，通过创新管辖相关规定进行适当变更。[1]
(一)中央层面的纲领性指引
党的十八大对深化司法体制改革，坚持完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关独立公正行使审判权提出了要求。[2]十八届四中全会提出设立“跨行政区划的人民法院”、“完善行政诉讼体制和机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。”依据十八大和十八届三中、四中全会的总体要求，2014年年底，中央全面深化改革领导小组通过了设立跨行政区划法院和检察院的试点方案，着手构建普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的格局。上述文件出台的目的是保障审判独立，确保司法公正。改革的深化和市场的开放必然要求规则的统一和各类要素的自由流动，特别是在诸如知识产权、金融和环境保护等重点领域，司法地方化或者司法行政化都给统一司法或者司法的规范化带来挑战，因此，当前推进的跨区划法院也是司法去碎片化、去非规范化的一种回归。{5}自十八大以来的司法体制改革重在打破地方保护，保障司法统一和中央政令畅通，改革的深意旨在推进国家治理体系与治理能力现代化，“但不可否认，改革本身为跨行政区划法院和跨区域管辖改革指明了具体方向。”{6}
(二)最高审判机关层面的制度性创新
抽象的文件或者精神需要细化的政策落地才能成为行动的指引。为贯彻落实中央决定和文件精神，2013年，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，明确提出了“打破常规行政区划、集中管辖部分一审行政案件”的理念，并要求各省自行确定一到两个中院、两到六个基层法院开展试点。2015年，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，明确将铁路法院改造为跨行政区划法院。[3]为保障司法改革蹄疾步稳，2014年修改《行政诉讼法》时要求建立行政法院的方案，立法者并没有采纳，但为未来改革预留了空间。{7}新《行政诉讼法》14条将第一审行政案件赋予基层人民法院，对中级人民法院管辖的第一审行政案件，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》作了专门解释。[4]上述规定在一定程度上明晰了行政案件在指定管辖中的具体操作办法，但其不足也很明显，比如仍然延续职权主义色彩，赋予中级法院在案件管辖中具有决定性的权力。与民事审判不同的是，行政审判有其固有的特质，在诉讼目的、诉讼价值观亦或是法律文化传统等方面与民事诉讼存在较大区别。民事诉讼在协议管辖中赋予了当事人选择管辖权，而行政诉讼则不然，除对限制人身自由的行政强制措施赋予原告管辖选择权外，《行政诉讼法》包括相关司法解释再无原告管辖选择权的规定。立法的模糊表述是实践中指定管辖比较混乱的成因。新《行政诉讼法》23条规定，有管辖权的法院因特殊原因不能行使管辖权，可由上级法院指定管辖。究竟什么情况下才能被界定为“特殊原因”，司法解释也没有作出具体规定，导致实践中因理解偏差出现管辖难题。{8}
理论界和实务界的共识是，“行政诉讼制度还不能实质性化解行政争议，距离立法目的和实践要求还有相当差距。”{9}新《行政诉讼法》1条将解决行政争议作为立法目的。围绕解决行政争议，有学者提出行政诉讼的目的应该是实质性化解纠纷；围绕保护公民、法人和其他组织的合法权益，也曾有主观诉讼和客观诉讼的争论。{10}诉讼类型不同，导致法院审查重点的不同，在以保护权益为主的主观诉讼中，受案的范围可能更广，法院审查更多的是关注行政相对人的利益有没有受到侵犯，包括法庭中适用的证据规则等，较之于客观诉讼均有很大不同。{11}
二、行政案件跨区域管辖改革的实证：地方实践模式的评析
跨区域管辖改革是在遵循现有体制框架之下，为谋求夹缝生存的艰难探索。地方审判机关是艰难探索的主体，他们经过长期努力形成了比较成熟的地方模式。当前管辖改革模式主要包括广东的“提级管辖”、浙江的“异地管辖”、河南的“交叉管辖”和山东的“当事人选择管辖”等。[5]其实在党的十八大以前，围绕管辖改革，各地就进行了诸多有益的实践，这些实践与十八大之后存在较大的不同，即十八大以后更加注重“纲举目张”和“于法有据”。[6]
