杨建顺：重大行政决策民主化的制度支撑
杨建顺《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）已于9月1日起施行，该《条例》对于推进重大行政决策的民主化和完善行政程序法律制度，具有重要而深远的意义。
《条例》明确了重大行政决策事项范围，包括制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；制定经济和社会发展等方面的重要规划；制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。
《条例》在强调重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导的基础上，确立了科学决策、民主决策、依法决策和接受人大及其常委会监督的四大原则，对决策启动、公众参与、专家论证和风险评估等决策草案的形成程序，以及合法性审查、集体讨论决定和决策公布等程序作出详细规定，并设定了相应的法律责任。这种内容安排和体例架构，将有助于确保重大行政决策主体在决策过程中与社会公众保持密切联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的信息渠道，对重大行政决策的选择方案充分表达意见和建议，达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，有助于实现最广大人民群众的根本利益。
政策制定具有极其鲜明的政治性，那么，政策制定的整个过程都必须确保广泛的民主性和科学性，全面贯彻参与型行政的理念。政策制定的民主化，注重让各个层次、各个领域的个人或者组织都能够参与进来，并且，为了确保参与和决策的有效性、科学性和持续性，须以法治为保障，与法治思维和法治方式相结合，以相关制度、机制、程序和标准等为基础。
我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，宪法所规定参政权的基本路径选择是有“法律的规定”，而我国尚未制定统一的行政程序法，有关公众参与的规定散见于个别法规范之中。《条例》在吸纳既有经验的基础上，规定了最为广泛的听取意见方式。首先明确要求，决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见。其次是列举了座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种听取意见的方式。最后强调，决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。《条例》确立了民主决策原则，设置了公众参与程序机制，列出了迄今为止我国立法层面关于听取意见建议的最广泛形式，为重大行政决策民主化提供了制度支撑，也将为行政程序法律制度的完善提供相应的规范经验支持。
现实中的公众参与效果不尽如人意，尤其是某些诉求无法反映于相关部门的政策制定之中，以至于有人质疑公众参与实质意义。公众参与的实效性不高的主要原因有三点。其一是有关意见和建议不值得采纳。应当在政策制定的整个过程中注重引导公众参与，提高公众学习、认识和交流能力，使公众成为“有见识的公众”，并在每个过程之中赋予公众相应的主体性权利，配置相应的救济制度。其二是决策者没有考虑公众的意见和建议。《条例》为决策者设置了经公众参与作出决策的程序性义务，有助于将权力关进制度的笼子。其三是决策者在充分考虑了有关各方意见和建议的基础上作出了选择取舍。也就是说，各相关意见和建议或许都有一定道理，但是，有些时候并非所有的意见和建议都能够被采纳。在综合归纳、认真考虑、仔细斟酌衡量的基础上，被认为是无法采纳的意见和建议，虽然最终没有反映于意思决定之中，但是，跟被采纳的意见和建议一样，都具有重要的参与价值。《条例》确立了“说明公众意见、专家论证意见的采纳情况”等制度，并设置了与之配套的宣传解读等公开机制，将有助于确保决策的科学性、民主性与合法性的统一，确保参与的实效性和可接受性。
作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
文章来源：《检察日报》2019年9月4日第7版：专栏。
