胡志鸿 段淑娟:从“四风”问题看制度的细化和可操作性的重要

胡志鸿

    核心提示: “四风”问题由来已久,却屡禁不止。其最根本的原因在于制度的不完善,如制度规范过于笼统,操作性不强;制度规范政出多门,内容相互交错;制度规范本身缺乏完整的逻辑性;制度规范对违反者的惩处不严。笔者认为,破除“四风”,既要在制度的细化和可操作性上下功夫,使其“不能”;又要在惩处上加大力度,使其“不敢”。
    2013年6月,《人民日报》对当下阻碍“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”有效落实的因素进行了民意调查,调查结果显示,制度建设成为网友和基层干部最为关心的话题,29%的网友和31%的基层干部都认为“制度缺乏一些具体细化标准,制度建设需要跟上”。联系到正在开展的党的群众路线教育实践活动,已反映出的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题,其数量之多、涉及面之广、问题之普遍、危害之严重,应该引起我们的警觉。分析“四风”问题产生的原因,整章建制,从根本上杜绝“四风”问题,是此次教育实践活动的目的之所在。笔者认为,在制度建设中,制度的细化、制度的可操作性尤为重要。
    “四风”问题由来已久,危害党的执政根基
    追溯历史,“四风”问题并不是新鲜事物,早已有之,在我们党的历史发展进程中多次出现过,也多次被批判被整顿。早在1929年,毛泽东针对红军队伍中出现的一些错误思想倾向,就指出享乐主义是党内个人主义的表现之一。毛泽东还对形式主义、官僚主义进行了批判,专门写了《官僚主义的二十种表现》、《反对自由主义》等文章,开展了延安整风、“三反”、“五反”运动,这对于纠正党内的不正之风,起了很好的作用。邓小平、江泽民、胡锦涛也先后对“四风”问题作了重要论述。习近平总书记上任之初,颁布了《关于进一步改进工作作风、密切联系群众的八项规定》,作出了开展党的群众路线教育实践活动集中解决“四风”问题的决定。但是《八项规定》执行以来,从中央到基层,仍然相继出现了有令不行,有禁不止,公然违反八项规定,大肆追求享乐主义和奢靡之风的行为,各项工作中的形式主义和官僚主义现象更是层出不穷。据媒体报道,去年全国纪检监察机关共查处“四风”问题2.4万多起,处理3万多人,给予党纪政纪处分7600多人。
    党风关系党的形象和人心向背,关系党和国家生死存亡。“四风”是党风问题的集中体现,它不仅损害了党的形象,更严重损害了党群干群关系,其危害是一方面使党脱离群众、丧失密切联系群众的最大政治优势,另一方面使群众同党若即若离乃至离心离德,长此以往,必将从根本上破坏党同人民群众的血肉联系,从根本上摧毁党。
    “四风”问题层出不穷,根本原因在于制度的不完善
    为什么我党开展了多次党内教育活动如“三讲”、“三个代表”、“科学发展观”等,特别是在当前反“四风”的高压态势下,“四风”问题依然层出不穷?我们必须深刻分析其原因。
    从主观上分析,有党员干部理想信念动摇、攀比心理作祟、从众心理的原因,客观上分析,还是在于制度的不完善。邓小平曾说,“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。制度的不完善并不是指我们缺少制度规范,而是指制度规范在没有被遵守或没有被很好执行的情况下,不能对违反者进行制裁,导致制度规范形同虚设。制度不完善有四种表现:
    第一,制度规范过于笼统,操作性不强。我国关于作风建设的一些制度,常常使用没有确定内涵的模糊语言,显得比较原则和笼统。如在“公务接待”问题上,现行的规定包括“不得提供香烟、高档酒水”、“四菜一汤”,但到底什么是高档酒水,“四菜一汤”多少人吃,几荤几素,费用标准多少,缺乏具体规定。如在厉行节约问题上,现行的规定包括“出国团组不得安排超标准住房和用车”、“不得接受超标准接待和高消费娱乐”,但对标准是多少,缺乏具体规定,使得干部在实际操作中带有很强的主观色彩,这种主观的随意性与制度的规定性相背离。
