李昌庚：企业国有资本出资人：国际经验与中国选择

    【中文摘要】我国企业国有资本出资人存在着划分标准不明确、国资委职能冲突和角色错位等弊端。在分析国际企业国有资本出资人典型模式的基础上，总结和归纳了相应的经验与教训。进而提出了我国企业国有资本出资人制度构建的基本原则。以此为准则，企业国有资本总出资人由财政部担当，并建议在财政部下设相对独立的级别较高的国有财产管理局；财政部不直接行使具体出资人职能，财政部国有财产管理局和从事具体经营的国家出资企业之间再设立若干国有资本控股公司或特定机构，从而相对隔离政府与企业的直接关系；国资委仅仅充当国有财产监管职能，将来条件成熟，甚至可以撤销国资委。
    【中文关键字】企业国有资本；出资人职能；社会公共管理职能；国资委；财政部
    【英文关键字】State-owned Capital of the Enterprises； Function of the Investor； Function of Social Public Management； SASAC； Ministry of Finance
    我国《企业国有资产法》明确提出了国家出资企业概念。所谓国家出资企业是指国家投入资本的企业，包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司。国家出资企业不同于国有企业，我们一般将国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司称为国有企业。国家出资企业涉及到的国有资本即为企业国有资本，又称为“企业国有资产”或“企业性国有财产”。
    计划经济时期，国有企业视为政府附属物，也即全民所有，对此一直没有明确的出资人概念及其出资人机构。由于政府的社会公共管理职能与出资人职能不分，进而将国家所有权主体抽象性的弊端进一步凸显。随着改革开放尤其市场经济体制进一步深化，国有企业产权多元化趋势迫切要求解决企业国有资本出资人问题，2008年颁布的《企业国有资产法》才从立法上正式明确出资人概念。
    一、我国企业国有资本出资人现状
    2003年，为了解决国有企业“五龙治水”模式的缺陷，[1]我国成立了国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），作为国务院特设直属机构，代表政府专门履行企业国有资本出资人职能。2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》对此作出了明确规定。2008年颁布的《企业国有资产法》不仅提出了更为科学的“国家出资企业”概念，而且进一步详细明确了国资委的出资人职能。
    目前由国务院国资委履行出资人职能的国家出资企业共有115家，[2]并通过这115家国家出资企业对其旗下的国家出资企业再行使企业国有资本出资人职能。
    但是，国家出资企业并非都是由国资委代表国务院履行企业国有资本出资人职能。对于有些行业的国家出资企业，其出资人则有特殊规定。首先，金融类国家出资企业（含银行、保险、证券等）由财政部或通过财政部投资的中央汇金投资有限责任公司等金融类国有资本控股公司行使企业国有资本出资人职能，最终都是由财政部履行企业国有资本出资人职能。比如中国工商银行股份有限公司国有股东是财政部和中央汇金投资有限责任公司。其次，新成立的中国铁路总公司以及中国邮政集团公司、中国烟草总公司和105家中央文化企业等企业国有资本出资人职能由财政部代表国务院履行。[3]上述企业一般都是国有资本控股集团公司，通过上述企业对其旗下的国家出资企业再行使企业国有资本出资人职能。
    综上，我国企业国有资本出资人主要存在如下缺陷与不足：
    1、企业国有资本出资人划分标准不明确
    从我国现有规定及其实践来看，企业国有资本出资人既有国资委，也有财政部。企业国有资本出资人到底哪些属于国资委，哪些属于财政部，无论立法还是实践都没有明确标准规定。理论上有一种说法，即认为一些特殊行业的国家出资企业由财政部履行企业国有资本出资人职能。其实，这种说法也不完全科学。因为国务院国资委管辖的115家中央企业中，有许多企业也属于特殊行业，如中国核工业集团公司、中国航天科工集团公司等。当初国资委成立，哪些归国资委管辖，哪些另行规定，其中一个很大因素取决于部门利益博弈，因为当时铁路、邮政、金融等均有主管部门。也正因为如此，企业国有资本出资人设置存有争议。