(一)地方实践及其存在的问题
一般管辖的“原告就被告”原则是民事诉讼确立的。为打破地域因素对案件公正审理可能造成的影响，最早探索实施案件集中管辖的并不只是行政案件，包括民商事案件和刑事案件都存在集中管辖，但民商事案件、刑事案件与行政案件的管辖大有不同，突出表现在前两类主要是针对案件类型进行集中管辖；{12}后者主要是针对地域进行集中管辖。行政集中管辖的要义是把原由不同法院管辖的案件交给特定法院管辖和审理，主要是通过级别错位和地域错位两种方式来实现。
1.级别错位：提高审级集中管辖。《行政诉讼法》实施后，因地域管辖、级别管辖和指定管辖均是从法定管辖的角度来划分案件的受理权限，“基层人民法院审理绝大多数一审案件为地方干预司法提供了便利。”{13}2000年最高人民法院发布执行《行政诉讼法》的司法解释，对“被告是县级人民政府且基层人民法院不适宜审理”的案件用提高审级的方式来规避地方政府对行政案件的不当干预。从实证角度而言，通过提高一审案件的审判级别以实现高位司法权对低位行政权的“错位”，有利于确保案件的质量和公正，{14}毕竟行政诉讼提级管辖的价值在于“以高位司法权制约低位行政权。”{15}关于提级管辖，域内外均有规定，核心是为避免案件受到不当干预或者存在其他特殊因素不适用一般管辖，这里暗含的前提是同级司法权监督同级行政权乏力。但提高审级也产生了诸多问题，最突出的就是中级和高级人民法院受理案件数量激增，社会矛盾纠纷解决的层级上移，地级市和省会城市面临的诉访压力增加；另外，诸如以县级人民政府为被告的土地等确权类案件相较于执法类案件，因涉及民事权利和利益处分，其本身受案外干扰因素较少，是否也应该适用提级管辖仍然需要进一步论证。
2.地域错位：跨区域的集中管辖和指定管辖。跨区域的集中管辖又分为完全集中管辖和相对集中管辖。完全集中管辖，是指将司法管辖区的案件集中交给某个或者某几个法院进行审理。这种管辖方式划分起来简单，在实务操作中不太可行。一方面，实践中造成有的法院因完全集中管辖承接了几个原有管辖区的案件，案件急剧增加但审判人员较少的矛盾比较突出；另一方面，非集中管辖法院只承担非诉行政案件和适用简易程序的案件审查工作，“导致非集中管辖法院行政审判庭出现审判功能闲置状态，有的甚至异化为民事审判部门。”[7]
为了改变上述情形，自2002年前后，有的地方开始探索相对集中管辖，即根据案件数量和法院审判质效等情况，通过划片区或者设定案件类型等方式集中确定一部分基层法院审理绝大多数案件，小部分案件根据当事人的选择或者受案法院认为应当异地审理，仍然由非集中管辖法院管辖。在这种模式下，出现了对应交叉管辖和不对应交叉管辖即“结对式”和“推磨式”的轮流管辖等。{16}针对地方实践，2008年最高人民法院出台《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》予以规范。但相对集中管辖这种“毕其功于一役”的单线思维也没有逃脱上述完全集中管辖带来的负面影响，实践中也暴露出越来越多的问题，甚至难逃不了了之的宿命。
指定管辖，是指以当事人的判定或者上一级人民法院的决定为法院获得案件管辖权的前提。指定管辖和提级管辖的有机结合可以为案件的公正审理提供契机，但二者也存在明显的紧张和冲突。比如，本应由上级法院审理的案件，上级法院认为下级法院审理较为合适而交由下级法院指定管辖审理，可能会造成原告非正常撤诉甚至弃诉。2008年《关于行政案件管辖若干问题的规定》是对原《行政诉讼法》22条和第23条的细化规定，但第23条在新《行政诉讼法》中没有予以保留，毕竟应当由上级人民法院管辖审理的而不审理，违背通过提级管辖提高审判质量的目的。{17}前述所有内容都涉及到需要中级法院是否通过提级管辖或者指定管辖来解决，但可惜的是，实践中中级法院几乎均是通过指定管辖的方式来进行案件审理分流。
“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时候都是一个问题。”{18}中级法院面对集中管辖和提级管辖造成的较大案件压力，
