姚建宗：新时期中国司法改革反思
姚建宗自20世纪80年代末以来,在中国法学学者的热情鼓吹与倡导之下,也在中国法律实践界的大力推动之下,新时期中国司法改革走过了20余年的历史。20多年来,司法不仅逐渐凸显为整个中国法治建设的核心,司法改革也成为中国社会公众所特别期待的焦点主题,甚至经常性地成为社会的热点问题。说得严重一点,如今的中国社会,公众对于司法及其改革的效果几乎是普遍地失望!这从多年来中国社会的公众舆论对司法的消极评价以及涉诉信访的长期居高不下中完全可以得到说明。可以说,20多年来的司法改革带给中国社会的基本上是一张社会公众难以真正充饥的“画饼”!
在这样的背景之下,我们不能不严肃而认真地反思:新时期中国的司法改革究竟怎么了?中国司法改革的这张“画饼”究竟是怎样造就的?面向未来的中国司法改革又应该怎样?
新时期中国司法改革
“画饼”的制作
不可否认,中国社会公众对于新时期中国司法改革及其积极效果的美好期待,转化成推动中国司法改革的社会氛围与民意基础,构成了中国司法改革的社会动力,也是中国司法改革能够持续20多年的极大的支持条件。但公众的期待也好民意也罢,氛围也好动力也罢,确实在很大程度上与我国法学学者的论证直接相关,这些论证基于以美国等法治发达社会的西方司法模式为样板和标准来改造中国司法,从而使之能够发挥出类似西方社会中的司法功能和作用。换句话说,中国法学学者从始至终都在有意识地制造新时期中国司法改革的各种神话,而恰恰是这一系列的神话,为当代中国社会制作了一张似乎“香喷喷”的美丽“画饼”。
神话之一:中国的司法改革能够极大地满足广大人民群众不断增长的司法需求。改革开放以来,随着中国特色社会主义市场经济、民主政治、法治与宪政的不断发展,尤其是经过自1986年以来的全民普法教育,应该说新时期的中国公民的权利意识和法律意识得到了极大的增强和提高,其提高的幅度与速度大大超过各级党政官员的责任意识与法律意识的提高幅度与速度,而且这二者之间的“剪刀差”可能远比上世纪80年代中国社会存在的工农业产品之间的“剪刀差”还要大!但我们很多法学学者和法律人都坚信,通过司法改革,对中国的现行司法架构进行兴利除弊,肯定能够提高中国司法活动的效率,肯定能够满足随着社会的发展以及公众法律意识和权利意识的不断提高所产生的广大人民群众不断增长的司法需求。
神话之二:中国的司法改革能够实现社会公平正义。随着中国经济社会的大发展,多元利益群体的多元利益需求不断增加,各种社会矛盾不仅频繁发生而且矛盾的深度与烈度也在不断加深加重,尤其在全社会公众法律意识不断提高的现实境况下,尽管社会公众对所谓公平正义的寻求有畸形和片面的成分,但整个社会凡事以公平正义为目的、以法律规定为依据主张法律解纷,而传统的一些诸如调解等非法律的纠纷解决方式很难成为纠纷当事人的首选,公众纷纷寻求司法救济并对司法给予特别的偏好,却是不争的事实。我们很多人都相信通过对司法进行改革,优化司法资源配置及其活动的方方面面,司法确实能够不辱使命地为社会公众和整个社会带来不折不扣的公平与正义。
神话之三:中国的司法改革能够实现和谐司法。自作为执政党的中国共产党提出进行社会主义和谐社会建设的社会政治实践主张以来,我国司法部门也立刻跟进,提出了“司法和谐”,要求司法活动务必做到“案结事了”,不仅使社会关系得到修复,而且使社会秩序得到维护,所以,最高人民法院和最高人民检察院相继发布了一系列规范性文件,比如最高人民法院先后发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》和《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,最高人民检察院也先后发布了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》、《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》、《人民检察院办理起诉案件质量标准(试行)》、《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》。在“和谐司法”的名义之下,我国最高司法机关一再强调并大力推行“和谐诉讼”, 甚至一些人还总结出从“人民司法”到“专政司法”到“公正司法”到“独立司法”再到“为民司法”而最后到“和谐司法”,这是对司法本质更为深刻而准确的认识和理解。于是,和谐司法不仅成为中国司法机关的自身活动的自我定位,也自然成为中国司法改革设定的重要目标。同时,由于和谐社会理念的社会宣传得到的效应,也由于和谐司法的社会宣传、政治宣传与法律宣传及其实践要求所造成的社会效应,和谐司法也成为了中国社会的非常重要的主流社会话语之一,自然也成为中国社会广大公众对于中国司法改革及其社会效果与法律效果的热切期待。
