高一飞：俄罗斯法院信息公开法的立法和实施

    苏联解体后，以美国为代表的西方国家对俄罗斯政治体制的重建施加过不少影响，联邦制、多党制、三权分立都体现出美国影响俄罗斯的痕迹。新闻自由、司法独立、信息自由也成为在俄罗斯政治改革的重要组成部分。与司法独立一并产生的还有法院的信息公开，俄罗斯的法院信息公开改革是在信息公开法作为民主政治的重要成果出现之后发展起来的。
    1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》规定了西化的国体和政体，在信息自由方面有两个条款。第24条第2款规定：“国家权力机关和地方自治机关及其公职人员有责任保障公民了解直接涉及其权利和自由的文件与资料的可能性，法律另有规定的除外。”第29条第4款规定：“每个人都有以任何合法的方式寻找、获取、转达、生产和传播信息的自由权利。构成国家秘密的信息清单由联邦法律规定。”[1]2000年9月9日，俄罗斯总统批准了信息安全原则，把尊重公民获取和使用信息的宪法权利称做信息领域俄罗斯国家利益中的最高利益。2008年2月7日，总统批准了俄罗斯联邦信息安全发展战略，确保国民能够更好的获得信息和技术，而且加强了国家机关在信息领域对公民宪法权利的保障责任。[2]2008年7月17日梅德韦杰夫总统指出，“能够自由获取信息对于公民来说是民主发展最有意义的特征之一。”[3]
    在信息公开具体立法方面，2006年7月14日，《俄罗斯关于信息、信息技术和信息保护的法律》（简称《俄罗斯信息保护法》，第149-FZ号联邦法）通过[4]，该法在第8条“获取信息的权利”中规定：“公民（自然人）和组织（法人），在遵守本联邦法及其他联邦法规定的前提下，有从任何渠道以任何形式搜索并获取任何信息的权利。”
    2010年1月1日开始生效的《关于提供获取政府机关和地方自治机关活动信息法》（ 第8-FZ号联邦法）（简称“俄罗斯信息公开法”） [5]第4条规定了“有关提供和获取政府机关和地方自治机关活动信息的基本原则”，第6条规定了“关于提供和获取政府机关和地方自治机关活动信息的方式”，第8条还规定了公民“对侵犯其从政府机关和地方自治机关获取活动信息权利的公职人员，可以向法院提起诉讼”，“根据法律确定的程序，要求对侵犯获取信息权利所造成的损失予以赔偿。”
    《俄罗斯信息公开法》所称的政府机关和地方自治机关（government bodies and bodies of local self-government）及其附属组织是广义上的政府机关，包括法院和其他拥有法院信息的机关（如为法院服务的司法部、司法部所属机构、法官协会组织），该法当然适用于法院信息公开。2010年7月1日起实施的《俄罗斯法院信息公开法》正是在《俄罗斯信息公开法》实施7个月后、为进一步在法院领域推动政府信息公开而颁布实施的。
    从《俄罗斯法院信息公开法》规定的内容来看，其与《俄罗斯信息公开法》在整体上是一致的，二者是具体与一般的关系。除总则以外，该法对法院信息的保障措施、法院信息发布的内容和形式、法院信息发布机构与大众媒体的关系、确保获取法院活动信息权利的救济方式与监督程序四大方面规定了法院信息的实施机制，内容全面、具体、细致。该法具有以下的特点：
    一是法院信息公开的内容非常广泛。第1条规定，“法院活动信息”是“由法院、司法部、司法部机构或法官协会组织和相关法院在其职权范围内直接产生或从其他途径获得的信息。规范法院、司法部、司法部机构和法官协会组织的权限和程序的立法行为、对具体案件的司法行为以及法院的其他职权内行为，都属于法院活动。”从而将法院活动产生的信息、法院从其他地方获取的信息、规范法院活动的立法信息等都纳入法院信息的范围之内。
    二是特别公民重视获取信息的形式。第6条规定，获取法院活动信息的形式包括出席法庭、媒体发布、互联网公布、在相关机构所在地公布、在法院档案中查阅、申请发布等6种。几乎包括了现代社会提供和获取信息的所有方式，使法院以任何方式产生和拥有的信息都能够成为公开的内容，也为公民实现知情权提供了多种选择。
    三是特别重视媒体的权利。第21条规定了7种向媒体提供信息的方式，并指出拥有法院信息的机构都应当指定与媒体联系的机构和代表，法院对待媒体的态度不能是单方和傲慢的，而是平等和协商的，因为“大众媒体在报道法院活动时产生的纠纷应当由法院依据法律规定的程序解决，也可以由获得授权的机构或者组织通过法庭之外的程序解决。”（第23条）也就是说法院不公开相关信息，可能成为媒体起诉的对象。媒体作为大众获得信息的媒介和手段，权利得到了特别的尊重。
    四是规定了确保公民获取法院活动信息权利的救济方式与监督程序。第24条规定，“按照俄罗斯联邦法律规定的程序，可以对侵犯获取法院活动信息权利的公职人员作出的决定或作为（不作为）行为提出上诉。”第25条规定，相关人员“应在其职权范围内对获取法院活动信息进行监督。”还要求各相关机构对“监督程序”作出规定。
    可以说，我国最高法院要求“对审判公开的范围、内容、对象、时间、程序、方式等作出的明确规定”（《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》第17条，法发〔2013〕9号，2013年9月6日），早在俄罗斯这部法律中已经作出了“明确规定”，而且其调整对象显然不仅仅是“审判公开”。
    从《俄罗斯法院信息公开法》第14条的规定来看，法院的司法行为信息、法院及其工作人员的基本情况、法院采购和招聘等行政事务信息都属于法院信息公开的内容，从这个意义上说，俄罗斯的法院活动信息公开，不仅是审判公开，而且还包括整个法院基本情况信息、司法信息、法院行政管理信息的公开。我国司法公开的六个公开（立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开）只包括审判管理信息和审判、执行信息的公开。如果说我国于2009年前后实行的从审判公开走向司法公开是一次跨越的话，那么从司法公开走向法院信息公开将是下一个新的超越。