    2、国资委存在着职能冲突和角色错位
    有学者提到国资委的弊端，就以企业国有资本出资人应是民事主体身份的角度抨击国资委的行政主体身份的弊端，认为国资委具有行政主体身份，造就了一个新的“政企不分”、“政资不分”的“巨无霸”；[4]不但不利于国资委管好国有企业，同时也不利于形成“公平、有效、竞争、公正”的市场经济体制。[5]但试想一下，即便国资委具有民事主体身份，作为115家巨型国家出资企业的母公司，其意义又何在？这不是人为制造垄断吗？笔者以为，企业国有资本最终出资人当然是政府，应当具有行政主体身份。这是国有财产公权力属性决定的，也是国际通例。在国外，许多国有企业高级管理人员也是由政府直接任命。比如美国田纳西河领域管理局（TVA）等国有企业董事会成员就由总统提名、参议院批准等的做法。又如新加坡国有企业中就有政府官员担任董事等。国资委的弊端不在于是否是行政主体身份，而在于履行出资人职能的国资委设立有无必要，国资委的社会公共管理职能与出资人职能是否分离，国资委和国家出资企业之间有无设立若干资本控股公司作为隔离层等类似关系设计，以及国家出资企业市场转型和权力制衡的公权力制度安排是否到位等。
    从我国现有立法和实践来看，国资委的职能冲突与角色错位主要表现在如下几个方面：
    （1）出资人职能与社会公共管理职能的冲突。一方面，希望把国资委打造成“干净”的出资人。如《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。《企业国有资产法》第6条规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。另一方面，国资委并未完全充当“干净”的出资人，又具有监管者等其他社会公共管理职能角色。如《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，作为国务院特设直属机构，国有财产监督管理机构指导推进国有企业改革和重组；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有财产的保值增值情况进行监管；拟订国有财产管理的法律法规和规章制度，依法对地方国有财产进行指导和监督；承担国务院交办的其他事项等。[6]又如《中央企业国有资本收益收取管理办法》所调整的中央企业主要是国资委所属企业和中国烟草总公司，但其立法第5条却规定：中央企业国有资本收益由财政部负责收取，国资委负责组织所监管企业上交国有资本收益。又如《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》第6条规定：省属国有资产收益除省国资委监管企业国有产（股）权转让收益缴入省国资委专户外，其他企业国有产（股）权转让收益、省属企业国有资产经营利润等收益缴入省财政专户等。
    虽然后来颁布的《企业国有资产法》比《企业国有资产监督管理暂行条例》有所进步，至少从立法形式上避免了出资人职能与社会公共管理职能混同的现象，但在我国现实国情中，国资委仍然超出了出资人职能，从国资委公布的主要职能就可以看出，比如指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整；负责企业国有资产基础管理；监管国有企业等。国资委一方面是出资人，另一方面又是监管者或是公共管理者，二者身份对立，必然出现目标对立。[7]甚至有学者质疑国资委能否作为出资人？[8]认为国资委实际上并没有落实政府的社会经济公共管理职能和国有资产所有者职能分开的初衷，造成国资委自己监督自己的利益冲突现象，有违法治的基本要求。[9]也就不难理解国资委为何总说国有企业的好处，而不说甚至隐瞒其中的弊端。比如中航油事件以及近期发生的中石油贪腐事件等。[10]这不利于国有企业改革的推进。
    （2）总出资人职能与具体出资人职能的冲突。设置专门机构国资委仅仅履行总出资人职能，国资委是心有不甘的。国资委在总出资人职能和国资监管职能的旗号下，必然容易迈向具体出资人职能角色。国资委一方面充当了国家出资企业总出资人职能，另一方面又不自觉地行使具体出资人职能。如同有学者所言，国资委的设置未能体现在国有财产投资经营中政府的总老板职能与具体老板（出资人或股东）职能应当分开的道理，在角色定位上存在着矛盾。[11]这种矛盾主要表现在：国资委一方面具有行政干预的冲动，另一方面又具有利益扩张、“与民争利”的冲动，结果是国资委既像行政机构，又像“巨无霸”的国有特殊企业。而且，还容易进一步助长政企不分、关联交易和行政垄断等弊端。