不得不用指定管辖的方式让基层法院分担案件过多带来的压力，但指定管辖的过多适用，也将原告置于一种无所适从的境地，同时，基于“原告就被告”的一般管辖原则，通过指定管辖或者移送管辖并没有触及法院集中管辖的体制和机制，相反还增加了当事人诉累，与改革目的和原有的“两便原则”的旨意相去甚远。
(二)地方实践的主要经验
《行政诉讼法》借鉴《民事诉讼法》一般管辖即“原告就被告”原则，发现行政诉讼管辖实践中出现的问题远比民事诉讼管辖出现的问题多，且因地域管辖的规定，导致县一级法院审不了县级政府。为克服上述窘境，2000年最高人民法院出台了《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，明确了中级人民法院管辖案件的范围，尤其是将县级政府作为被告进行了提级管辖。自2003年开始，各地竞相探索行政案件集中管辖，有关交叉管辖、相对集中管辖和提级管辖越来越受到最高人民法院和地方各高级人民法院的重视，特别是通过提级管辖发挥中级人民法院在行政审判中的司法公信力和审判权威，一时间成为地方的主要做法。
1.充分尊重原告的管辖选择权。《行政诉讼法》中有赋予原告管辖选择权的规定。但范围比较狭窄，如新《行政诉讼法》18条和第19条的有关规定；第26条经复议的案件，复议机关在法定期限内未作出复议决定，原告因选择被告而获得管辖选择权等。赋予原告管辖选择权有以下两个重要理由：第一，从行政诉讼的两造格局来看，二者并不处于平衡地位。虽然按照《行政诉讼法》的规定，诉讼当事人应当处于平等的法律地位，但行政机关处于国家公权力机关序列，掌握着行政资源，相较于一般公民、法人和其他组织具有绝对的资源、权力和心理优势。赋予原告选择权，原告至少可以选择自己心理上信得过的法院，以争取对自己最有利的结果。第二，从行政诉讼的目的来看，新《行政诉讼法》将公正及时解决行政争议、保护行政相对人合法权益放在了首要位置，新《行政诉讼法》基于“主观诉讼”的定位表明，“应在完善权利救济的基础上，建立以主观诉讼为主，兼顾客观诉讼的诉讼模式”。{19}行政管理中的行政争议不可避免，关键的是如何及时公正化解纷争。从司法权的运作而言，当前行政审判中，行政法官怠于提级管辖或者乐于降级管辖，通过指定管辖的办法指定下级法院审理案件，即便对指定管辖有异议，也无法提出管辖权异议。这也是新《行政诉讼法》取消降级管辖的一个很重要的原因。但是，司法权在行使的过程中仍需要根据审判的需要配置行政诉讼的两造格局，即为了实现三方力量动态平衡，通过“自我约束和赋予弱势一方选择权，提升其在管辖制度上对抗司法权和行政权的话语权，改变原告弱势地位”是管辖制度改革的应有之义。{20}
2.跨行政区划法院改革与行政案件跨区划集中管辖改革同步推动。我国目前存在因审级制度而设立的无对应行政区划的人民法院，包括无对应行政区划的中级人民法院和无对应行政区划的基层人民法院。比如，在直辖市设立的中级人民法院只划定管辖区域基础，在省直管县的基础上设立由高级人民法院管理的中级人民法院，这些专门的跨行政区划法院与跨区域管辖改革相结合，对现有体制和机制进行创新，先行先试，以逐步解决“管得不够、管得不清”的问题，{21}就管辖案件类型、管辖的标准和特殊案件的管辖进行制度改革试验，将“管辖制度作为跨区划法院设置的前提和基础，”{22}从而构建起普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨区划法院审理的格局。
三、行政案件跨区域管辖改革的突破与完善：配套机制的优化与创新
越来越多的学者认为，行政诉讼制度的困境源于行政审判体制自身的问题。{23}因此推行整体化的结构性改革，建立行政法院是未来的必然选择。{24}《行政诉讼法》颁布后，就有学者开始探讨成立行政法院。{25}也有学者认为，《宪法》126条的规定不利于法院独立行使审判权，加上我国对法官独立行使审判权缺乏配套制度的规定，“在保障法官独立行使职权保障上，缺乏像国外赋予法官终身任职和待遇不得减少等相关的配套制度。”{26}因此，行政案件的管辖改革必须有突破性发展。
