胡志鸿 段淑娟：从“四风”问题看制度的细化和可操作性的重要

    核心提示： “四风”问题由来已久，却屡禁不止。其最根本的原因在于制度的不完善，如制度规范过于笼统，操作性不强；制度规范政出多门，内容相互交错；制度规范本身缺乏完整的逻辑性；制度规范对违反者的惩处不严。笔者认为，破除“四风”，既要在制度的细化和可操作性上下功夫，使其“不能”；又要在惩处上加大力度，使其“不敢”。
    2013年6月，《人民日报》对当下阻碍“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”有效落实的因素进行了民意调查，调查结果显示，制度建设成为网友和基层干部最为关心的话题，29%的网友和31%的基层干部都认为“制度缺乏一些具体细化标准，制度建设需要跟上”。联系到正在开展的党的群众路线教育实践活动，已反映出的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题，其数量之多、涉及面之广、问题之普遍、危害之严重，应该引起我们的警觉。分析“四风”问题产生的原因，整章建制，从根本上杜绝“四风”问题，是此次教育实践活动的目的之所在。笔者认为，在制度建设中，制度的细化、制度的可操作性尤为重要。
    “四风”问题由来已久，危害党的执政根基
    追溯历史，“四风”问题并不是新鲜事物，早已有之，在我们党的历史发展进程中多次出现过，也多次被批判被整顿。早在1929年，毛泽东针对红军队伍中出现的一些错误思想倾向，就指出享乐主义是党内个人主义的表现之一。毛泽东还对形式主义、官僚主义进行了批判，专门写了《官僚主义的二十种表现》、《反对自由主义》等文章，开展了延安整风、“三反”、“五反”运动，这对于纠正党内的不正之风，起了很好的作用。邓小平、江泽民、胡锦涛也先后对“四风”问题作了重要论述。习近平总书记上任之初，颁布了《关于进一步改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，作出了开展党的群众路线教育实践活动集中解决“四风”问题的决定。但是《八项规定》执行以来，从中央到基层，仍然相继出现了有令不行，有禁不止，公然违反八项规定，大肆追求享乐主义和奢靡之风的行为，各项工作中的形式主义和官僚主义现象更是层出不穷。据媒体报道，去年全国纪检监察机关共查处“四风”问题2.4万多起，处理3万多人，给予党纪政纪处分7600多人。
    党风关系党的形象和人心向背，关系党和国家生死存亡。“四风”是党风问题的集中体现，它不仅损害了党的形象，更严重损害了党群干群关系，其危害是一方面使党脱离群众、丧失密切联系群众的最大政治优势，另一方面使群众同党若即若离乃至离心离德，长此以往，必将从根本上破坏党同人民群众的血肉联系，从根本上摧毁党。
    “四风”问题层出不穷，根本原因在于制度的不完善
    为什么我党开展了多次党内教育活动如“三讲”、“三个代表”、“科学发展观”等，特别是在当前反“四风”的高压态势下，“四风”问题依然层出不穷？我们必须深刻分析其原因。
    从主观上分析，有党员干部理想信念动摇、攀比心理作祟、从众心理的原因，客观上分析，还是在于制度的不完善。邓小平曾说，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。制度的不完善并不是指我们缺少制度规范，而是指制度规范在没有被遵守或没有被很好执行的情况下，不能对违反者进行制裁，导致制度规范形同虚设。制度不完善有四种表现：
    第一，制度规范过于笼统，操作性不强。我国关于作风建设的一些制度，常常使用没有确定内涵的模糊语言，显得比较原则和笼统。如在“公务接待”问题上，现行的规定包括“不得提供香烟、高档酒水”、“四菜一汤”，但到底什么是高档酒水，“四菜一汤”多少人吃，几荤几素，费用标准多少，缺乏具体规定。如在厉行节约问题上，现行的规定包括“出国团组不得安排超标准住房和用车”、“不得接受超标准接待和高消费娱乐”，但对标准是多少，缺乏具体规定，使得干部在实际操作中带有很强的主观色彩，这种主观的随意性与制度的规定性相背离。