    （3）国有资本经营预算与财政预算的冲突。一方面国有资本经营预算应当纳入财政预算范围内，这是财政部门的职能。另一方面国资委作为出资人又要履行国有资本经营预算职能，否则有违出资人角色。为此，我国《企业国有资产法》第61条规定：国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。同样，前已述及的《中央企业国有资本收益收取管理办法》第5条规定也是如此。很显然，这是一种自找麻烦的妥协规定，无形中为两者之间人为制造了矛盾。
    二、企业国有资本出资人的国际经验与教训
    （一）企业国有资本出资人的国际典型模式
    1、不设立专职管理部门，由财政部履行出资人职能，辅以相关部门管理模式。典型国家如美国、新加坡、德国、新西兰、意大利等。比如美国除了田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚区域开发委员会、进出口银行、联邦存款保险公司和宾夕法尼亚道路发展公司等五家国有企业由美国总统直接负责外，其它国有企业根据国会各种决议设立的各种专门常设委员会管理。[12]但财政部在国有企业管理中处于核心地位，履行出资人职能。新加坡6个法定机构（Statutory Board）和4个国有控股公司都由财政部履行出资人职能，[13]国有企业财政预算、财务收支等最终决定权在财政部。各专业部门负责专业管理。法定机构和国有控股公司旗下再设各种国连公司。德国国有企业由财政部统一管理，履行出资人职能，辅以有关部门专业管理。新西兰国有企业由财政部履行出资人职能，有关行业主管部门行使专业管理。意大利早先设立国家参与部对国有企业行使出资人职能，1992年国家参与部撤销，其职能并入国库部（相当于财政部），
    由国库部统一履行国有企业出资人职能，并与相关部门一起参与国有企业管理等。
    2、财政、预算部门下设专职管理部门，辅以各部门专业管理模式。典型国家如法国、澳大利亚、日本、巴西、印度等。法国早先是通过若干政府职能部门管理国有企业，比如财政经济与预算部、计划总署、国防部、工业部、运输部和邮电部等，其中财政经济与预算部拥有较大权力，负责管理国有企业的资产。2003年，法国财政经济与预算部下设国家参股局，履行国有企业出资人职能。澳大利亚财政部下设财产管理局，履行国有企业出资人职能。日本大藏省（即财政部）内设理财局，履行普通财产（包括国有企业在内）的出资人职能，[14]同时辅以各省厅的专业管理。巴西于1979年在国家计划预算管理部下设国有企业控制署，专门履行国有企业出资人职能。印度国有企业由政府各行业主管部门管理，各行业主管部门对国有企业既行使行业管理职能，又行使部分所有权职能。同时，财政部履行最终出资人职能。1965年成立的公营企业局隶属于财政部，参与管理国有企业，但公营企业局自身不享有国有企业所有权职能。我国台湾地区也是采取此种模式，即在“财政部”内设国有财产管理局等。
    3、相关政府部门下设专职管理机构，财政部充当最终出资人模式。典型国家如英国、瑞典、奥地利、韩国等。英国于20世纪70年代在政府工业部下设国家企业局（后与英国研究开发公司合并组建了英国技术集团），履行国有企业控股及其关联企业的出资人职能。同时，从20世纪七八十年代来看，英国国有企业也由各行业经济职能部门专业管理。此外，财政部对国有企业进行综合管理。瑞典于1998年在政府工业部下设国有企业局，履行国有企业出资人职能。奥地利通过公共交通与公共企业部下设奥地利工业控股股份公司，代表政府履行国有企业出资人职能等。韩国于1998年在经济企划院下设国有企业经营绩效评估委员会，履行国有企业出资人职能，改变了原来政府主管部门直接管理国有企业的状况等。
    4、独立设置专职管理部门履行出资人职能，辅以相关部门和财政部管理模式。典型国家如俄罗斯、中国等。苏联解体后，俄罗斯先通过联邦财产关系部专门负责国有企业管理。1997年，俄罗斯成立了国有财产管理部，履行包括国有企业在内的国有财产出资人职能。我国目前也是采取这种模式，即设立专职国资委等。
    （二）企业国有资本出资人的国际经验与教训