(一)以专业性管辖为主，兼顾地域性原则
行政争议的专业化和复杂化程度越来越高是个不争的事实。在跨区域管辖改革推进过程中，建立跨区域法院或者提升跨区域管辖案件审理的专业性，可以参照金融法院和知识产权法院的设置模式。我国海关、税收、专利、商标等领域的纠纷可由跨区域法院集中进行审理。专业性审理和裁判与行政诉讼案件类型化相结合，极大地提升了审判的质效和权威。另外，域外有关的经验也值得借鉴。比如，法国行政法院的设立除保持审判独立以外，还更多地关注了审判法官和审判业务的专业性；尽管行政法院设立在行政系统内部，但在法院内部“设有司法组和行政组，二者之间进行交流，且行政法官在遴选时也注重从行政官员中选任”。{27}英国裁判所根据行政管理和法律规定的分类，分为诸如移民、土地、租金、工业伤害、医疗、教育、交通运输、矿山纠纷、劳资纠纷、商标和专利等70多个领域近3000个裁判机构。作为专业的裁判机构，裁判所在化解行政争议上“存在着方便、快捷、专业、公正和低廉的特点。”[8]
(二)以现有管辖规定为主，兼顾赋予当事人管辖选择权
作为行政诉讼的发起者，行政诉讼原告是行政诉讼中最为关键、最具基础地位的两造之一。{28}赋予当事人管辖选择并非要“放弃当下行政诉讼属客观诉讼的定位，相反，应当强调行政审判在承担行政诉讼中的公法特性。”{29}我国的行政诉讼管辖与普通法系国家不同，如普通法系的英国在解决行政争议时不区分行政争议和其他争议，所有公法和私法上的争议统统交给普通法院审理，尽管如此，英国建立了行政司法职能比较发达的行政裁判所制度，“以更为司法化的姿态，来处理个人针对国家的申诉。”{30}行政裁判所的广泛性和全面性为公民申请救济提供了更大的方便和选择。在以法德为代表的大陆法系行政法院系统，各专门法院分类较细，作为行政法的母国，为了克服属地管辖弊端，针对原告起诉规定了诸多可选择性因素，比如致害行为发生地、起诉人的住所地、任职地点(针对公务员个人的诉讼)所在地行政法院在不同的案件中都获得了管辖权。法国行政契约争议的地域管辖更加融通，原告拥有广泛的选择管辖法院的权利，甚至可以协议管辖。
在德国，联邦最高行政法院在德国整个行政法院制度中居于最高地位，除联邦最高行政法院拥有终审判决权外，联邦高等行政法院又称第二审行政法院，除了个别州外，基本上每一邦都设立了自己的高等行政法院。在德国，初等行政法院享有初等管辖权，初等行政法院设立不是根据地域来划分的，而是“结合辖区实际经济发展、法治现状和人口多少等情况进行设置。”{31}赋予当事人管辖上的选择权，能够让当事人自主决定选择哪家法院进行诉讼。新《行政诉讼法》19条保留了原有规定，全国各地方法院在跨区域管辖改革中，逐步探索赋予当事人案件管辖选择权，赋予当事人在解决行政争议时更大的自主权。[9]
(三)以审判质效为主，兼顾案件数量原则
在确定案件管辖法院时，应当选择审判质量高、民意基础好、司法权威过硬的地方法院。集中管辖的核心不只是案件的移送或者异地审理，而是通过优化审判资源达到提升审判质效的目的。在专门行政法院因体制机制原因仍难有突破的情形下，“设立跨区域法院仍是行政案件相对集中管辖的主要形式。”{32}当前行政审判从上到下都在积极探索诸如行政法官专业会议、优化审判资源配置和加强信息化建设等相关配套制度的完善。与域外大多数案件并非都经过实质性法庭审判而通过进入司法程序后的庭外和解相比，我国的行政案件还是一种实质性审理，而且存在发达地区人手多案件多、欠发达地区人手少案件也少的特点，因此，“应当根据案件总量和人均受案量综合评定”。{33}即从被告行政机关来看，主要看败诉率；从原告当事人角度来看，主要看当事人的上诉率，建立案件质量综合评价机制。
(四)以指导性案例为主，兼顾裁判尺度统一原则