    当然，立法的理想在现实中是否得到实现又是另外一回事。2008年10月9日，信息自由发展研究所的专家们在圣彼得堡的新闻发布会上介绍了一项大规模的研究结果——《关于俄罗斯信息自由的国家报告》。[6]
    报告认为，现有的俄罗斯国家法律已经确立了利害关系人自由获取政府机关活动信息的权利。然而，法律规定和实践之所以有很大差距，原因之一就是缺少实现和保护联邦法律所称的获取信息的机制，联邦法律所确立的信息公开规范在一定程度上只是宣示性质。其问题表现为两个方面：一是关于获取信息的限制，现有法律存在很多实质性缺陷。根据现行法律，自由获取俄罗斯联邦政府工作信息的权利是受到限制的，相关法律中存在很多矛盾、冲突和遗漏，这对保护公民获取相关信息的权利造成了负面影响。二是在实践中，政府机关公开信息的做法违背了信息“推定公开”原则。这项研究清楚地表明，作为信息的生产者和拥有者的国家机关与公民之间的关系是不平等的，目前的官方信息资源管理方式不符合公民知情权的需求。
    在社会学研究中得出的数据也得出了许多有趣的结论。在调查中，只有11%的调查对象认为他们获取信息的权利得到了完全的重视，67.7%的人认为他们的权利只有某一部分受到了关注，而14%的人认为他们的权利根本没有受到关注。与此同时，55%的调查对象坚信获取信息的权利只是纸面上的权利。
    在法院信息公开的效果方面，俄罗斯法院信息公开法实施两年后，俄罗斯学者凯瑟琳·亨德利（Kathryn Hendley）对俄罗斯法院公开法进行了调查[7]。她的调查结果显示：按法律规定，2010年7月1日起，俄罗斯所有的法院都应当设立和维护张贴有开庭时间表和所有裁判文书的网站。但是实际情况是，这些网站的质量参差不齐。最好的网站有一个易于使用的搜索引擎，一个能够帮助当事人找到法院的互动地图，一个能够简便计算诉讼案件受理费的计算器，以及一个有着丰富的诉讼文书格式文本的数据库。而最差的网站令人震惊：仅仅提供了法院的地址。在与一些治安法院员工的交谈中，他们抱怨这种维持网站日常运作的职责对于他们已经不堪重负，而且怀疑网站是否能够得到当事人足够的重视。看来，与所有其他国家一样，停留在纸面上的法律要付诸实施，都有一个艰难的过程。
    尽管存在立法与实践的差距，但是，《俄罗斯法院信息公开法》的意义不可低估。进入21世纪，在国际准则和域外立法中对专门信息进行特别规范已成趋势。如对环境信息公开的规范就已经逐步建立、完善。1992年《里约宣言》、1998年公布的联合国欧洲委员会《奥胡斯公约》、2003年欧盟发布的《关于公众获取环境信息的指令》、2004年英国制定的《环境信息法规》以及美国、印度尼西亚、日本等发布的法律文件中关于环境信息公开的规定，都体现了对环境信息有别于其他公共信息而需要专门立法的特点。对司法信息公开进行专门立法，则是俄罗斯开了世界先河。
    从广义立法的角度来看，中国也是对司法信息公开进行特别规范的最早国家之一。与俄罗斯相比，我国有一系列最高法院司法解释为渊源的司法公开规范，这是对世界专门信息公开立法的一大贡献。但是，我国司法公开规范也有值得改进之处，如重视公开内容而忽视公开形式、重视主动公开的权力而忽视公民要求公开的权利、重视公开行为的责任而忽视不公开的后果及赔偿责任，等等。而且，已有的司法公开规范还没有提上人大正式立法的日程中来。
    综上所述，俄罗斯法院信息公开法的立法经验和实践教训，都值得我们借鉴。
    --------------------------------------------------------------------------------
    [1] The Constitution of the Russian Federation, http://www.constitution.ru/en/10003000-01.htm
    [2] Institute for Freedom of Information Development, Glass Half Full or Half Empty? National Report on Freedom of Information in Russia: Mutual Misunderstanding.
    [3] Institute for Freedom of Information Development, Glass Half Full or Half Empty? National Report on Freedom of Information in Russia: Mutual Misunderstanding.
    [4] Federal Law No. 149-FZ on Information, Information Technologies and Information Protection, http://www.svobodainfo.org/ru/node/441
    [5] Federal Law "On Providing Access to Information on the Activities of Government Bodies and Bodies of Local Self-Government", No. 8-FZ, February 9, 2009.
    [6] Institute for Freedom of Information Development, Glass Half Full or Half Empty? National Report on Freedom of Information in Russia: Mutual Misunderstanding.
    [7] Kathryn Hendley, EVERYDAY LAW IN RUSSIA: THE VIEW FROM THE BENCH.
    原载《人民法院报》，2014年07月25日，第8版。