    1、分散管理向集中管理转变。即从过去的分散管理向相对集中管理以及“统分结合”模式转变。许多国家改变了过去多部门分割管理国有企业的状况，纷纷设立专职管理机构或授权少数部门或机构履行企业国有资本出资人职能，并由财政部门充当最终出资人角色，在国有企业管理中处于核心地位。
    2、普遍推行社会公共管理职能与出资人职能分离的市场原则。在市场经济社会，政府不能既充当“裁判员”又充当“运动员”的双重角色。为了保持市场中立，政府原则上应当退出市场竞争领域，这也是世界各国国有企业发展趋势。在确需国有企业存在的领域，虽然出资人职能与社会公共管理职能最终都属于政府，但在具体履职部门上实现出资人职能与社会公共管理职能分离则是国有企业管理发展趋势。
    3、普遍实行企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离原则。虽然世界各国普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能，但财政部门一般不直接履行面向市场和社会的企业国有资本出资人职能，而是通过若干中间部门、特定机构或控股公司来具体行使出资人职能，从而隔离政府与具体从事经营的国有企业之间的直接关系，缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。比如许多国家设立的国有企业主管机构如法国的国家参股局、巴西的国有企业控制署等、新加坡的法定机构、奥地利工业控股股份公司等。
    4、普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能，实现国有资本经营预算与财政预算的统一，符合国有财产的本质属性。首先，从国有企业来看，无论不设立专职管理部门，还是在财政部门或其他部门下设专职管理机构，总体上财政部门都充当了最终出资人角色，在国有企业管理中处于核心地位。
    5、世界各国企业国有资本出资人设置因国情而表现出各自特色。虽然世界各国总体上遵循了国有企业管理的市场经济规律，但在企业国有资本出资人及其具体机构设置又表现出各自特色。比如美国国有企业很少，故没有设置专门的国有企业管理机构；但认为政府行政事业性财产相对而言较为庞大，因而设立了专门管理机构如联邦事务服务总局等。又如有些国家国有企业在一定时期比重相对较大，故设立国有企业专门管理机构，如英国历史上的国家企业局、法国的国家参股局等。再如俄罗斯在一定时期不仅国有企业比重较大，而且还正在进行市场转型改革，故独立设置专门机构负责等。
    6、有些国家在历史上都曾经历过国有企业计划管理的弊端。不仅原苏联东欧等计划经济时期的国家如此，即便像法国、英国、印度等国在历史上由于受到战争、经济危机和社会主义计划经济因素等影响，也曾出现过国有化浪潮，从而或多或少地带有国有企业管理的计划经济色彩，缺乏明确或统一的国有财产出资人角色，或出资人职能与社会公共管理职能不分等问题。比如法国早先是通过若干政府职能部门管理国有企业，比如财政经济与预算部、计划总署、国防部、工业部、运输部和邮电部等。又如英国从20世纪七八十年代来看，国有企业也是由各行业经济职能部门分割管理。再如印度各行业主管部门对国有企业既行使行业管理职能，又行使部分所有权职能等。但上述国家尤其英国和法国在后来的国企改革中均实现了市场转型。
    三、我国企业国有资本出资人制度构建
    （一）企业国有资本出资人制度设计原则
    1、中央与地方分别所有原则
    笔者主张国有财产的中央与地方分别所有原则。限于本文宗旨，在此不再阐述。[15]国有企业也不例外。国有财产的中央与地方分别所有原则已是国际惯例，不仅是中央与地方分权的需要，以适应财权与事权相适应要求，而且也是降低国有财产产权主体抽象化，以便有效管理国有财产的重要手段。因此，企业国有资本出资人制度设计涉及到中央与地方各级政府关于国有企业划分归属及其出资人职能问题，而不是企业国有资本出资人最终都归属到中央政府的问题。我们一般只讨论中央政府层面上的企业国有资本出资人制度设计，地方政府依此类推，适用相同的原理和机制。
    2、出资人职能与社会公共管理职能分离原则
