刘文戈：论“公民投票案”对台湾地区公权力机构的约束力

    摘要:  对台湾地区“公民投票”问题的研究应从“公投前”问题延伸到“公投后”问题，从“公民投票法”本身拓宽到构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度。台湾地区“公民投票法”规定了不同类型的“公民投票”，对应着不同类型的“公民投票案”。“公民投票案”虽不属于台湾地区“形式意义上的法”，但“公民投票法”的规定赋予其约束力。尽管台湾地区学理上肯定“公民投票”结果的约束力，“公民投票法”具体规定保障已通过“公民投票案”的落实，但受到“公民投票法”限制性规定、司法监督制度以及公权力机构责任机制不足等因素影响，“公民投票案”的实效有限。台湾地区各公权力机构在落实“公民投票案”过程中存在裁量空间，具有能动性。重复提案限制规则和“一案一事项”原则限缩“公民投票案”的约束力，也给未通过投票的“公民投票案”的再次提出以空间。
    关键词:  台湾地区；公民投票；公民投票案；约束力；两岸关系
    习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话指出，绝不为各种形式的“台独”分裂活动留下任何空间。台湾地区“公民投票法”是“台独”分裂势力用来挑战一个中国原则的重要工具，“公民投票”实践蕴含的政治风险值得关注，而“公民投票案”在台湾地区的“法律效果”也亟待研究。对“公民投票”的研究需要更加全面、精准和体系化。
    2018年11月，台湾地区在县市选举的同时，对10项“公民投票案”进行了投票。7项“公民投票案”通过，与民进党关系密切的3项“公民投票案”未通过，个别敏感“公民投票案”带来的风险降低。已通过“公民投票案”的内容并不必然得到落实，个别“公民投票案”的投票未通过并不意味着“公民投票法”及相关制度的失效。民进党当局对于包含不同政见的已通过“公民投票案”的态度与具体应对方式，有待观察。从法学的角度看，相关问题的实质在于“公民投票案”对台湾地区公权力机构的约束力问题。尽管这是台湾地区内部制度运行问题，但当“公民投票案”的内容涉及两岸关系时，其重要意义不言而喻。
    本文提出应拓展台湾地区“公民投票”问题研究的论域，通过对台湾地区“公民投票法”的文本分析和演绎，将台湾地区宪制性制度等关联制度的影响纳入研究范围，对不同类型“公民投票案”的约束力进行评价。鉴于台湾地区2018年“公民投票”并未涉及现行“公民投票法”规定的所有类型“公民投票案”，本文将重点分析已通过的“公民投票案”所涉及类型。
    一、台湾地区“公民投票”问题研究的论域拓展
    台湾地区“公民投票”制度与“台独”主张关系密切，长期以来，学界对此展开了广泛而深入的研究。现有的研究从政治、历史、法学等不同视角分析台湾地区“公民投票”问题[1]，对 “公民投票法”草案不同版本进行细致分析，揭示其中蕴含的分裂图谋和政治算计[2]，指出相关主张的荒谬之处。在台湾地区“公民投票法”出台以后，学界也围绕2004年、2008年和2018年的“公民投票案”从提案内容、投票等角度进行了研究[3]。近年来，相关研究走向精细，有研究文献从法学角度对2017年以前施行的台湾地区“公民投票法”实施过程中的“公民投票案”成案阶段司法审查问题开展研究[4]。总体而言，现有文献很好地研究了台湾地区“公民投票”制度的发展历史，对“公民投票案”付诸投票前的政治问题和法律问题进行了深入剖析，为应对“公民投票”带来的“法理台独”问题提供了有力支撑。聚焦“公民投票法”的“立法”阶段、围绕“公民投票案”的提案环节的研究，对预防“公民投票”可能导致两岸关系紧张动荡具有积极意义，但从问题的特性、制度发展和实践来看，现有的台湾地区“公民投票”问题研究论域存在一定局限。本文认为，应拓展台湾地区“公民投票”问题研究论域，研究重点从“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”问题延伸到“公投后”问题，研究范围从“公民投票法”拓宽到构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度。