    第二,制度规范政出多门,内容相互交错,效力难以发挥。无论是中央的“八项规定”还是中央的“六项严禁”,都是根据《党章》和《党的纪律处分条例》,在内容上不具有新颖性。它应当是对《党章》和《党的纪律处分条例》内容的解读,是对两者在内容上的延伸,更是两者内容的细化。但事实上有些制度“三令五申”、重复规定。据清华大学廉政研究室任建明先生研究,我国改革开放以来的二十多年,仅中央一级发布的具有普遍效力的廉政规则就有450多项,其中多数缺乏长远性且具有高度的重复性。如关于出国问题,16年间先后颁布了65项规则,平均每三个月颁布一项,这在一定程度上冲淡了制度本身的权威型,在操作过程中也会产生顾此失彼的嫌疑。再如公款消费的问题,在不同时期先后表现为公款吃喝、公款旅游、公费出国、公款购买手机等形式,而且新的形式还在不断出现。而在相关的制度设计上,没有考虑到其根本原因是政府支出管理的薄弱与失控,不去从这个根本原因去考虑解决办法,而是林林总总制定了许多具体的制止公款消费现象的规定,导致这些规定往往是低效甚至是徒劳的。
    第三,制度规范本身缺乏完整的逻辑性。党内的各项规定应该是党内法规的组成部分,应该具有法律规范的逻辑性。法律规范的逻辑性是指任何一个完整的法律规范必须具有假定(即适用条件)、处理(即行为模式)、后果(即行为后果)三大要素。该三要素用逻辑学的公式表示为“如果→则→否则”。“否则”部分即法律制裁部分,任何一项规定如果缺少这一部分,即对于违法违纪者如何处理没有明确规定,执行部门就难于具体操作和监督检查,难免出现畸轻畸重的后果,起不到教育和惩戒作用。如中央“八项规定”是“八要”,但没有规定违反“八要”会有哪些相应的处罚,由哪个部门处罚,有权处罚的部门不处罚应当承担怎样的渎职责任。又如,中央六项禁令是六项“严禁”,依然没有规定违反禁令的处罚是什么,哪个部门有权处罚,有权处罚的部门不处罚应当承担什么样的渎职责任。这也带来了处罚的随意性。有的甚至是领导重视的案件就追究,领导不重视的案件则往往不予追究,导致对相同职务级别、同一类别案件、相似违纪行为产生不一致的处理,比如同样违纪行为,有的被警告、有的被撤职。这就造成了法治面前的不平等和纪律面前的不平等,是典型的在法治框架下实行人治。法治与人治的区别,不仅仅表现为法大还是权大,还表现为法治是所有的法律都被严格遵守和执行,违法一律受到追究。如果法律只是选择性的被遵守、选择性的被执行,违法也只是选择性的受到追究,那么,法律就会成为某些掌握权力的人手中的工具,这无疑就变成了法治框架下的人治。
    第四,制度规范对违反者的惩处不严。正是因为制度规范存在逻辑性不完整、政出多门、职能部门选择性执法等问题,相关部门对违纪违法者给予的惩戒力度、惩戒的深度和惩戒的广度都微不足道,常常以谈话提醒了事,或者以组织处理代替纪律处分,以交流轮岗甚至提拔使用代替责任追究。这就给其他同志一个错误的心理暗示和行为导向,认为自己即使出了问题组织上也不会严肃处理,殊不知就是在这无形中衍生出了生生不息的腐败链条。如教师节教师收受红包的问题。这一潜规则是如此的深入人心,简直就成了当代人为下代人开启的行贿第一课。遗憾的是,《教师法》居然没有禁止教师收受红包的相关规定。我们难以想象,一个承载了传道授业解惑职责的教师,堂皇地收取了学生的红包,又如何能坦然淡定的给学生们传道。可能在教师们眼中,他们收的红包又怎么比得上官员逢年过节收的红包。这里的逻辑告诉我们:如果你不杜绝官员的红包,就会有像教师们一样的攀比;有了教师的收红包,就又在千千万万学生幼小的心灵里根植了“红包”的种子。这就是惩戒的不到位,滋生出来的腐败链条。
    整治“四风”更应在制度的细化和可操作性上下功夫
    古人云“不以善小而不为,不以恶小而为之”。当“恶小而为之”的时候,“大恶”就不远了;当“恶小”而不除的时候,“大恶”就会盛行。“四风”的25种具体表现,既有“大恶”也有“小恶”。防止 “小恶”,必须在制度的细化和可操作性上下功夫,使其“不能”;清除“大恶”,必须在惩处上加大力度,使其“不敢”。