    在市场经济社会，政府不能既充当“裁判员”角色，又充当“运动员”角色，否则容易产生角色错位与利益冲突，容易发生“与民争利”现象。结果便是权力的腐蚀和规则的破坏，这是对法治最大的威胁。尤其是在民主法治化程度不高的国家和地区更是如此。因此，为了保持市场中立，凡是市场竞争领域，凡是能够盈利的领域，政府原则上应当退出。即便基于特殊原因，政府需要进入或暂时进入，也需经过议会审批。这便是国外国有企业设立往往需经议会审批的原因。美国是这一市场竞争理念最积极实践者之一。这也是彻底解决出资人职能与社会公共管理职能冲突的有效手段。
    尽管如此，任何市场经济国家都有国有财产存在。国有企业也不例外。这不仅是为了弥补市场失灵，而且对于有些国家在特定时期为了某种特定需要如产业结构调整、产业扶持、地区发展平衡等因素均需要政府主动履行“经济国家”职能。中国也不例外。国有财产公权力属性决定了出资人职能与社会公共管理职能无论如何分离，最终都归属到政府身上。但这不能成为否定企业国有资本出资人职能与社会公共管理职能分离的理由。相反，国有企业管理更需要在具体履职部门上实现出资人职能与社会公共管理职能分离的原则，以便尽可能降低国家所有权的消极因素。
    对于我国而言，企业国有资本出资人制度设计不仅面临着国有企业市场转型问题，而且还面临着出资人职能与社会公共管理职能分离的问题。
    3、企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离原则
    虽然世界各国普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能，但财政部门一般不直接面向市场和社会履行企业国有资本出资人职能。无论财政部门还是国资委或其他机构，如果集企业国有资本总出资人职能和具体出资人职能于一身，则一方面限于自身职能无力充当面向市场和社会的股东身份，另一方面容易异化出资人职能，助长国有企业之间的关联交易和“政企不分”等弊端。
    因此，企业国有资本出资人制度设计要将企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离，既要解决总出资人问题，也要通过若干控股公司或特定机构等来解决具体出资人问题，从而相对隔离政府与具体从事经营的国有企业之间的直接关系，从而缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。[16]
    4、国有资本经营预算与出资人职能统一原则
    世界各国在过去很长时间都采取财政单式预算，但现在一般都采取复式预算。我国也不例外。我国过去并没有将国有资本经营预算纳入财政预算范围内，但为了适应财政预算本质要求及其国际惯例，现在已经将国有资本经营预算和政府公共预算、社会保障预算等一并纳入财政预算范围内。从企业国有资本出资人制度设计来看，一是要求国家出资企业必须实施国有资本经营预算；二是要求国有资本经营预算必须纳入财政预算范围内；三是要求国有资本经营预算必须作为出资人职能的一部分。
    （二）我国企业国有资本出资人制度构建
    关于企业国有资本出资人制度构建，学界讨论已久。有学者将之总结为最具典型的四种模式设计：一是全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会；二是国务院之下设立的国有资本管理委员会；三是财政部内部设立国有资本管理总局；四是在行业部门内部设立国有资本管理机构。[17]
    关于在行业部门内部设立国有资本管理机构的观点。这是计划经济的“条块分割”管理的思路，历史已经证明是行不通的。学界和实务界也很少有人再提这种观点。
    关于在全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会的观点。比如有学者认为， 如果把经营性国有资产交给政府一并管理， 政府就会把它一起纳入财政预算的盘子， 引起决策过程和决策目标的混乱。因此， 必须建立独立于政府的国有资产管理、监督和营运体系。应该在全国人民代表大会下面设立一个与国务院平行的“国家国有资产管理委员会”， 负责管理国有资产的经营和分配及其它相关业务。