    从“公投前”问题向“公投后”问题延伸，是相关研究切合台湾地区“公民投票”制度实际的需要。随着“公民投票法”2018年的施行，标志着台湾地区“公民投票法”最近一轮修改活动完成，相关争议随之告一段落。台湾地区2017年以前的“公民投票法”对“公民投票案”的通过规定了高门槛，并设置“公民投票审议委员会”控制“公民投票”的提案程序。在法学视角下，法的制定、修改、实施的重要性旗鼓相当。从法对社会产生实际影响的角度看，法的实施问题尤为重要。尽管台湾地区“公民投票法”未来仍可能修改，“立法”问题仍然需要重视，但现行制度的实施构成了“公民投票”实践的重大现实问题。“公民投票案”的通过门槛降低使“公民投票案”更容易通过，废除“公民投票审议委员会”弱化了提案程序的控制力，“公民投票”制度运行可能导致风险的重点从“立法”和“公民投票案”提案转向“公民投票案”的实施环节。因此，在继续关注“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”问题的同时，重视“公民投票案”通过投票后的实施和后续提案等“公投后”问题，方能更切合台湾地区“公民投票”制度的实际。
    从“公民投票法”向构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度拓展，是全面分析台湾地区“公民投票”问题的必然要求。“公民投票”制度的产生与台湾地区“修宪台独”“制宪台独”等活动关系密切，台湾地区宪制性制度的修改需要通过“公民投票”程序完成。已有研究文献探讨了“公民投票”制度与宪制性制度间的互动关系，指出了“公民投票法”修改带动台湾地区“宪改”的问题[5]。从制度间关系看，“公民投票”制度会影响到宪制性制度，而宪制性制度也会影响“公民投票”制度。台湾地区“公民投票法”规定了台湾地区“公民投票”的原则、程序和法律责任，是台湾地区“公民投票”制度的主要载体。从制度文本来看，“公民投票法”包含了特定情况下适用其他“法律”的条文[6]。“公民投票”制度涉及台湾地区政治体制的方方面面，而“公民投票法”并不足以支撑整个制度，选举、立法、司法、行政等台湾地区宪制性制度也是“公民投票”制度的组成部分。如前文引述文献指出，“公民投票案”的提案阶段与台湾地区的司法制度密切相关，而“公民投票案”通过以后的实施，更是离不开台湾地区各公权力机构。因此，在深入研究“公民投票法”制度文本和实践的同时，应重视与“公民投票”制度密切相关的宪制性制度对其产生的影响，方能更全面地认识和分析台湾地区“公民投票”问题。
    二、台湾地区“公民投票案”的类型
    “公民投票”是一种活动，而真正具有“法律”效力的是经过投票、达到通过票数的“公民投票案”，二者均为台湾地区“公民投票法”所使用的概念。台湾地区“公民投票法”规定了不同种类的“公民投票”，不同种类的“公民投票”对应着不同类型的“公民投票案”，不同类型的“公民投票案”的内容、实现形式既有共性，又有个性。
    （一）对台湾地区“公民投票”类型化研究的意义
    精准反对和有效遏制“台独”分裂活动，基于对“公民投票”制度的精细化分析，这就需要对“公民投票案”进行类型化研究。台湾地区“公民投票”制度具有复杂性，其作为“台独”分裂势力工具的同时，也回应了台湾地区民众对民主政治的需求[7]。对“公民投票”活动进行分类评价，在不否定台湾地区民众追求民主政治愿望的同时，精准反对那些体现“台独”分裂意图的“公民投票”活动，是研究“公民投票”制度的重要实践价值。有研究文献提出了按“公民投票案”的内容进行分类，按“烈度”等级确定反对“台独”分裂活动的对策[8]。从制度的角度分析，台湾地区对不同“公民投票案”规定了不同的发生效果方式，对应了不同的政治过程和法律程序。在坚持反对“台独”分裂的原则下，不仅要依照内容对“公民投票案”进行评价，也要按“公民投票案”发生效果的方式进行类型化分析。类型化研究的目的在于，分析在各类“公民投票案”落实的过程中台湾当局各部门发挥的作用，探讨台湾当局各部门在落实“公民投票案”过程中的裁量空间和自主性，进而为坚持原则的前提下、“因案施策”地防范和消解“法理台独”风险提供理论资源。
    （二）以“事项”为标准的台湾地区“公民投票案”分类
    台湾地区2018年1月开始实施的新版“公民投票法”规定了“公民投票”的适用范围。通过空间、事项等标准，“公民投票法”将“公民投票”活动划分为若干种类，每种“公民投票”对应了特定类型的“公民投票案”。参照“公民投票法”的条文，本文将台湾地区“公民投票案”的类型以表格呈现如下：
    表1.台湾地区“公民投票案”的类型与“公民投票案”条文对应关系
    
    注：表中所列条文均为台湾地区“公民投票法”的条文。
    需要说明的是，台湾地区2018年开始实施的新版“公民投票法”将“宪法修正案之复决”从全台湾地区“公民投票”事项中删去，单列为“依‘宪法’规定”的类型，并在“公民投票法”第30条规定了相关“复决案”通过后的公布程序。这一类“公民投票”属于台湾地区宪制性制度所规定的“复决”。在这类“公民投票”活动中，“公民投票法”的功能是为台湾地区宪制性制度的实施提供细节性、操作性规定，并不涉及“复决案”的通过或效力。因此，本文未将这一类“公民投票案”纳入研究范围。
