陈云良：行政法院是个好笼子

    8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。专门的知识产权法院的设立将对知识产权保护、科技创新和科技进步产生巨大的推动作用。而行政法学界多年来呼吁的，对法治建设具有重大全局意义的行政法院能否就势成为现实呢？对法治中国建设、司法改革充满信心和热情的法律专业人士翘首以待。
    1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，保护和鼓励公民向政府叫板，敢于向政府索要自己的权利。这对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化；限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力得以顺利通过，是中国民主与法治建设的重大进步。立法参与者无不视为其人生重大成就。现在回过头来看,这确实不啻是一个奇迹。据全国人大常委会法制工作委员会前主任顾昂然介绍，1990《行政诉讼法》即将实施时，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职，当初的立法阻力可见一斑。行政诉讼法实施后，公民多了一件保护自己权利的护身符，民告官不再是一件大逆不道的不光彩的丑事，涌现了一批典型案例。行政诉讼原告胜诉率曾经一度达到30%，尽管比例不高，但实属不易，进步巨大。
    但是近年来，行政诉讼陷入了立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员经常以各种名义阻扰法院受理行政案件，已成为普遍现象。因为法院在地方没有独立性，受掣于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭门前冷落鞍马稀。一直以来，全国行政诉讼案件稳定在每年10-12万件左右。而人口只有8000万的德国，行政法院每受理的案件达30万个；人口不到一千万的弹丸小国瑞典2011年行政法院受案总数为12.86万件。据最高法院统计数据，2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量的行政案件被拒之门外，老百姓告状无门，许多人走上看不到尽头的上访之路。7月16日7名江苏泗洪拆迁户在中国青年报社门前集体自杀，就是在无法采取正常法律手段向地方政府表达诉求之后的无奈之举。人们信访不信法，行政诉讼每年只有10万件，但每年的信访案件则多达数百万件之巨，司法这架机器被人们撂荒在城市的中央。
    立案难，立案以后要排除行政干扰做出公正的判决更是难上加难，行政诉讼原告胜诉率一年比一年低，近年平均只有5%,导致上诉率畸高。据业内人士介绍，全国行政诉讼案件上诉率超过70%，有的省份达到甚至超过100%。即使有法官敢于顶住层层压力，冒着受排挤、被闲置、丢帽子的风险判决政府败诉，最后判决要得到执行难度更大。以至于此次《行政诉讼法》修改草案提出“拒不履行行政裁决，可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。这一修改建议被中国行政法学研究会会长马怀德教授称为“看起来很美”，在目前环境下“用起来很难”。
    行政审判陷入困境的原因很多，但其中最关键的原因是独立性不够。按照制度设计，行政审判本是制约监督行政权力的最有效方式，防止行政权力膨胀、滥用、腐败。但是由于我国的司法体制设计不合理，司法受制于地方乃至听命于地方，地方党委、政府完全可以左右司法，左右审判。让法院去审判自己的领导者、管理者无异于与虎谋皮，法院无法独立地依照法律做出公正的裁决，行政审判更是无法做出对行政主体不利的判决，不可能有效制约行政权力。根据《行政诉讼法》第13条规定，对地市级政府提起的行政诉讼由基层人民法院受理，根据《行政诉讼法》第14条规定中级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的一审案件。由基层法院去审判地市级政府、由中级法院去审判省级政府，这在现在看来几乎是个天大的笑话，没有哪个“脑膜炎”法官或法院院长去做这样大逆不道的“蠢事”。上个世纪九十年代，长沙某个法院法庭庭长受理了以省政府为被告的案件，给省领导发了张传票，惹得领导雷霆大发，撤了庭长的职。现在各地中级法院根本不会受理以省政府为被告的案件，自己给自己找罪受。二十多年来，几乎也没有看到省级政府做被告的案件。原来的行政诉讼体制可以说就是一种与虎谋皮体制，司法对行政的制约微乎其微，行政权力日益膨胀,几无节制。在权力没有制约的体制下，白恩培敢把5000亿的国有铅锌矿以1.53亿的价格卖给刘汉；发改委价格司可以随意确定逆基本价值规律的药品定价机制，让全国人民身受高价药之害；一些地方政府为了开发商的利益，在未经当事人同意，未经审判，暴力拆迁，无所顾忌。
    鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受审判对象的干扰、牵制，做出公正的裁决，必须形成独立于各级地方党政的行政审判系统。特别在目前公权力过度膨胀，普遍腐败的背景下，尤其需要尽快设立独立的行政法院，对行政权形成有效的制约，从整体上而不是在局部上和个案上根本扭转权力腐败、政风不清的严重局面。
    权力缺乏有效的制约，是法治中国建设最大的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分----行政权形成有效的制约，完成了法治建设的主体工程。行政法院是个能够把行政权关住的好笼子。
    有人可能说现在的司法体制改革确立了省级以下法院独立于地方政府,可以解决政府干扰行政审判,单独设立行政法院没有多大必要。行政审判和其他民事、刑事审判不同，要求更高的独立性。现有的按行政区划设立法院和省管思路不能根本解决行政审批摆脱地方干扰问题，特别是建设法治国家需要根本解决权力制约问题，需要对行政审判体制大改。探索有中国特色的社会主义法治道路，行政审判体制改革必须走在前面！
    为了尽可能摆脱地方党政对行政审判的干预，彻底撕破现有的与虎谋皮行政审判体制，保障法院独立、公正地对行政案件做出判决，行政审判系统按四级设立。在北京设立华北、华南、西北三大高级行政法院，受理各区域内以省级政府及其部门为被告的一审行政案件；在各省会城市及直辖市设立二至三个中级行政法院，受理各区域内以地市级政府及其部门为被告的一审行政案件；在地级市根据现有行政案件数量设立若干基层行政法院，受理各区域内以县级政府及其部门、乡级政府等为被告的一审行政案件；由最高人民法院行政庭审理三大高级行政法院的上诉案件，不再另外单独设立最高行政法院；其中以国务院及其部门为被告的一审行政案件，原告可以选择三个高级行政法院中的任何一个为管辖法院，这样可以相对减少国务院及其部门对行政法院的干预和影响。
    根据现有行政诉讼案件受理情况来看，以省级政府及其部门为被告的案件不太多（已考虑到政府干预没有受理的案件），以地市级政府及其部门为被告的案件同样不是很多，最多的还是以县级政府及其部门为被告的案件，因此，行政法院建设重点在基层行政法院。由于在县区不再设行政审判机构，原来各县区的行政审判人员都可以调入基层行政法院，解决组建基层行政法院人手不够的问题。但是，为了避免人情关系对行政审判的影响，原来的行政审判人员跨地区或跨省交流，其配偶和未成年子女根据本人意愿可对等随调。
    为了保障行政审判的公正，还可以采取更彻底的方案。以县级政府及其部门为被告的一审行政案件直接由中级行政法院管辖，比较彻底地摆脱地方党政干扰，但是在省会城市设立的中级行政法院数量就要大幅增加。同时以省会城市市政府及其部门为被告的一审行政案件可提高一级由高级行政法院审理。以乡级政府为被告的行政案件由现有各中级人民法院行政庭审理，不再单独设立基层行政法院。
    各级行政法院独立于地方政府。基层行政法院和中级行政法院法官由省级法官遴选机构遴选，由省级人大和地市一级人大任免，高级行政法院和最高法院行政庭法官与最高人民法院法官产生办法一致。
    在独立的行政审判系统设立以后，还应大幅度扩大行政法院受案范围，抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象，最大限度发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。按北京大学姜明安教授的建议，可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。
    在改革行政审判体制，设独立的行政法院系统的同时，还应当设立宪法法院，负责违宪审查，负责各权力机关、各级地方政府间的权力争执案件审理。这样，通过行政法院制约、监督行政权，通过宪法法院监督制约立法权、决策权，通过党的纪律检查委员会监督党的领导权，建构一套完整有效的权力监督制约机制，编制出牢固的制度笼子，从根本上解决权力缺乏约束、权力腐败的体制痼疾。解决了权力制约问题，就为法治建设打下了牢固的基础，形塑了法治国家的主体工程，其他一切法治问题都将迎刃而解。法治中国，指日可待！
    行政诉讼法修正案草案二次审议稿正提请全国人大常委会审议，这个草案坚持小改的原则，没有充分考虑中国现实国情，基本保持原来的与虎谋皮体制，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的问题不会有多大改善，无法实现对行政权力的有效制约，无法贯彻习总书记关于把权力关进制度的笼子的思想，而行政法院是一个有效约束行政权力的好笼子,建议立即终止现有修改程序，重新构建以设立独立行政法院为核心的行政诉讼体制。
    （陈云良，中南大学法学院院长）