冯玉军：法治中国的历史回顾与模式特征

    从1978年底至今，中国共产党推行的改革开放已经35年了，在这个崭新的时期，中国的法治发展同经济社会领域一样，都取得了令世人瞩目的巨大成就。可以说尽享"后发"优势，创造了"中国奇迹"。在此之际，回顾法制改革的不平凡历程，总结法治中国建设的特征，对全面推进依法治国进行战略性前瞻，有十分突出的现实意义和理论价值。
    一
    按照法治理念、法律制度、法律实践三位一体的动态视角，可以较为清晰地描述改革开放以来的法律发达史。其大体分为三个阶段：
    第一阶段（1978-1996年），党的十一届三中全会开启了中国社会主义民主法制建设的伟大航程，完成治国理念从专制向法制的转折，并以制定1982年《宪法》、1986年《民法通则》等法律法规为标志，不断推进党和国家领导制度变革，初步实现了社会治理的法律化、制度化。
    砸烂公检法、否定法治作用的"文化大革命"结束后，保障人民民主、加强法制建设成为国家最重要的工作之一。邓小平在十一届三中全会讲话中明确提出："为了保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。"在彭真同志具体领导下，1979年上半年，五届全国人大法制委员会仅用了三个月时间，就制定和颁布了刑法、刑事诉讼法、全国人大和地方各级人大选举法、地方各级人大和地方各级政府组织法、人民法院组织、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部法律。1980年11月22日《人民日报》发表的《社会主义民主和法制的里程碑》评论员文章指出："对林彪、江青反革命集团的审判，是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则，在国内外引起了强烈反响，具有除旧布新的重大意义。"这是最早使用"以法治国"的重要文献。此外，恢复重建人民法院和人民检察院，复查"文革"期间所判处约120万件刑事案件并为大量冤假错案平反，《宪法》强调要维护宪法与法律的尊严与权威，《民法通则》为市场经济运转提供了基本的法律原则与制度等等，为确立依法治国方略奠定了坚实的理论与实践基础。需要指出的是，党的十四大提出"建立社会主义市场经济"战略方针后，法学界随之掀起了"法制"和"法治"大讨论。现代法律精神得到弘扬，体现计划经济和僵化教条的法律观念、法律政策得到清理，宪法对经济问题的表述也做了重大改变：强调资源配置的市场经济导向和国有经济实现形式的多样化，承认私有经济、非国有制经济是社会主义经济的重要组成部分等等。
    第二阶段（1997-2011年），党的十五大确立了"依法治国，建设社会主义法治国家"基本治国方略，继而载入宪法，使法治的地位和作用获得高度重视，法律价值成为国民精神和国家形象的重要元素，保障人权、限制公权、程序公正等法律原则在立法司法中得到体现，实现了从法制到法治的第二次飞跃。
    首先，在当代中国，法治常被人们称为"依法治国"和"法治国家"，意指国家依靠正义之法来治理国政与管理社会，并使权力、责任、权利和义务等得到合理配置的社会状态。法治方略确立后，宪法多次修改，增补了"我国将长期处于社会主义初级阶段"，"国家尊重和保障人权"，"公民的合法的私有财产不受侵犯"，"国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展"等重要内容，极大地促进了经济改革与社会和谐稳定。其次，以加入世贸组织为契机，进行了一系列相关立法和法律清理工作，诸如1999年创制的新合同法结束了原来"三足鼎立"的局面，2001年全面修订了著作权法、商标法和专利权法等，比照国际通行规则推进我国法制改革，取得很好的效果。再次，由中共中央政法委牵头成立司法改革领导小组，组织国家统一司法考试，不断推进司法改革，创新庭审、羁押以及证据认定规则，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。最后，国务院先后发布《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，提出建设法治政府的奋斗目标和实施办法，着力提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，科学决策，严格执法，政务公开，监督问责，打造责任政府和服务型政府。
    第三阶段（2012年至今），党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会，对全面推进依法治国做出新的战略部署，通过"坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设"，加快建设法治中国，进而实现"完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化、法治化"的全面深化改革总目标，由此揭开了中国法治建设新篇章。