    2018年11月台湾地区的“公民投票”共有10项“公民投票案”，均为全台湾地区“公民投票案”，所属类型与内容如下：
    表2.台湾地区2018年11月投票的“公民投票案”一览表
    
    资料来源：作者整理自台湾地区选务部门网站。
    “公民投票案”在“公民投票”程序中提案、连署、投票等环节均被称为“公民投票案”，但其性质是不同的。经过投票通过的“公民投票案”完成了相应程序生效后，方具备探讨约束力的可能性。因此，已通过的“公民投票案”是本文的主要分析样本。结合2018年台湾地区“公民投票”的实际，本文主要分析全台湾地区“公民投票案”中的“法律复决案”、“立法原则创制案”和“重大政策创制（复决）案”。鉴于台湾地区“公民投票”中已出现或将来可能出现的涉及两岸关系的“公民投票案”的重要性，本文也会论及经过投票环节未通过的“公民投票案”的影响。
    三、“公民投票案”的约束力及其特点
    依照台湾地区公法学权威教科书的观点，台湾地区现行“公民投票”的投票结果具有“法律上的拘束力”[13]，这是针对台湾地区2003年“公民投票法”出台以前“咨询性公投”与“拘束性公投”之争的回应。台湾地区“公民投票法”出台以后，“公民投票法”语境中的“公民投票”显然不是民意调查式的“咨询性公投”，“公民投票”的“拘束性”体现为已通过“公民投票案”具有约束力。有无“约束力”对于全面认识“公民投票案”的影响是不够的，有必要将“公民投票案”置于台湾地区整个“法秩序”中加以观察和评价，对不同类型“公民投票案”的约束力及其发挥实效的机制进行具体分析。
        
    “公民投票案”在台湾地区是否属于“法”、约束力的内容以及实效的保障都是全面认识“公民投票案”约束力的重要维度。
    （一）已通过“公民投票案”在台湾地区具备“实质意义上的法”特征
    尽管“公民投票”制度在台湾地区已经实施十余年，公法学权威教科书明确肯定了“公民投票”结果具有“法律上的拘束力”，但台湾地区主要的法理学、行政法学教科书[14]在探讨“法源”（即“法的渊源”）时并没有将已通过“公民投票案”作为“法源”。从实在法的角度分析，台湾地区宪制性制度规定了法官依据法律审判[15]，而宪制性制度上的法律仅指立法机构制定的法[16]。从形式上看，台湾地区“中央法规标准法”规定的法律的名称仅包括“法”“律”“条例”“通则”，前文列举的“公民投票案”显然不具备这种形式特征。从内容上看，“公民投票案”的内容单一、规范结构不完整，与一般法律存在差异[17]。因此，“公民投票案”不能被归入“形式意义上的法”范畴。
    虽然已通过“公民投票案”不具备“法律的形式”，但是其体现了“法律的内容”，具备“实质意义上的法”特征。法理学上一般认为，严格意义的法的特征包括由公权力制定或认可、调整社会关系、规定权利义务以及由公权力强制保证实施[18]。台湾地区学者多循德国学理，主张法的分类包括“形式意义上的法”和“实质意义上的法”[19]，后者侧重法的内容。
    从内容上看，无论是“法律复决”“立法原则创制”，还是“重大政策的创制（复决）”，已通过的“公民投票案”都会直接或间接调整台湾地区社会关系、影响台湾地区民众的权利义务，台湾地区公权力机构被课予“作为”或“不作为”的义务。以前述2018年11月通过的“公民投票案”为例，作为“法律复决案”的第16案废止了“电业法”第95条第1项，同时课予台湾地区立法机构对于同一事项的立法“不作为”义务。属于“立法原则创制案”的第10案和第12案课予台湾地区行政机构依照“公民投票案”提出“法律案”的“作为”义务，并课予台湾地区立法机构审议法律案的“作为”义务。而属于“重大政策创制（复决）案”的第7案至第9案以及第11案则课予台湾地区的行政权依照“公民投票案”处置的义务。
    从形式上看，“公民投票案”虽无“法律的外观”、不是立法机构审议通过，但其从提案、连署、投票到通过的程序都由制定法规定、选务主管部门主持，体现了“直接民权”，是一种由民众直接发动的立法活动，符合台湾地区公法上一般原理。在台湾地区宪制性制度解释的实践中，许多不具备“法律的形式”的制度或规范被视为“形式意义上的法”，或作为“司法院”解释的结论，或纳入“司法院解释”的审查标的。例如，作为台湾地区“法定预算”的“预算案”，内容多为表格、数字，台湾地区“司法院释字第391号解释”认为“预算案”在内容、拘束对象和持续时间虽不同于“通常意义之法律”，但综合考量公法学原理和审议形式后，论证其属于“措施性法律”[20]。再如，尽管台湾地区的法院“判例”、“决议”和行政部门“函释”不具备“法律的形式”，但由于其实施过程直接或间接地影响到民众的权利义务，也被“司法院大法官”视为“形式意义上的法”，纳入审查范围[21]。以此类推，“公民投票案”对民众权利义务的影响不亚于“判例”“决议”“函释”，不排除未来台湾地区法院在论证中适用“公民投票案”，“司法院大法官”也可能在相关案件中将其视作“形式意义上的法”。
