杨建顺：行政复议制度改革构想

    我国行政复议制度存在公正性、权威性和实效性不足的问题，应当进行改革。这是理论界和实务界的共识。但是，围绕如何改革的问题，各方面的认识尚存在诸多争议。笔者认为，行政复议制度改革应当顺势而为，在制度体系的视野下扎实推进，助推治理体系和治理能力的现代化。
    第一，应当在科学行政法体系中正确把握行政复议制度定位。无论是行政组织法、行政作用法，还是行政程序法、行政救济法，在科学行政法体系中，每个领域都可以也应当建构具有各自特色且保持与其他领域相统一的法规范，其共同目的在于确保行政权力能够合法、合理、及时而有效地运行，以实现公共利益，保障私人合法权益。在制度体系中把握行政复议的性质，设计行政复议体制，是解决行政复议制度改革问题的两个关键性要素。行政复议制度改革的终极问题是解决好其自身的定位和作用，并处理好其与其他制度的关系，在此基础上建构相应的运作机制、保障程序和规则标准。
    第二，认清行政复议制度改革的目的和任务。推进行政复议制度改革，需要确立正确的指导思想、方向和路径，解决组织的成本高而效能低下的问题，确保各种行政作用切实到位，消解人们对行政行为为代表的各种行政活动的诸多质疑，使其具有合法性、合理性、规范性和实效性，同时，对违法、不法及不妥当的行为或者活动能够及时、准确而充分地予以纠正，为受到侵犯或者阻碍的合法权益提供切实有效的救济途径，并使相关救济途径获得人们信赖，得以广泛利用，等等。应当以历史和过程论的视角，将行政复议置于行政争议实质性解决乃至促进整个行政系统善政的理论体系和制度体系之中，结合与其他相关制度的关系，全面、客观而准确地揭示实现相关制度改革的目的和指导思想，架构改革的方向、路径，并进而建构制度机制，完善程序。
    第三，坚持体现行政复议自身规律和特点的方法论。自行政诉讼法制定施行以来，形成了行政复议立法配合行政诉讼立法的定式。这种定式一直延续至今，严重影响和制约了行政复议制度的改革完善。行政复议制度改革首先应当转变观念，摒弃那种跟在行政诉讼制度建设后面亦步亦趋的方法论，立足于行政机关本身的职能和使命，注重充分突出并切实把握和体现行政复议自身的规律和特点，架构能够实现行政复议应有地位和作用的行政复议制度。一方面要结合修改后的行政诉讼法来修改行政复议法，充分回应行政诉讼法的修改；另一方面要根据修改后的行政复议法来进一步完善已经修改的行政诉讼法，确立并坚持双向协调完善的路径。
    第四，避免程序空转，强调职权主义乃至职权探知主义。行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，和行政主体之间发生争议，依法向行政复议机关提出申请，由行政复议机关依照法定程序，对引起争议的行政行为的合法性和适当性进行全面复查、审议并作出复议决定的行政行为。行政复议自身最突出的规律和特点在于其是由行政复议机关对行政行为的合法性和适当性进行全面复查、审议并作出复议决定。行政复议机关的行政性，复查和审议的层级监督性，复议决定的具体针对性和全面覆盖性，纷争解决的具体案件性，面向未来确立和完善相应规则的法政策使命，与行政诉讼的案件分流和过滤减压等制度协同性，所有这些都决定了应当强调行政复议机关的职权主义乃至职权探知主义，强调实体正义和程序正义相结合，以最大限度避免程序空转的倾向。应当最大限度拓宽受案范围，坚持条块结合布局，注重资源配置优化，做好与其他制度机制的联动和协调，在全面覆盖、便利实用的救济法体系中，完善行政复议的管辖制度和体制机制，引入行政复议委员会的同时强调行政首长负责制，完善审理机制、决策机制、监督制约机制，增加并改善决定形式，根据需要建构并完善相应的程序，切实增强行政复议的公正性、效率性和权威性，纠正行政违法或者不当，保障私人的合法权益，解决行政争议，实现法秩序等公共利益。
    作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
    文章来源：《检察日报》2019年11月20日第7版专栏。