    [18]笔者以为，这种说法混淆了人大职能与政府职能、“管理”与“出资人职能”的关系。让主要履行立法和监督职能的人大承担企业国有资本出资人角色，既难以胜任出资人职能的履行，也容易造成立法权与行政权的错位，混淆了政府的国资出资人职能与人大的国资监督职能的区别。国有资本的本质属性决定了政府应当履行最终出资人职能，并将国有资本经营预算纳入财政预算范围内。政府履行企业国有资本出资人职能，并不同于一般意义上的“企业管理”，而是股东权利的行使。不能将国家所有权的消极因素一概归咎于政府履行企业国有资本出资人职能。政府履行企业国有资本出资人职能中存在的问题，只能通过政府自身合理设计出资人制度相对缓解国家所有权消极因素如“政企不分”等，但不能因此否定政府出资人职能而发生权力分工错位和功能紊乱，否则得不偿失。
    关于国务院之下设立的国有资本管理委员会的观点。如前所述，国资委存在诸多缺陷。学界也多有阐述。有学者为此提出了诸多改进措施。比如有学者认为，国资委的法律定位应是一个“法定特设出资人机构”，是“特殊商业目的法人”。由此，“国有资产监督管理委员会”应改名为“国有资产经营管理委员会”，国资委应该是一个“航母级”的资本运营中心。[19]笔者以为，这虽然解决了出资人职能与国资监管等社会公共管理职能的分离，但却加剧了企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能不分的问题，关联交易、“政企不分”和行政垄断等问题将进一步凸显。而且，国有资本经营预算与出资人职能统一等问题并未有效解决。
    也有学者认为， 应将国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上， 并在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次---控股公司， 由控股公司专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。[20]笔者以为，这虽然有助于解决国资委总出资人职能与具体出资人职能不分的问题，但并没有明确谁履行总出资人职能。如果由财政部门履行总出资人职能，则国资委显得多余。如果由国资委履行总出资人职能，则出资人职能与国资监管等社会公共管理职能不分、国有资本经营预算与出资人职能统一等问题并未有效解决，而且国资委依然可能延伸到“控股公司”而代行具体出资人职能等。
    因此，综合前已论及的国资委弊端、出资人制度设计原则以及不同出资人制度设计的利弊分析等因素，笔者认为，企业国有资本出资人制度设计包括如下：
    1、企业国有资本总出资人由财政部担当，并建议在财政部下设相对独立的级别较高的国有财产管理局具体负责，将财政部的企业司和金融司相关职能并入国有财产管理局，国有财产管理局再内设企业司，并根据金融企业和非金融企业分别管理。
    2、财政部不直接行使具体出资人职能，财政部国有财产管理局和从事具体经营的国家出资企业之间再设立若干国有资本控股公司或特定机构，如中央汇金投资有限责任公司、中国投资有限责任公司、诚通集团和国家开发投资公司等，从而形成财政部---国有财产管理局---若干国有资本控股公司或特定机构---若干具体经营的国家出资企业的多层次运营模式。像前已述及的财政部持有的中国工商银行股份有限公司股份应当转移给诸如中央汇金投资有限责任公司等国有资本控股公司或特定机构持有等。财政部国有财产管理局对若干国有资本控股公司或特定机构行使的是具有公权力性质的总出资人职能，而若干国有资本控股公司或特定机构对旗下的国家出资企业行使的则是具有私权利性质的股东权利。
    3、根据上述思路，我国国资委目前管辖的115家国家出资企业、财政部目前管辖的105家中央文化企业和中国铁路总公司、中国邮政集团公司、中国烟草总公司和金融类国家出资企业等需要进行改革与重组。一是国家出资企业需要进一步市场转型改革，市场竞争领域该放松管制的必须要放开。二是在国家出资企业市场转型改革的基础上，对上述企业重组若干国有资本控股公司或特定机构和具体经营的国家出资企业。三是在国有资本控股公司或特定机构中推行中央与地方财政部门、不同地方财政部门以及不同控股公司之间的国有资本出资人交叉持股的做法，并在具体经营的国家出资企业中除了私有资本外，推行不同控股公司之间的国有资本出资人交叉持股的做法，从而尽可能实现国有股权多元化。四是有条件的国有企业可以采取信托经营模式等。为了实现上述目标，笔者认为财政部和国资委均难以胜任、也不宜担任此项工作，笔者建议设立一个直属国务院的临时性独立改革机构“国有财产改革委员会”来担当此任，[21]从而避免各种既得利益干扰和阻碍，也有助于国企改革彻底和到位。一旦国有企业市场转型到位，该机构也予以撤销。