神话之四:中国的司法改革能实现司法独立。其实,中国的法学学者自鼓动司法改革之时起,就有一个极其显见的目标,那就是通过改革在中国实现或者真正确立起司法独立的体制机制。而其考量的最有说服力的依据就是以美国为代表的西方法治发达社会,都建立并始终运行着司法独立的制度。中国的法学学者渴望通过司法改革在中国确立起司法独立的制度,从而排除包括执政党各级党委、政府及其各个部门、各级各类党政官员等对司法活动的非法干扰,也有效地消除司法活动中破坏法制统一的地方保护主义。同时,在司法独立的目标设计中,也包括使从事司法活动的法律人成为真正的法律职业人,成为社会公平正义的真正守护者的社会身份与角色定位。而且,以司法独立为目标的中国司法改革诉求还隐含着另一个更为重要的考量,那就是,司法独立与否与法治能否真正建立起来直接相关,因此,司法独立被视为法治的关键因素。正因为如此,中国法学界和法律实践界把司法独立作为中国司法改革的最大希冀。
神话之五:中国的司法改革能够推动中国全面的政治改革与社会改革。可以说,尽管中国法学学者和法律实践人士在司法改革初期基本上还是就事论事,多从司法本身的法律功能角度出发来思考、认识和设计司法改革的策略与方案,但随着司法改革的不断推进,法学界开始普遍地产生了一种精神亢奋的躁动情绪,大家对于司法改革可能带来的附加价值特别地给予了很大的期待,希望通过司法改革来带动或者说推动中国全面的政治改革与社会改革。正因为如此,法学学者也往往把中国的司法改革看做政治改革与社会改革的风向标。
恰恰是中国法学学者有意识地通过各种方式制造出来的上述种种神话,为新时期的中国制作了一张看起来很美的有关中国司法改革的梦幻“画饼”。在这张画饼上,司法公正、司法效率和司法独立三个方面构成了其基本的骨架,特别是司法独立,它不仅被确定为求得司法公正、获得司法效率的基础和前提条件,更是在后来被法学学术界和法律实践界认定为新时期中国司法改革全部努力的核心与关键,可以说,中国法学学术界对中国司法的真正独立地位与状态的渴盼与希求几乎达到了痴迷的地步。
所以,我个人认为,在这样的境况下,我们更有必要冷静而客观地直面新时期中国司法改革的真实状况,看看究竟发生了什么。
新时期中国司法改革的素颜
实事求是地说,在相当长的时期里,我国法学学术界对于司法改革的热望对我国司法实践部门的确产生了相当大的影响,我国最高人民法院和最高人民检察院各自在不同时期先后发布了正式的司法改革“纲要”或者“规划”,以指导全国法院系统或者检察系统的司法改革。在此,我们先撇开检察机关的司法改革不谈,仅就法院系统的司法改革而论,1999年至今,最高人民法院先后发布了三个《五年改革纲要》,分析这三个五年改革纲要的实际内容,不难发现新时期中国司法改革的真实境况与面貌。
最高人民法院在第一个五年改革纲要(1999-2003)中确定的人民法院改革的总体目标是:“紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要,依据宪法和法律规定的基本原则,健全人民法院的组织体系;进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁,运行良好的审判工作机制;在科学的法官管理制度下,造就一支高素质的法官队伍;建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制;真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。”这些总体目标又进一步具体化为,以落实公开审判原则为主要内容的审判方式改革、以强化合议庭和法官职责为重点而又符合审判工作特点与规律的审判管理机制改革、人民法院内设机构的改革、法院人事管理制度改革、法官队伍建设、法院办公现代化建设、监督机制建设以及对法院的组织体系、干部管理体制、经费管理体制改革等内容。人民法院的“一五”改革强调坚持以公正与效率为主题。