    第二，制度规范政出多门，内容相互交错，效力难以发挥。无论是中央的“八项规定”还是中央的“六项严禁”，都是根据《党章》和《党的纪律处分条例》，在内容上不具有新颖性。它应当是对《党章》和《党的纪律处分条例》内容的解读，是对两者在内容上的延伸，更是两者内容的细化。但事实上有些制度“三令五申”、重复规定。据清华大学廉政研究室任建明先生研究，我国改革开放以来的二十多年，仅中央一级发布的具有普遍效力的廉政规则就有450多项，其中多数缺乏长远性且具有高度的重复性。如关于出国问题，16年间先后颁布了65项规则，平均每三个月颁布一项，这在一定程度上冲淡了制度本身的权威型，在操作过程中也会产生顾此失彼的嫌疑。再如公款消费的问题，在不同时期先后表现为公款吃喝、公款旅游、公费出国、公款购买手机等形式，而且新的形式还在不断出现。而在相关的制度设计上，没有考虑到其根本原因是政府支出管理的薄弱与失控，不去从这个根本原因去考虑解决办法，而是林林总总制定了许多具体的制止公款消费现象的规定，导致这些规定往往是低效甚至是徒劳的。
    第三，制度规范本身缺乏完整的逻辑性。党内的各项规定应该是党内法规的组成部分，应该具有法律规范的逻辑性。法律规范的逻辑性是指任何一个完整的法律规范必须具有假定（即适用条件）、处理（即行为模式）、后果（即行为后果）三大要素。该三要素用逻辑学的公式表示为“如果→则→否则”。“否则”部分即法律制裁部分，任何一项规定如果缺少这一部分，即对于违法违纪者如何处理没有明确规定，执行部门就难于具体操作和监督检查，难免出现畸轻畸重的后果，起不到教育和惩戒作用。如中央“八项规定”是“八要”，但没有规定违反“八要”会有哪些相应的处罚，由哪个部门处罚，有权处罚的部门不处罚应当承担怎样的渎职责任。又如，中央六项禁令是六项“严禁”，依然没有规定违反禁令的处罚是什么，哪个部门有权处罚，有权处罚的部门不处罚应当承担什么样的渎职责任。这也带来了处罚的随意性。有的甚至是领导重视的案件就追究，领导不重视的案件则往往不予追究，导致对相同职务级别、同一类别案件、相似违纪行为产生不一致的处理，比如同样违纪行为，有的被警告、有的被撤职。这就造成了法治面前的不平等和纪律面前的不平等，是典型的在法治框架下实行人治。法治与人治的区别，不仅仅表现为法大还是权大，还表现为法治是所有的法律都被严格遵守和执行，违法一律受到追究。如果法律只是选择性的被遵守、选择性的被执行，违法也只是选择性的受到追究，那么，法律就会成为某些掌握权力的人手中的工具，这无疑就变成了法治框架下的人治。
    第四，制度规范对违反者的惩处不严。正是因为制度规范存在逻辑性不完整、政出多门、职能部门选择性执法等问题，相关部门对违纪违法者给予的惩戒力度、惩戒的深度和惩戒的广度都微不足道，常常以谈话提醒了事，或者以组织处理代替纪律处分，以交流轮岗甚至提拔使用代替责任追究。这就给其他同志一个错误的心理暗示和行为导向，认为自己即使出了问题组织上也不会严肃处理，殊不知就是在这无形中衍生出了生生不息的腐败链条。如教师节教师收受红包的问题。这一潜规则是如此的深入人心，简直就成了当代人为下代人开启的行贿第一课。遗憾的是，《教师法》居然没有禁止教师收受红包的相关规定。我们难以想象，一个承载了传道授业解惑职责的教师，堂皇地收取了学生的红包，又如何能坦然淡定的给学生们传道。可能在教师们眼中，他们收的红包又怎么比得上官员逢年过节收的红包。这里的逻辑告诉我们：如果你不杜绝官员的红包，就会有像教师们一样的攀比；有了教师的收红包，就又在千千万万学生幼小的心灵里根植了“红包”的种子。这就是惩戒的不到位，滋生出来的腐败链条。
    整治“四风”更应在制度的细化和可操作性上下功夫
    古人云“不以善小而不为，不以恶小而为之”。当“恶小而为之”的时候，“大恶”就不远了；当“恶小”而不除的时候，“大恶”就会盛行。“四风”的25种具体表现，既有“大恶”也有“小恶”。防止 “小恶”，必须在制度的细化和可操作性上下功夫，使其“不能”；清除“大恶”，必须在惩处上加大力度，使其“不敢”。