    （二）“公民投票案”约束力内容基于台湾地区“公民投票法”的规定
    将已通过“公民投票案”归入台湾地区“实质意义上的法”并不能当然保证其约束力的发挥。由于“公民投票案”并非狭义的“法律”，“公民投票案”约束力的内容由台湾地区“公民投票法”规定。一般而言，法的效力内容包括作用对象、时间和空间。前文分析“公民投票法”时指出，“公民投票案”在空间上分为全台湾地区和个别县（市），约束力也随空间不同而异。因此，本文以下将重点分析“公民投票案”约束力的作用对象、时间等内容。
    台湾地区“公民投票法”规定，“公民投票案”不直接约束普通民众，其约束的对象是公权力机构，包括立法机构、行政机构、台湾地区领导人等[22]。其中，已通过的“法律复决案”仅要求立法机构不得事后制定相同规定，而经复决废止的“法律”依据“公民投票法”规定直接失效[23]。已通过的“重大政策创制（复决）案”约束的对象是台湾地区领导人或“权责机关”，根据该类型“公民投票”的目的判断，其约束的对象主要属于行政权，但不排除立法机构、监察机构和考试机构；在具体实现过程中，“权责机关”和“必要处置”均系“不确定法律概念”，存在解释空间[24]。涉及对象最复杂的是“立法原则创制案”，其要求行政机构“研拟法律提案”并报送立法机构，同时也要求立法机构按规定完成审议程序；规定由行政机构“研拟法律提案”是为了提高“立法质量”，而这一设计使行政机构有机会诠释“公民投票案”，影响其实现的形式和程度。
    表3.已通过全台湾地区性“公民投票案”约束对象一览
    
    资料来源：作者根据台湾地区“公民投票法”内容整理。
    与“法律”不同，台湾地区“公民投票法”规定“公民投票案”约束力的时长是法定的，且能约束“政党轮替”以后的公权力机构。其中，已通过的“法律复决案”自投票完毕7日内公告，公告起至第3日复决废止的法律失效，立法机构进行重复立法的限制期为2年。已通过的“重大政策创制（复决）案”实施后，行政机构变更相关政策的限制期也是2年。立法机构按照“立法原则创制案”制定“法律”后，2年内不得对其修正或废止。需要注意的是，“公民投票法”规定的“2年”时间，如遇到选举，则继续约束选举产生的新一届公权力机构。尽管“立法院职权行使法”规定了“届期不继续原则”[25]，但“公民投票法”的例外规定要求新选出的立法机构继续审议旨在落实“立法原则创制案”的议案。
    与前述规定类似的是，为了防止直接民主制度被滥用，“公民投票法”规定了“公民投票案”在放弃连署、提出程序被否决或投票未通过情形下，不得再次提出的规则[26]。台湾地区“公民投票法”不仅规定了已通过“公民投票案”的“保质期”，也规定了未通过（放弃连署、提出程序被否决）“公民投票案”的“解冻期”。在这种规则下，相关“公民投票案”会被“雪藏”一段时间（一般为2年），经过“公民投票法”规定的期限后再次被提出。
    （三）“公民投票法”保障不同“公民投票案”发挥实效的规范密度不同
    由于“公民投票案”并非“形式意义的法律”，其实效主要依赖“公民投票法”的规定，也间接受到台湾地区宪制性制度的影响，具体如下表所示：
    表4.保障已通过全台湾地区性“公民投票案”实效的制度一览
    
    资料来源：作者根据台湾地区“公民投票法”内容整理。
    观察制度文本，我们不难发现，对于不同“公民投票案”实效的保障，“公民投票法”的规范密度差别较大。对于“法律复决案”和“重大政策创制（复决）案”，“公民投票法”均仅用1款和1项来规定，且“重大政策创制（复决）案”的落实并未规定时限，有关部门具有充分的裁量空间。对有责任落实“法律复决案”和“重大政策创制（复决）案”的公权力机构，“公民投票法”并未规定专门的监督机制，事后监督通过“行政诉讼”和“大法官解释”等一般制度来实现。