我们生活在一个以行政为中心的时代，行政的快捷和变化使得法律永远落后于行政。“行政手段的多样和管理目的的多元对法律的稳定和适用带来了挑战，以行政案例、惯例或者共同的经验基础来解决矛盾或许是最有效的办法。”{34}法国和德国虽属成文法国家，但基于行政诉讼的特殊性，在行政诉讼领域实行判例制度。这种双轨制的确立，有利于行政诉讼制度的改革创新。我国有行政指导性案例制度，与西方的判例相比，我们的案例指导制度与域外的“法官造法”不同，具有特殊的“类案同判”功能，通过典型行政案件裁判观点及裁判文书编撰等活动，在“统一适用法律，丰富发展法学理论、实现理论与实践的互动、规范自由裁量权、维护司法公正”方面彰显了特有的价值和作用。{35}行政案件集中管辖以后，由法院分散审理的案件交由集中管辖法院统一审理，在案件裁判尺度和标准上有利于统一把握，既包括实体上法官对法律的适用、对自由裁量权的行使方面，也包括庭审的流程和文书的式样等方面。[10]法国行政法院法官的专业性与其制度的设计严密性紧密相关，“法官在到任后，既要在诉讼组熟悉法律适用又要在行政组了解行政运作过程，所有行政法院法官均必须有实际行政工作部门的阅历。”{36}法官的法律功底和行政知识是法官成为复合型人才的重要基础，通过法官专业性与独立性，提升审判公正性和权威性，是我国行政审判体制改革应当借鉴的一种方法。
四、结语
如果把改革行政审判体制的目标视为最终建立独立的行政法院制度的话，围绕管辖制度的改革只是些“碎片化的改革”。{37}管辖改革曾被给予高度评价，认为是在现行体制下推进审判改革所实施的具有高超政治智慧和勇气的创举。{38}针对行政案件管辖改革，既有理论界和实务界的一致认可，也有个别学者和实务人员间或零星的质疑和否定。但管辖制度改革历经十几年，是否像有些学者所建言的那样“微调红利已经用尽”，还有待于实证进一步研究。通过顶层设计确保行政审判在现行政治和法律框架之下良好的运行，是解决行政审判体制独立的根本之道。
“我国行政审判体制实际上采取的是司法一元主义，这种审判体制既体现了司法审判权的统一，又使行政审判机构具有了专业性的特征，是我国审判体制长期发展的必然结果。”{39}围绕管辖改革的探索，旨在“表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统有现实必要性和实践可行性”，{40}如果从实现行政诉讼制度的目的来看，跨区域管辖改革的目的就是打破行政区划对行政审判可能造成的影响，从而真正使行政审判从“失信和乏力的夹缝中”走出来，{41}通过中央与最高司法机关在顶层设计上的互动，地方审判机关与地方党政机关在独立审判上的互动，行政审判业务部门与其他业务部门在审判质效上的互动，让党政机关和司法机关自身真正尊重和敬畏行政审判的权威与公正。跨区域管辖改革在“集中审判资源优势，促进司法管辖与行政管辖地域分离上起到一定积极作用，但由于没有突破现行司法体制，集中管辖对审级制度造成了冲击，惟有实现法院人、财、物的独立，方能真正实现行政审判独立”。{42}推进管辖改革和设立跨区划法院是为未来设立行政法院而进行的必要制度积累。我国并非没有设置行政法院的历史，当下的实践是在为未来奠基，现行探索实践的每一项制度都是结合现实需要而摸索总结出来的，不能否定其存在的特殊历史含义。行政诉讼制度建立发展的三十年，是由完全借鉴到自我认同、自我独立和自我反思的三十年，以管辖改革作为推动整个行政审判体制改革的突破点，[11]从中央的定位和地方实证来看适逢其时，新《行政诉讼法》18条第2款给行政审判体制注入了制度改革的立法依据和机制创新的无限可能，
“虽是阶段性、过渡性的选择，但通过修改实定法的方式，为相关改革举措提供合法性的确认和支撑，是必要的，也是必然的。”{43}
【注释】 作者简介：李会勋(1980-)，男，山东单县人，山东科技大学文法学院讲师，硕士生导师，法学博士，山东大学法学院博士后，研究方向为宪法学与行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”(项目编号：14ZDC006)、中国博士后基金面上项目(项目编号：2017M612238)、山东省社会科学规划研究项目“行政案件跨区域管辖改革研究”(项目编号：17CSJ11)的阶段性研究成果。
[1]为实现行政区域和司法管辖区域的分离，行政案件跨区域管辖改革作为省级统管完成之前的过渡性安排，承载着开启行政审判体制改革“破冰之旅”的历史使命。参见李会勋.行政案件跨区域管辖改革的方向与路径[J].西部法学评论，2018，(3).