最高人民法院在第二个五年改革纲要(2004-2008)中所确定的人民法院改革的基本任务和目标是:“改革和完善诉讼程序制度,实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威;改革和完善执行体制和工作机制,健全执行机构,完善执行程序,优化执行环境,进一步解决‘执行难’;改革和完善审判组织和审判机构,实现审与判的有机统一;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度,为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务;改革和完善司法人事管理制度,加强法官职业保障,推进法官职业化建设进程;改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度,完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制,保持司法廉洁;不断推进人民法院体制和工作机制改革,建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。”为了保障这些目标与任务的达成,最高人民法院明确提出了人民法院的司法改革必须坚持的一些基本原则,那就是:必须坚持党的领导,必须坚持人民代表大会制度,必须坚持以宪法和法律为依据、维护法制统一、保障人民法院依法独立行使审判权、维护司法权威,坚持公正司法、尊重和保障人权,坚持科学发展观、遵循司法客观规律,坚持从中国的国情出发而又借鉴国外司法改革的有益成果。
最高人民法院在第三个五年改革纲要(2009-2013)中所确定的主要改革任务和目标在于:“进一步优化人民法院职权配置,落实宽严相济刑事政策,加强队伍建设,改革经费保障体制,健全司法为民工作机制,着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾,推进中国特色社会主义审判制度的自我完善和发展,建设公正高效权威的社会主义司法制度。”其所提出的人民法院司法改革必须遵循的原则包括:要始终坚持党的领导、始终坚持中国特色社会主义方向、始终坚持从我国国情出发、始终坚持群众路线、始终坚持统筹协调、始终坚持依法推进改革、始终坚持遵循司法工作的客观规律。
从最高人民法院发布的上述三个五年改革纲要可知,尽管中国法学学者对于新时期中国的司法改革热情颇高、期待很大,但似乎情感遮蔽理性的成分更多,而最高人民法院以及整个法院系统对于司法改革还是相对比较理性和实事求是的。
中国的司法改革能够极大地满足广大人民群众不断增长的司法需求吗?最高人民法院用有关具体受案范围的规范性文件明确地将相当一部分法律争讼与社会利益纠纷,排除在了通过法律诉讼由人民法院加以解决的范围之外,这是众所周知的事实。从一般法理来讲,这的确非同寻常,而且实在难以获得法律职业人和社会公众的认同。作为社会中解决纠纷的最后的权威手段,我们的人民法院居然自己宣布要有选择地进行法律裁判解纷;但这的确又是非常理性的选择和决定。人民法院非常清楚,从任何角度来看,它确实都没有那么大的能力百分之百地去解决提交到它面前的全部争讼。
中国的司法改革能够实现社会公平正义吗?答案应该是肯定的,但绝对不能高估。我们应该很清楚,处于社会转型期的中国,通过司法与司法改革来实现社会公平正义的情况并不是那么令人乐观。
中国的司法改革能够实现和谐司法吗?我们得承认,和谐社会永远都是人类社会的终极理想,但在逻辑和事实上,其现实的实现都始终是打了折扣的,绝对不是那么的令人满意。而就司法的本质而言,所谓“案结事了”的矛盾化解于无形、纠纷解决于无痕的主观臆想,就案件当事人而言,绝对是一个永远没有办法在情感上、思维上和行动上达到的幻象。让我们来想想下面的情况:每年度我国各级人民代表大会召开的时候,尽管各级人民法院都要花费大量的时间、人力、物力和财力拜访相关人大代表,召开人大代表座谈会,宴请沟通感情,力求人民法院的工作报告高票获得代表通过,但人民代表在很多时候并不买账,各级人民法院的工作报告在各级人大会议上的通过率并不高;同时,
这些年来,尽管各级人民法院、人民检察院都以“战役”和“运动”的方式来消解居高不下的涉诉信访,但至今似乎效果也不明显。和谐司法的效果究竟如何,难道不是很明显了吗?