    “公民投票法”保障“立法原则创制案”的规范密度最高。“公民投票法”不仅对每一个公权力机构的活动规定了具体时限，消除了“一般法”上对于立法活动的限制，并专门规定了事后监督机制。相关规定旨在解决台湾地区立法机构立法不作为问题[27]。由于政治对立、议事程序、民意代表能力等诸多因素影响，台湾地区立法机构常常不能及时完成立法。即使是台湾地区“司法院解释”要求定期修改法律的情形，立法机构也常常拖延至最后时限以后。最典型的例子就是2001年的“司法院释字第530号解释”，其要求立法机构在“司法院解释”公布2年内、根据宪制性制度的精神修改司法机构的组织法规，但时至今日，相关制度并未依照解释进行修改。为了应对立法不作为问题，“司法院大法官”越来越多地在解释中 “代替立法者弥补漏洞”[28]。与此不同的是，在“公民投票法”的预设中，参与“公投”民众具备立法表达能力，但其立法设计能力有限。因此，相关“立法活动”仍需要行政机构、立法机构来负责。
    四、对“公民投票案”约束力实效的限制
    尽管学理上肯定“公民投票”结果具有法律的约束力，“公民投票法”的大量具体规定旨在保障已通过“公民投票案”发挥实效，但受到“公民投票法”限制性规定、司法监督制度以及责任机制不足等因素影响，“公民投票案”约束力的实效受到限制。
    （一）“公民投票法”限制性规定对“公民投票案”实效的限制
    除了保障“公民投票”的规定，台湾地区“公民投票法”也包含了限制“公民投票”的规定。就明文排除“公民投票事项”而言，“公民投票法”第2条列举了预算、租税、薪俸及人事等4类事项。直接以预算、租税、薪俸及人事作为内容的“公民投票案”不能通过审查，但重大公共政策的推行往往需要财力和人力的支撑，间接涉及预算、租税、薪俸及人事等事项的“公民投票案”是否能通过审查，在台湾地区存在争议。在2018年的“公民投票”活动中，林正道提出的涉及军事支出和福利政策的“公民投票提案”就面临“事项”的审查，在“听证会”上，不同参与者的观点针锋相对[29]。台湾地区相关问题暂无司法案例的有权解释，但从台湾地区“公民投票法”的理论研究看，有学者提出参照德国公民投票实践中关于公民投票事项限制的规定，即对落实“公民投票案”可能涉及的财政事项进行严格限制[30]。如果离开了人事和财政事项，创制或复决重大政策的“公民投票案”的实际效果将大幅缩水。
    “公民投票案”不仅直接限制“公民投票案”可以涉及的事项，也将台湾地区其他规定转介为对“公民投票案”的限制。“公民投票法”2018年修正过程中，“时代力量党团”“民进党党团”陆续提议加入涉及台湾地区少数民族权利的内容[31]。按照“时代力量党团”的“立法提案”的规范模式，涉及台湾地区少数民族权利的“公民投票案”提出前需要相关少数民族的“知情同意”，而“民进党党团”提出、后来成为该条正式版本的文本则概括地将“原住民族基本法”作为涉及台湾地区少数民族权利“公民投票”的准绳。
    为了便于“公民投票案”的连署及投票，台湾地区“公民投票法”还规定了“一案一事项”原则。受制于有限的资源，提案人难以提出多个“公民投票案”，而单一事项往往不足以达成目标。例如，2018年“公民投票案”第16案旨在通过废止“电业法”第95条第1项达到反对民进党当局“非核家园”的目标[32]。在“成案审查”的过程中，该案的原始提案被大幅限缩，理由是阐述“目的”的内容被认为属于“创制重大政策”，“复决法律”的“公民投票案”如包含相关内容则违背“一案一事项”原则[33]。受到类似审查和修改的，还有关于“劳动基准法”的“法律复决案”[34]。
        
    2018年“公民投票案”第16案通过投票后，“电业法”第95条第1项关于2025年以前停止核能发电设备的规定被废除，但该“公民投票案”的效力范围受制于“一案一事项”原则，无法产生“放射效力”。“非核家园”政策仍规定于台湾地区2002年制定“环境基本法”，民进党当局继续推动相关政策仍具备“法源”[35]。
    需要注意的是，“一案一事项”原则与未通过“公民投票案”也密切相关。前文提到未通过“公民投票案”需要等待2年时间方可再次提出，但这是针对“同一事项”的情形。“公民投票法”的主管机关掌握“同一事项”的认定权[36]。因此，如果当局希望未通过的“公民投票案”再次提案进入“公民投票”程序，其完全有可能通过对相关内容进行限缩解释来规避“同一事项”原则的限制。
    （二）司法监督制度对“公民投票案”实效的限制
    “公民投票案”通过以后，“公民投票”活动及依照“公民投票案”进行的立法活动或行政活动都受到台湾地区法院及“司法院大法官”的司法监督。司法监督将台湾地区宪制性制度复杂的原理和规则作为审查基准，会导致“公民投票案”效力的不确定性，面临对“公民投票案”定性的难题。当有责任落实“公民投票案”的公权力机构怠于行使职权时，司法监督也不能代行“立法性”权力。