    首先,尽可能地细化量化标准。国外的实践一再证明,只有量化标准,细化规定,制度才能做到可操作、可落实、可检查。如在公务接待对象上,意大利、印度、新加坡等规定,公务接待只能针对外事活动,国内接待费用不得报销;在接待标准上,加拿大安大略省规定,位于办公区24公里以内时不得在外就餐,所有公务员的报销标准都是早餐8.75加元、午餐11.25加元和晚餐20加元;在参与吃请上,德国规定公务员不得接受超过15欧元的吃请,因一顿饭钱获罪的大有人在;在收受礼物上,芬兰规定超出标准(约20欧元)的部分即使是食品也要上交。这为我们提供了借鉴。如在公务接待上,要对接待对象、陪客人员、接待场所、接待标准等进行具体限制,并实行标准定额报销法,对于超标准的必须由接待经办人自负。如某地就规定接待标准是正餐人均不得超过60元,早餐人均不得超过20元。再如,在禁止红色名片问题上,我们不如将“禁止”改为“放行”,规定公务员同事之间礼金来往不得超过100元,“红色名片”满天飞又何妨?如果规定公务员接受私人吃请每人不得超过50元,我想,AA制就离我们不远了。再如在深入基层问题上,可对领导干部每年到基层走访时间、走访群众、随行人员等作出具体的规定。如某县就规定县委、县政府负责同志每年到基层调研“不得少于90天”,并需“提交3-5篇调研报告”;每年“驻村不少于6天”,“走访不少于40户”,随行人员“限定1-2人”,总共“不超过一辆车”。通过量化标准,以增强制度的可操作性,防止出现弹性和模糊空间。当然,这个数据标准不宜全国统一,各地可结合实际,适当进行调整。同时,在制度建设上还必须牢固树立制度重在管用不在多寡,制度重在执行而不在新旧的观念,废除不管用的制度,确保制度规范出台一项、细化一项、执行一项、管用一项。
    其次,明确责任追究。第一,明确对违反者的法律制裁后果。在制度设计时,不仅要有“严禁”,更要有“否则”。如违反公务接待、收受礼品等,相关责任人要接受什么处罚。这一处罚不仅关系到对违反者本人的处理结果,也关系到对其他工作人员警示教育的效果。因此,在坚持宽严适度总的原则下,对违反者的惩处要落实到位,决不能以批评教育、经济处罚代替组织处理、纪律处分,软化、淡化追究效果。如芬兰规定,公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿,除罚款外,最高还可判处2年有期徒刑,情节严重者可判处4年以下的有期徒刑。第二,明确纪检监察等部门不处理违纪违法行为应当承担怎样的渎职责任,防止选择性执法。法治的重要价值在于始终坚持法律面前一律平等。纪检监察等部门既要公平执法,又要平等守法。今年5月,中纪委发布消息,中央纪委第四纪检监察室主任魏健涉嫌严重违纪违法,正接受组织调查。这就说明了作风建设没有禁区和盲区,纪委不仅查别人,纪委本身的权力也在这个“制度笼子”中受到约束。
    最后,加大信息公开力度。“阳光”是最好的消毒剂。信息公开既是政府依法行政的基础,又是保障公民知情权、监督权的前提。实践证明,“四风”问题猖獗的重要原因是信息不公开,群众难以有效监督。只有让权力在阳光下运行,一切的违纪违法行为都难以出现。信息公开包括三个方面:一是制度规定本身要公开。媒体与舆论对干部的监督是建立在对相关信息充分了解的基础上,因此,制度一经形成,必须进行公开,最大范围内使群众知晓。如中央《八项规定》公开后,群众就可以此来衡量干部行为,对有些干部的失职或违法行为进行检举。二是制度执行情况要公开。干部执行作风建设制度的具体情况如削减文件会议、下基层深入群众、公务接待等要进行公开。如英国自2009年起对外公布200余名高级公务员的接待费用,项目多达1700项,包括观看歌剧、板球比赛、出国、出席庆典等。美国通过专门网站公布财政支出信息,让国民自由检索并获取政府数据,以信息公开来带动行政成本的逐步降低。三是对违反者处罚的情况要进行公开,真正做到法律面前一律平等。
    第二批教育实践活动即将转入第三环节,即整改落实,建章立制,我们认为,在制度建设上,既要有宏观上的顶层设计,又要有微观上的细致可行;既要提高公务员的薪酬待遇,又要降低公务员违纪违法出局的门槛;既要分清守法与违法的界限,又要明确违反制度规定的后果。当把不管用的制度废除的时候,当管用的制度细化到可操作性的时候,当可操作性的制度又被遵守和严格执行的时候,我们必然在法治建设上又前进了一大步。
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