中国的司法改革能够实现司法独立吗?中国的司法改革能够推动中国全面的政治改革与社会改革吗?其实,我国最高人民法院是非常清醒和理性的,其只在第一个五年改革纲要中提出了要“进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁,运行良好的审判工作机制”,从那时到现在的所有改革纲要根本就没有提过“司法独立”,也从来就没有提过通过司法改革来推动中国的政治改革和社会改革。这一点特别值得我们深思。实际上,在任何社会中,当其社会改革和政治改革并没有达到相应的广度和深度的时候,司法本身始终是处于弱势的,司法改革本身很难自我提升并产生良好效果。相反,在作为其基础和前置条件的社会改革和政治改革没有实现的时候,具有上述法律神话意境预设的司法改革是无法真正成功的,其种种措施和方案也不过是水月镜花。
新时期中国司法改革前景
到目前为止,中国司法改革的主要问题在于,中国法学学术界对司法改革的期待过高,以致很难面对现实的司法境况,并因此而显得焦虑和不安;而中国司法实践界也对自身的法律权威与社会权威、法律实践操控能力,以及满足社会公众不断增长的法律与司法需求的能力也过分乐观,以致应接不暇而疲于在政治、法律、社会三个方面艰难周旋,尴尬不已。
如今看来,中国法学界对新时期中国司法改革的种种期待与激情确需回归理性,中国司法界也有必要不再那么热衷于政治与社会的喧嚣鼓噪而回归司法的本质。这是我们重新面对新时期中国司法改革前景的最为基础性的认识。
首先,法学学术界也好,司法实践界也好,必须清楚并回到一个最基本的事实层面上来,那就是,中国的司法机关、司法官员、司法活动还不具备足够的权威,还没有足够的实力与能力来真正满足社会公众的法律与司法需求。法学学者也好,司法机关和司法官员也好,必须有真正的勇气承认中国司法本身存在的权威缺失与能力不足,必须承认其实力的有限性。而中国的司法与司法改革应该低调进行,走以司法公正为目标的司法机制的技术改造之路。在这里,我们必须不断地深思,美国司法的权威的树立与能力和实力的真正提升,也是在经过了一个相当长的历史时期的不断努力,才最终由马歇尔首席大法官在联邦最高法院马布里诉麦迪森(Marbury v. Madison)一案中通过宪法司法化途径才得以奠基而发展起来的。欲速不达的道理,在思考中国的司法改革问题上需要加以特别考量。
其次,在当代中国,即使是司法机关本身以及司法官员——包括法官和检察官——从客观事实来看也还没有类似所谓西方法治发达国家的司法机关及其司法官员那样强烈而自觉的“独立意识”。稍加分析就可以发现,一方面,中国的司法机关及其司法官员在精神上就没有真正的“司法独立”的自我认知与自我的社会身份定位,也就是说我国的司法机关及其司法官员在精神生存层面根本就没有“独立”的观念与自我意识支撑;另一方面,中国的司法机关及其司法官员从其生存发展的政治环境与伦理道德环境来看,实际上也没有动力并且不希望将自身凸出于整个社会组织的生态环境之中,成为众矢之的;再一方面,中国的司法机关及其司法官员实际上也已经从最初的因为法学学者们的宣传鼓动所引致的整个社会对司法机关实现最终的法律公平与正义所寄予的厚望的自我满足中清醒了过来。这些年来司法工作的现实境况实实在在地给了我国司法机关及其司法官员以真实的教训,那就是在现时代的中国,我国的司法机关及其司法官员对于最终的法律公平与正义的实现,作用是非常有限的。因此,中国司法机关及其司法官员对于所谓“司法独立”已经非常清醒和理性。所以,我认为,在我国司法机关及其司法官员本身在精神上缺乏独立的生存意识与社会身份认知的情况下,以司法独立为核心的司法改革诉求是没有任何前途和出路的。我个人坚持认为,就新时期的中国司法改革的未来前景而言,司法机关与司法官员的精神独立意识与自我的社会身份认同比司法独立的任何物质性的制度设施建构更为重要和关键。
再次,坦率地说,如果一个作为其支撑背景和基础条件的大前提不存在的话,新时期的中国司法改革本身没有任何前景可言,而这个大前提就是中国的法治。尽管作为执政党的中国共产党早就宣布了要走中国特色社会主义法治道路,中国也确实在这条道路上走着了,但其步伐还相当的蹒跚,甚至很是令人担忧。
所以,无论就中国的司法改革而言还是就中国的法治而论,对于中国法学学术界和包括司法在内的中国法律实践界来说,目前和今后最为重要的学术与政治的双重任务就是,用精炼而严谨的逻辑论证和来源于历史与现实的实践经验教训来说明,中国社会稳定和发展的根本出路在于法治,只有真正实行法治,才可能规范而稳妥地推进中国的民主政治和宪政的渐进发展,才可能真正实现中国社会的长治久安,也才可能真正实现全社会的和谐。更重要的是,只有真正实行法治,才能为作为执政党的中国共产党对中国特色社会主义事业的领导提供既符合历史事实与客观逻辑,又兼顾中国国情与全球化时代诉求,还充分融合人类文明共同价值观念与中国固有文化传统的政治合法性基础。
总之,新时期中国司法与司法改革的真正前景,在实质上取决于执政党是否真正坚定不移地实行真正的法治,是否坚定不移地坚持依法执政和依宪执政,是否坚定不移地坚持塑造并维护宪法和法律的至上权威。
作者为吉林大学法学院院长