    “公民投票法”第6章“公民投票争讼”规定“公民投票无效之诉”和“公民投票通过或不通过确认之诉”，由行政法院管辖。“公民投票诉讼”须在投票结果公告之日起15日内提出，只能上诉一次、不得再审，各审级法院应在6个月内审结；法院判决投票无效后，需要重新投票；法院判决确定改变结果，主管机关需要公告“公民投票结果”。因此，在极端情况下，已通过“公民投票案”可能在长达1年时间内处于效力上不稳定的状态。
    前文分析认为“公民投票案”具有很强的正当性，但其定性问题缺乏制定法和“司法造法”的支撑。在涉及“原住民”权利时，“原住民族基本法”是审查“公民投票案”的基准。当“公民投票案”内容抵触台湾地区宪制性制度时，效力位阶问题成为影响“公民投票案”实效的关键。2018年全台湾地区性“公民投票案”第10案、第12案所创制的立法原则与“司法院释字第748号解释”有潜在冲突。“公民投票案”通过后，“司法院”随即发布新闻稿指出，“公民投票案”所创制的立法原则不得抵触相当于“宪法位阶”的“大法官解释”。尽管“司法院”的新闻稿并非有权解释，但从“司法院释字第185号解释”[37]及“司法院释字第662号解释”[38]可知，台湾地区“司法院”长期以来强调“大法官解释”的效力位阶及约束力。即使尊重对直接民主的产物“公民投票案”，“大法官解释”对立法机构的立法活动仍有很强的约束力，其有权宣告“违宪”的“法律”失效。从行政机构提出的议案看，行政机构也特意强调了其对“大法官解释”的尊重[39]。未来，不排除“公民投票案”被“司法院大法官”纳入审查标的范围的可能性。
    （三）责任机制不足对“公民投票案”实效的限制
    “公民投票案”通过以后，相关问题回到代议政体下的立法机构和行政机构，并不意味着当然获得解决。尽管台湾地区行政机构和立法机构有义务落实“公民投票案”，但“公民投票”涉及的往往是重大争议问题，是代议政体无法有效解决的问题。“公民投票案”落实与否，取决于公权力机构不会“消极”或“积极”不履行义务，取决于公权力机构的义务存在相应的责任。“公民投票法”的具体保障规则能在公权力机构“积极地”不落实“公民投票案”时，通过司法来监督，废止与“公民投票案”不一致的立法。然而，当公权力机构“消极地”不落实“公民投票案”时，通过司法监督课以法律责任的效果相当有限。在法律责任不足的情形下，政治责任是台湾地区立法机构和行政机构落实“公民投票案”的主要责任机制。
    对于行政权而言，无视“公民投票案”的约束力，需要付出的代价并不高。台湾地区领导人的弹劾、罢免均为高门槛的监督机制，前者仅限“内乱罪”“外患罪”等两项罪名，后者需要立法机构和罢免投票两个环节。另外，行政机构未按期提出“立法提案”或未就重大政策做出必要处置，有可能遭到来自监察机构的监督。“公民投票法”对行政机构职责表述具有模糊性，监察机构的监督有很大的裁量空间。
    对于立法机构而言，无视“公民投票案”的约束力，需要付出的代价非常低。台湾地区监察机构并不能对立法机构行使纠正权，也不能对民意代表行使纠举权或弹劾权[40]。立法机构承担政治责任的方式仅有改选或罢免民意代表的途径，前者兹事体大、启动难度较高，后者在程序上难以达到通过门槛[41]。可以说，立法机构的“立法不作为”实际上很难被追究政治责任。
    五、启示与应对思路
    综上所述，台湾地区“公民投票案”经投票通过以后，对台湾地区各公权力机构具有强弱不等的约束力。受制于“公民投票法”及台湾地区其他制度，“公民投票案”的实效有限。在“公民投票”活动机会提升的背景下，将“公民投票案”纳入法学研究的视野具有重要意义，相关结论可以丰富我们对于台湾地区“法现象”和“法秩序”的认识。当然，台湾研究是问题导向的研究领域，相关研究结论最终要回应两岸关系的实际需要[42]。作为有约束力的台湾地区“法规范”文件，“公民投票案”亟需持续的重视与研究。“公民投票案”约束力的对象、时间等方面特点，对于更好地反对和遏制“台独”分裂活动，化解两岸关系紧张动荡的政治风险，具有重要意义。
    首先，应坚持寄希望于台湾人民的方针，团结广大台湾同胞通过投票反对“台独”分裂。“公民投票案”具有约束力，一旦包含“台独”分裂内容，其在台湾地区内部将造成恶劣影响和连锁反应。“公民投票法”修改以后，提案阶段阻挡高风险“公民投票案”的可能性不断降低，通过门槛也降低。在竞争性投票制度下，只要有尽可能多的“不同意票”就能阻止“公民投票案”通过。
    其次，在应对“公民投票案”可能带来的政治风险时，除按照议题分类，也应根据约束力不同对“公民投票案”进行分类。在投票阶段阻却无效的情况下，对不同类型“公民投票案”相关的公权力机构，有针对性地开展工作。要充分认识台湾当局各部门在落实“公民投票案”过程中的裁量空间和能动性，充分利用台湾地区内部制度运行机制化解可能的不利后果。