    中共十八大在之前历次大会上提出依法治国基本方略的基础上，做出了全面推进依法治国的战略部署，开创了中国法治建设的新局面。十八大以来，习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话，提出了许多新的命题和论断。十八届三中全会决定（简称《决定》）强调必须坚持三个"共同推进"和三个"一体建设"，最终实现法治中国的梦想。法治中国既尊重法治发展的普遍规律，又联系现实国情民意，是法治一般原理与中国法治实践紧密结合后在法治道路、法治理论、法治制度上进行创造性转换的产物，对打造中国法治模式、探明法治路径、振奋中国精神、增强中华民族凝聚力、开创中国法治建设的新局面意义深远。
    无论从政策宣示角度还是从制度实践角度都可以说，中国进入了法治新时代。这种法治进步主要表现为：国家法律体系较为完备；倡导公正权威价值的司法制度渐趋完善；廉洁政府和依法行政观念深入人心；限制公权力、保护私权利，建设法治国家成为治国理政的基本方略和指导方针。这正是一百多年来仁人志士不懈努力、追求民主法治理想，实现中国腾飞梦想的伟大成就。
    毫无疑问，十八届四中全会即将通过的关于全面推进依法治国、加快建设法治中国的决议，承上启下，是继党的十一届三中全会和十五大之后当代中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破，具有里程碑意义。必将对未来十年乃至更长一段时间形成系统完备、科学规范、运转协调的社会主义法治运行体系，实现良法善治起到战略引领作用。
    二
    当前，"法治中国"的核心内涵与模式特征已成为国内外学者研讨的热门话题。以笔者拙见，全面推进依法治国的"中国经验"可以概括为八个方面。这八个模式性特征是一种亮点与困难同在、机遇与挑战并存的情形。即我们一方面从中能看到中国法治的卓越成就和巧妙经验，另一方面却又是面临困境与挑战的缘由。这在学理上可以被概括为"法治改革相对论"，以下兹分述之。
    （一）自上而下的权力主导型法治
    众所周知，中国共产党和中央政府在改革开放和现代化建设中扮演了核心角色，自上而下的权力主导体制，使得各种改革措施易推行，比较少地受到传统价值观念、社会多元力量、现实复杂利益的牵绊钳制，能够快速实现改革目标，及时获取改革成果。
    考察东亚区域诸国，这种自上而下的权力主导型"变法改制"或者法律发展模式十分普遍，并非中国一家。首先，东亚传统社会具有集权性、封闭性、等级性、家长制、官本位等特点。在从传统走向现代过程中，这些传统治理要素必然对转型中的国家权力、社会结构、组织方式、决策过程以及社会控制系统产生影响，进而总体制约着法治道路的选择和法律调整的效果。其次，东亚区域各国的（法治）现代化普遍存在公权力为主导的"路径依赖"特征，"四小龙"、"四小虎"等的政治运行模式大多都奉行新权威主义，强调政府在现代化进程中扮演主角，其策略内涵是在政治上保持权力高度集中，通过强制性的政治整合维持秩序和稳定，同时发挥现代自由经济和市场配置资源的优势。最后，新中国成立后的最大变化，就是结束了旧中国"一盘散沙"局面，依靠执政党的组织体系和计划经济模式，将各项权力高度集中起来，由此形成一个高度集权的单一制国家。改革开放中，尽管不断向地方"放权让利"、向企业和社会组织"简政放权"，但中国共产党始终保持对经济体制改革和法治改革的坚强领导，确保了中国社会朝着快速现代化、法制化方向迈进。
    （二）党领导下各部门分工负责的协商型法治
    中国和西方国家都奉行民主政治，但实现民主的核心方式则有不同，西方国家以选举民主为核心，中国则基于历史和现实的原因，以协商民主为主。当代中国社会主义法治道路的根本特点就是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。这一宏观政治环境决定了中国的协商民主截然不同于西方，且具有独特的优势。协商民主从形式上、外观上、程序上似乎较选举民主（特别是直接选举）有着这样那样不到位和缺陷之处，但是通过人民政协制度、人大制度和共产党领导下各部门、各地区、各社会团体、各方面人士广泛的内部协商协作（而非公开辩论的外部民主），凝聚共识、统一步调，最终实现社会发展目标。
    （三）中国传统文化、苏俄文化和西方现代文化相结合的混合型法治
    法律文化泛指一定国家、地区或民族的全部法律活动的产物和结晶，也可以仅限于法律观念、意识或心理的领域。法律文化与现行法、法律实践、法律意识等法律现实有着密切的联系。当代中国的法文化在形成和发展过程中受到多种法文化的影响。主要包括：中国传统的法律文化、西方法律文化、苏联法律文化以及社会主义建设和改革过程中形成的法律文化。其中既包含着有利于现代化建设和改革开放的成分，也包含着不利因素。我们过去三十多年的一个成功经验是，在法律观念和文化方面，没有像清朝末年和"文革"时代那样固步自封，而是对这些法律文化采取了一分为二、兼容并包的态度。在此基础上形成了以马克思主义为指导，既面向世界，又立足中国，既充分体现时代精神，又继承优秀历史传统，适应现代化要求的、不断发展的有中国特色的社会主义法律文化。无疑极大地促进了中国法治发展与进步。当然，在看到我国现有混合型法律文化优点的同时，还需注意到，上述法律文化并非内在融贯、并行不悖，其间一定有许多不相适应和彼此冲突之处。