    对于国资委而言，不再履行企业国有资本出资人职能，作为纯粹的国有财产监管机构，不仅监管企业性国有财产，还监管行政事业性国有财产和资源性国有财产，从而也解决了行政事业性国有财产和资源性国有财产监管机构设置问题，并使国资委名符其实。同时，将财政部的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室职能并入国资委。国资委作为独立的政府特设直属机构，履行监管职能，从而真正符合“监管”内涵，如同证监会、保监会和银监会等。[22]因而，笔者顺便建议，“国有资产监督管理委员会”改为“国有财产监督管理委员会”；不宜简称为“国资委”，更适合简称为“国监会”。“国监会”与人大、司法在不同的权力配置下共同监管国家出资企业。当然，“国监会”的成效还要取决于宪政体制的完善。随着我国国有财产市场转型到位、人大、司法等的权力制衡机制有效形成，将来也不一定非要设立“国监会”，就如同许多国家一样。但至少在我国很长一段时期内，一旦财政部门履行企业国有资本出资人职能，“国监会”存在仍是有必要的。
    地方国家出资企业根据中央与地方分别所有原则，依据上述原理进行相应的企业国有资本出资人制度设计。
    这种制度设计至少具有如下优点：（1）财政部门履行企业国有资本总出资人职能，并不容易出现国资委那种利益扩张、“与民争利”的利益冲动和行政不当干预现象。因为财政部门代表政府履行企业国有资本出资人职能仅是其本职职能的一项，财政部门还有其它诸多职能。财政部门一般只会从出资人本职职能考虑问题，因而不会出现如同国资委可能出现的职能异化问题。（2）避免了国家出资企业在国资委和财政部门划分归属的不确定性，实现了企业国有资本出资人职能的统一管理。（3）实现了企业国有资本出资人职能与国资监管等社会公共管理职能的分离，避免了出资人职能的股东监督与政府监督职能的混淆。（4）实现了国有资本经营预算与财政预算的统一，以及国有资本经营预算和出资人职能的统一。（5）实现了企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离，使公权力性质的总出资人职能向私权利性质的股东权利平稳转型，从而隔离了政府与企业之间的直接关系，有助于缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端，进而有助于完善公司治理等。
    四、余论
    或许有人提出财政部门能否担当全部企业国有资本出资人责任的质疑。其实，这种质疑本身就意味着某些人关于国家出资企业管理思维还没有市场转型。财政部门仅仅履行公权力性质的企业国有资本总出资人职能，并非直接参与企业经营管理。在财政部门和具体经营的国家出资企业之间还有若干国有资本控股公司或特定机构，由其履行具体出资人职能，行使私权利性质的股东权利。更何况国家出资企业自身还面临着市场转型改革。即便如此，国有资本的性质决定了，本着出资人职能与社会公共管理职能的分离、国有资本经营预算与出资人职能的统一等原则，财政部门必须担当此重任！
    一旦如此，从近期目标来看，我国《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关立法均需做相应修订，以便统一规范企业国有资本出资人。从长远目标来看，我国应当就行政事业性国有财产、资源性国有财产和企业国有资本等国有财产立法进行通盘考虑。笔者建议制定《国有财产法》，作为国有财产基本法，[23]由其统一规范国有财产出资人职能问题；并由财政部就国有财产出资人职能根据具体情况再颁布若干实施细则等。
    【注释】
    李昌庚主持的教育部规划基金项目“国家公私产法律制度研究”（项目编号：13YJA820022）和江苏省法学会项目“国有财产法基本制度研究”（课题编号：SFH2013D16）阶段性成果之一。同时，本文得到江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划和江苏省“333”工程项目资助。
    [1] 所谓“五龙治水”模式，是指当初企业国有资本出资人职能主要由当时的财政部、国家经贸委、人事部、中共中央大型企业工委以及新设立的稽查特派员公署等分工负责。1999年，中共中央大型企业工委撤销，成立中央中央企业工作委员会；2003年，国家经贸委撤销，相关职能并入商务部；2008年，人事部与有关部门合并调整为人力资源社会保障部；稽查特派员制度也逐渐取消，改为外派监事会制度。