    最后，要警惕个别未通过的“公民投票案”再次被提出。台湾地区“公民投票法”限制未通过“公民投票案”再次提出的时间有限，且在“一案一事项”原则的认定上具有较大的操作空间。应密切关注涉及两岸关系“公民投票案”的“死灰复燃”或“改头换面”，绝不为各种形式的“台独”分裂活动留下任何空间。
    注释:
    [1] 参见张莉：《台湾“公民投票”研究考论》，北京：九州出版社，2007年版；王英津：《自决权理论与公民投票》，北京：九州出版社，2007年版；许珩、张文生：《从国际法看台湾的“公民投票”》，《现代台湾研究》2006年第5期；韩克芳，《试析波多黎各公投的性质及其应用于台湾的限制》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2018年第4期。
    [2] 参见张文生：《选票与“台独”：“入联公投”的双重目的》，《两岸关系》2007年第8期；杨立宪：《台湾“公民投票运动”的回顾与评析》，《台湾研究》2004年第2期。
    [3] 参见王婧、朱松岭：《台湾地区“公民投票”成案运作初探》，《现代台湾研究》2016年第4期。
    [4] 参见季烨：《台湾地区“公民投票”的司法审查——以“ECFA公民投票”诉讼为例》，《台湾研究集刊》2017年第6期。
    [5] 参见王英津：《台湾“公投政治”对一中框架的侵蚀与挑战——法律与实证的视角》，《中国评论》（香港）第252期（2018年12月）。
    [6] 台湾地区“公民投票法”第1条第1项第2句“本法未规定者，适用其他法律之规定。”本文引用的台湾地区规定由笔者检索台湾地区“法源法律网”数据库整理而来，下同。
    [7] 参见纪欣：《九合一选举及公投结果对两岸关系之影响》，《中国评论》第253期（2019年1月）。
    [8] 参见王英津：《台湾“公投政治”对一中框架的侵蚀与挑战——法律与实证的视角》，《中国评论》（香港）第252期（2018年12月）。
    [9] 台湾地区“公民投票法”第2条：“本法所称公民投票，包括‘全国性’及地方性公民投票。‘全国性’公民投票，依宪法规定外，其他适用事项如下：一、法律之复决。二、立法原则之创制。三、重大政策之创制或复决。地方性公民投票适用事项如下：一、地方自治条例之复决。二、地方自治条例立法原则之创制。三、地方自治事项重大政策之创制或复决。……”
    [10] 台湾地区“公民投票法”第30条：“公民投票案经通过者，各该选举委员会应于投票完毕七日内公告公民投票结果，并依下列方式处理：一、有关法律、自治条例之复决案，原法律或自治条例于公告之日算至第三日起，失其效力。二、有关法律、自治条例立法原则之创制案，‘行政院’、 ‘直辖市’、县（市）政府应于三个月内研拟相关之法律、自治条例提案，并送‘立法院’、 ‘直辖市’议会、县（市）议会审议。‘立法院’、 ‘直辖市’议会、县（市）议会应于下一会期休会前完成审议程序。三、有关重大政策者，应由‘总统’或权责机关为实现该公民投票案内容之必要处置。……‘立法院’、审议前项第二款之议案，不受‘立法院职权行使法’第十三条规定之限制。‘立法院’、 ‘直辖市’议会或县（市）议会依第一项第二款制定之‘法律’或自治条例与创制案之立法原则有无抵触发生疑义时，提案人之领衔人得声请‘司法院’解释之。经创制之立法原则，立法机关不得变更；于法律、自治条例实施后，二年内不得修正或废止。
    经复决废止之法律、自治条例，立法机关于二年内不得再制定相同之法律。
    经创制或复决之重大政策，行政机关于二年内不得变更该创制或复决案内容之施政。”
    [11] 关于“防御性公投”的讨论，参见林劲：《台湾当局举办“防御性公投”的过程与影响》，《台湾研究集刊》2004年第4期。
    [12] 台湾地区“公民投票法”第16条：“当‘国家’遭受外力威胁，致‘国家’主权有改变之虞，‘总统’得经‘行政院’院会之决议，就攸关‘国家安全’事项，交付公民投票。……”
    [13] 参见吴庚、陈淳文：《宪法理论与政府体制》，台北：作者自版，2019年，第326-332页。台湾地区法学界多用“拘束力”来描述“约束力”。
    [14] 参见吴庚、盛子龙：《行政法之理论与实用》（增订十五版），台北：三民书局，2017年；杨仁寿：《法学方法论》（第二版），北京：中国政法大学出版社，2013年。以上文献全部来自2018年11月台湾地区有“公民投票案”通过投票以前，不存在已通过投票的“公民投票案”也可能构成教科书未讨论“公民投票案”的“法源”地位的原因。
    [15] 台湾地区宪制性规定第80条。
    [16] 台湾地区宪制性规定第170条。