    （四）"一国两制三法系四法域"的开放型法治
    "一国两制"是中国共产党为解决祖国内地和台湾和平统一的问题以及在香港、澳门恢复行使中国主权的问题而提出的基本国策。即在中华人民共和国内，内地坚持社会主义制度作为整个国家的主体，同时允许台湾、香港、澳门保留资本主义制度。从法律角度看，在统一"中国"管辖的四个区域，存在"三个法系四个法域"，即：中国大陆属于社会主义法系，施行中国特色社会主义法律制度；香港特别行政区原有的法制是从英国留传下来的普通法法制，其在殖民时期又有独特的法律发展；澳门特别行政区受其原殖民宗主国葡萄牙的影响，属于大陆法系的拉丁一支；台湾地区施行的法律传统上受到德国日本法的影响，"二战"之后则受美国法影响甚深。因此，中国是一个"复合法域"或"多法域"国家。
    以上四个法域之间法律制度相互冲突、相互博弈、协调融合的过程，为三大法系及其法律制度的融合、趋同提供了珍贵的实验模本。目前两岸四地在这方面已经建立了很多沟通平台，取得了很好的效果。但不可否认，由于两岸四地政权和民众对一些涉及基本价值、法治理念、体制模式的基石性问题尚存在差异性认识，一些原本存在的矛盾冲突反而愈演愈烈，某种程度上阻碍了彼此融通。作为一个复合法域国家，四个不同地区的法律制度存在各种各样的矛盾冲突，彼此间日益紧密的经济文化和政治联系必将进一步加剧这种矛盾冲突。
    （五）理性设计或有计划的建构型法治
    从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，
        
    与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有"赶英超美"的远大理想，并具体表现在经济建设和法治建设中的理性主义建构态度。它表明改革进程不是断裂、解构或者漫无目标的，而是有领导、有规划、建设性的。这与其他国家（除去前苏联）的情况明显不同，不同于普通法系国家，也有别于大陆法系国家
    （六）先易后难小步快跑的渐进型法治
    邓小平有过这样的论断："改革是中国的第二次革命。……我们的方针是，胆子要大，步子要稳，走一步，看一步。"改革就是难事。每项改革都是人们利益的重新调整，都会受到既得利益者显性或隐性的反抗。在过去三十多年的法治变革当中，中国政府和民众恰当地发挥了传统的实践理性精神，没有强行突破改革开放前初步定型的路线政策、法律制度，而是通过"放权让利"，鼓励人民群众的创新精神，大打"擦边球"、大搞"增量改革"。所谓"先易"和"后难"其实都是相对的。无论经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革还是法治改革，但是一个相当长的、复杂的历史过程，或者说是一项系统工程。实际改革当中，先应该明确目标，尽快组织专门班子，对改革方案进行系统研究和设计，细分成许多个改革单元，一个一个、一步一步地解决、推进。这种策略能有效避免改革走过场或者"大呼隆"式改革，也可以避免欲速不达，导致改革失败的情况。
    （七）注重试验（试点）的学习型法治
    法律是一种能建立确定预期的正式制度，其主要功能在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往和行为。中国过去三十多年制定政策和法治改革的实际过程是: 反复试验（包括法律的试行、暂行、试点等），不断学习，抓住机遇，持续调整。这种情形可以形象地概括为"摸着石头过河"，本质上也是一种中国式实用主义。即为了灵活应对外界的不确定性，行为主体必须不断尝试各种方法、步骤和组织机构，以适应具体环境，从而找出与可行性成本相符的适用政策。这就导致中国具体的改革试验很少具有整体配套改革的特征，而更多地是一种分期分批的改革过程，这种做法的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。
    （八）追求公平正义与社会和谐的社会主义法治
    法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性，这是中国法治不同于西方资本主义法治、前苏联社会主义法治的核心特质。按照官方的说法："我国的法治和依法治国，是从中国国情和实际出发，立足于社会主义初级阶段，具有中国风格、中国文化和中国特色的社会主义法治。我们走的是一条坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治发展道路。它同时也意味着我国已经拥有了严谨的、科学的、系统的中国特色的社会主义法治理论，有自己独立的话语体系，从而破除了西方在法治理念上的话语霸权。"
    【参考文献】
    ①中国共产党第十八次全国代表大会报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。
    ②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年11月。
    冯玉军（1971-），甘肃白银人，中国人民大学教授，甘肃政法学院"飞天学者"特聘教授，博士生导师。