    [2] 以上数据统计截止于2013年5月20日。
    [3] 以上数据统计截止于2013年5月20日。
    [4] 胡海涛：《国有资产管理法律实现机制若干理论问题研究》，中国检察出版社2006年版，第83页。
    [5] 平新乔：《“功能错位”的国资委》，《中国企业家》2005 年第2期，第54-55页。
    [6] 参见《企业国有资产监督管理暂行条例》第12、13条等规定。
    [7] 郭复初等：《完善国有资产管理体制问题研究》，西南财经大学出版社2008年版，第19页；魏杰：《动摇不得：中国经济改革若干问题》，中国发展出版社2007年版，第214页；解云龙、杨玉红：《国资委在探索中前行》，《中国投资》2005年第6期，第34-38页等。
    [8] 史际春：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第3页；谢次昌：《国有资产法》，法律出版社1996年版，第49页。
    [9] 史际春：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第3页。
    [10] “中航油”事件是指中国航油集团公司的海外控股子公司中国航油（新加坡）股份有限公司自2003年开始做油品套期保值业务，后擅自扩大业务范围，造成总计约5.54亿美元的损失，造成国有财产巨大流失。
    [11] 史际春：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第61页。
    [12] 史忠良等：《国有资产管理体制改革新探》，经济管理出版社2002年版，第74页。
    [13] 法定机构是新加坡政府设立的管理国有财产尤其公共事业的介于政府与普通企业之间具有准行政性质的特殊国有企业，属于特殊企业类型。著名的新加坡淡马锡公司就是4家国有控股公司之一。
    [14] 根据日本《国有财产法》（2002年修订版）规定，日本国有财产分为行政财产和普通财产。其中，普通财产主要包括国有企业等。行政财产包括公用财产、公共财产、皇室财产和企业财产等。这里的“企业财产”不是指国有企业财产，而是指国家提供给国有企业使用和提供给在国有企业就业的职员居住用的财产及已决定将提供给上述诸方面使用的财产。参见[日] 大塚芳司：《日本国有财产之法律、制度与现状》，黄仲阳编译，经济科学出版社1991年版，第25页。
    [15] 参见李昌庚：《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第199-205页。
    [16] 国有企业的国家所有权公权力性质决定了国有企业“政企不分”及其行政型治理模式。因此，国有企业出资人制度的优化设计只能缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端，但无法也无需彻底解决上述弊端。故国有企业出资人制度设计不能苛求普通商事企业的股东效果。
    [17] 张先治主笔：《国有资本管理、监督与营运机制研究》，中国财政经济出版社2001年版，第37-38页。
    [18] 宁向东：《“新国有资产管理体制”的十点担忧》（上），《清华大学中国经济研究中心研究动态》（总138），2002年12月9日。
    [19] 李曙光：《论<企业国有资产法>中的“五人”定位》，《政治与法律》2009年第4期，第26页。
    [20] 刘纪鹏：《国资体制改革需处理三问题》，《发展月刊》2006年第2期，第20-21页。
    [21] 参见李昌庚：《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第191页。
    [22] 此时，国资委就不会如同现在一味地喜欢说国有企业好话了，而会真正履行国资监管功能，勇于揭露国企阴暗面。这不仅符合监管的功能定位，也有助于国企改革和国企治理等。
    [23] 具体论证参见李昌庚：《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第235-239页。
    原载于《法学论坛》2014年第2期