[2]十八届三中全会使司法体制改革的方向更加明确，目标更加具体。与行政区划适当分离的司法管辖制度首次通过专门文件提出，足见中央对深化司法体制改革的重视。
[3]最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作通知》后，针对铁路法院管辖改革，上海和北京开始探索开展跨行政区划审理行政案件。
[4]《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》是对新《行政诉讼法》的完善，该规定共有10个条款，其中8个条款是有关指定管辖的规定，旨在解决指定管辖存在的诉讼成本增加、异地法院不了解案件事实、送达执行难和诉讼周期延长等突出问题。
[5]广东的提级管辖，核心是通过提高审级的办法以高位司法权制衡低位行政权。参见付洪林，窦家应.行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本[J].法律适用，2014，(5).浙江最早探索异地管辖，从制度层面切断或阻隔行政等外部力量对司法的不当干预。浙江高院课题组.行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开[J].法治研究，2007，(2).河南推行交叉管辖模式，核心是用“结对”或者“推磨”的方式实现异地管辖。参见沈开举，方涧.行政诉讼异地管辖制度实证研究——以河南模式为样本[J].河南财经政法大学学报，2016，(2).
[6]笔者认为，十八大以来的司法改革特点是宏观目标和具体针对性措施相结合，中央司法文件精神和具体适用法律法规相结合，突出实效性和纠纷化解。诸如员额制、以审判为中心的改革、最高人民法院设立巡回法庭、整合铁路法院、设立知识产权法院和金融法院等专门人民法院，上述一系列改革均是围绕司法公正，让“人民群众在每一个案件中感受到公平正义”。
[7]如贵州省毕节市威宁县法院，作为非集中管辖法院，其行政审判庭现已作为民事部门办理民事案件；湖北有些非集中管辖法院行政审判庭仅保留1名员额法官，但主要负责审查非诉执行案件，有的也办理民事或者刑事等类型案件；黑龙江、吉林、辽宁、陕西、四川等省均存在非集中管辖法院行政审判职能弱化，行政庭人才严重流失的现象。
[8]英国的行政裁判所制度也是在实践中不断完善的，英国最早的行政裁判所被认为是1846年设置的“铁路专员公署”和1888年建立的“铁路运河委员会”。1957年英国颁布《裁判所和调查法》;1992年修订了《裁判所和调查法》，对行政裁判所体系作了适度调整，明确了行政裁判所是具有补充性质的解决纠纷的有司法特征的救济网络；2007年新颁布《裁判所、法院与执行法》。当前英国行政裁判所也存在着受理案件不均、独立性不强、效率低下和缺乏统一的上诉机制等问题而亟需改革。参见郑磊，沈开举.英国行政裁判所的最新改革及其启示[J].行政法学研究，2003，(3):127.
[9]重庆市第五中级人民法院率先制定出台的《行政案件指定交叉管辖办法(试行)》要求，基层法院在审查立案时，应当向原告发放《行政案件交叉管辖告知书》，告知原告可以申请交叉管辖。山东在全省基层法院推开以当事人选择管辖为核心的跨行政区划管辖行政案件试点工作机制，赋予当事人选择管辖权。参见段格林.今年起山东试点行政案件跨区域管辖[N].人民法院报，2018-04-21(02).
[10]以上海市第三中级人民法院为例，2015年1月1日至2017年5月底，一审服判息诉率为33.89%，二审瑕疵改判发回率、裁定再审率、生效案件改判发回数均为零。广西南宁市在2013年7月以前，全市基层法院行政案件发改率近20%，实施管辖改革以来，发改率降为不超过10%。引自《全国法院行政诉讼管辖改革试点情况调研报告》(2018年)。
[11]有学者认为，管辖制度改革是作为设立行政法院制度的后备之选，对此笔者不敢苟同，行政法院制度设计涉及的内容更为复杂和广泛，包括行政审判体制的各个方面，而管辖制度作为行政诉讼制度的子系统，更为本质的是案件应当由什么地域的法院来管辖的问题。参见梁凤云.行政诉讼法修改的热点和难点问题研究[J].华东政法大学学报，2012，(2):107.
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【期刊名称】《山东警察学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 6