    首先，尽可能地细化量化标准。国外的实践一再证明，只有量化标准，细化规定，制度才能做到可操作、可落实、可检查。如在公务接待对象上，意大利、印度、新加坡等规定，公务接待只能针对外事活动，国内接待费用不得报销；在接待标准上，加拿大安大略省规定，位于办公区24公里以内时不得在外就餐，所有公务员的报销标准都是早餐8.75加元、午餐11.25加元和晚餐20加元；在参与吃请上，德国规定公务员不得接受超过15欧元的吃请，因一顿饭钱获罪的大有人在；在收受礼物上，芬兰规定超出标准（约20欧元）的部分即使是食品也要上交。这为我们提供了借鉴。如在公务接待上，要对接待对象、陪客人员、接待场所、接待标准等进行具体限制，并实行标准定额报销法，对于超标准的必须由接待经办人自负。如某地就规定接待标准是正餐人均不得超过60元，早餐人均不得超过20元。再如，在禁止红色名片问题上，我们不如将“禁止”改为“放行”，规定公务员同事之间礼金来往不得超过100元，“红色名片”满天飞又何妨？如果规定公务员接受私人吃请每人不得超过50元，我想，AA制就离我们不远了。再如在深入基层问题上，可对领导干部每年到基层走访时间、走访群众、随行人员等作出具体的规定。如某县就规定县委、县政府负责同志每年到基层调研“不得少于90天”，并需“提交3-5篇调研报告”；每年“驻村不少于6天”，“走访不少于40户”，随行人员“限定1-2人”，总共“不超过一辆车”。通过量化标准，以增强制度的可操作性，防止出现弹性和模糊空间。当然，这个数据标准不宜全国统一，各地可结合实际，适当进行调整。同时，在制度建设上还必须牢固树立制度重在管用不在多寡，制度重在执行而不在新旧的观念，废除不管用的制度，确保制度规范出台一项、细化一项、执行一项、管用一项。
    其次，明确责任追究。第一，明确对违反者的法律制裁后果。在制度设计时，不仅要有“严禁”，更要有“否则”。如违反公务接待、收受礼品等，相关责任人要接受什么处罚。这一处罚不仅关系到对违反者本人的处理结果，也关系到对其他工作人员警示教育的效果。因此，在坚持宽严适度总的原则下，对违反者的惩处要落实到位，决不能以批评教育、经济处罚代替组织处理、纪律处分，软化、淡化追究效果。如芬兰规定，公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿，除罚款外，最高还可判处2年有期徒刑，情节严重者可判处4年以下的有期徒刑。第二，明确纪检监察等部门不处理违纪违法行为应当承担怎样的渎职责任，防止选择性执法。法治的重要价值在于始终坚持法律面前一律平等。纪检监察等部门既要公平执法，又要平等守法。今年5月，中纪委发布消息，中央纪委第四纪检监察室主任魏健涉嫌严重违纪违法，正接受组织调查。这就说明了作风建设没有禁区和盲区，纪委不仅查别人，纪委本身的权力也在这个“制度笼子”中受到约束。
    最后，加大信息公开力度。“阳光”是最好的消毒剂。信息公开既是政府依法行政的基础，又是保障公民知情权、监督权的前提。实践证明，“四风”问题猖獗的重要原因是信息不公开，群众难以有效监督。只有让权力在阳光下运行，一切的违纪违法行为都难以出现。信息公开包括三个方面：一是制度规定本身要公开。媒体与舆论对干部的监督是建立在对相关信息充分了解的基础上，因此，制度一经形成，必须进行公开，最大范围内使群众知晓。如中央《八项规定》公开后，群众就可以此来衡量干部行为，对有些干部的失职或违法行为进行检举。二是制度执行情况要公开。干部执行作风建设制度的具体情况如削减文件会议、下基层深入群众、公务接待等要进行公开。如英国自2009年起对外公布200余名高级公务员的接待费用，项目多达1700项，包括观看歌剧、板球比赛、出国、出席庆典等。美国通过专门网站公布财政支出信息，让国民自由检索并获取政府数据，以信息公开来带动行政成本的逐步降低。三是对违反者处罚的情况要进行公开，真正做到法律面前一律平等。
    第二批教育实践活动即将转入第三环节，即整改落实，建章立制，我们认为，在制度建设上，既要有宏观上的顶层设计，又要有微观上的细致可行；既要提高公务员的薪酬待遇，又要降低公务员违纪违法出局的门槛；既要分清守法与违法的界限，又要明确违反制度规定的后果。当把不管用的制度废除的时候，当管用的制度细化到可操作性的时候，当可操作性的制度又被遵守和严格执行的时候，我们必然在法治建设上又前进了一大步。