    [17] 当然，台湾地区法律并非仅以复数条文方式呈现。例如，“云林县工商厂场禁止使用生煤及石油焦自治条例”共5条，除去立法目的、主管部门、施行日期以外，仅有2条用于规范具体事项。
    [18] 参见张文显：《法理学》（第五版），
        
    北京：高等教育出版社，2018年。
    [19] 参见李建良：《行政法基本十讲》（修订九版），台北：元照出版公司，2019年。
    [20] 参见台湾地区“司法院释字第391号解释”解释理由书。
    [21] 参见台湾地区“司法院释字第153号解释”“司法院释字第571号解释”“司法院释字第620号解释”。
    [22] 根据台湾地区宪制性规定，台湾地区领导人（即“总统”）属于公法意义上的“机关”。
    [23] 实践中，2018年“公民投票案”第16案通过后，台湾地区“经济部”于12月4日（公告之日起第5日）发函，公告“电业法”第95条第1项于12月2日起失去效力。该案例中，台湾地区“经济部”的行为属于公示，而非废止法规。
    [24] 假如2018年“公民投票案”第13案通过，其落实面临来自台湾地区内部制度的困难。台湾地区体育主管部门为“教育部”，为该“公民投票案”文本意义上的“权责机关”。但参与国际赛事的名义问题由“中华奥林匹克委员会”负责，该组织并不属于台湾地区制度上的“机关”。
    [25] 台湾地区“立法院职权行使法”第13条：“每届‘立法委员’任期届满时，除预（决）算案及人民请愿案外，尚未议决之议案，下届不予继续审议。”
    [26] 相关规定包括：台湾地区“公民投票法”第12条：“……公民投票案依第二项或第十条第八项规定视为放弃联署者，自视为放弃联署之日起，原提案人于二年内不得就同一事项重行提出之。”第14条：“……‘行政院’之提案经‘立法院’否决者，自该否决之日起二年内，不得就该事项重行提出。”第15条：“……‘立法院’之提案经院会否决者，自该否决之日起二年内，不得就该事项重行提出。”第32条：“主管机关公告公民投票之结果起二年内，不得就同一事项重行提出。”
    [27] 相关概念也被称为“立法懈怠”或“立法怠惰”。参见苏永钦：《夏虫语冰录（一一五）——立法不作为的“宪法审查”》，《法令月刊》第68卷第8期（2017年8月）；辛年丰：《大法官的时间管理——浅论“违宪”但不立即失效的解释类型》，载务实法学基金会：《判解研究汇编（十）》，台北：务实法学基金会，2006年，第234-236页。
    [28] 例如台湾地区“司法院释字第748号解释”。
    [29] 参见台湾当局选务主管机关：《林正道先生所提“全民福利最优先。您是否同意缩减‘国防’支出，用来养老育幼，全民教育免费，医疗免费。”“全国”性公民投票案听证会纪录》，载台湾当局选务主管机关网站，网址：https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27363，最后访问日期：2019年6月5日。
    [30] 参见吴志光：《公民投票与司法审查——以德国法为借镜》，载吴志光：《比较违宪审查制度》，台北：神州图书出版有限公司，2003年，第176-177页。
    [31] 参见《“公民投票法”修正草案审查会通过条文对照表》，载台湾地区《“立法院”公报》第106卷第113期（总第4515期）第二册，第26-28页。
    [32] 参见全台湾地区性“公民投票案”第16案理由书。
    [33] 参见台湾当局选务主管机关：《黄士修先生所提“以核养绿，务实规画‘国家’能源政策”“全国”性公民投票案听证会纪录及相关书面数据》，载台湾当局选务主管机关网站，网址：https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27341，最后访问日期：2019年6月5日。在听证之后，该“公民投票案”的主文从提案时的“您是否同意：为避免非核家园政策所导致之空气污染与生态浩劫，应废除电业法第95条第一项；以终止非核家园政策，重启核电机组，进而保障人民享有不缺电、不限电、不断电与低廉电价的自由？”，改为“您是否同意：废除“电业法”第95条第1项，即废除“核能发电设备应于2025年以前，全部停止运转”之条文？”。
    [34] 参见台湾当局选务主管机关：《“重审‘劳动基准法’”“全国”性公民投票案听证会纪录及学者专家书面资料》，载台湾当局选务主管机关网站，网址：https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27118，最后访问日期：2019年6月5日。
    [35] 参见台湾地区领导人办公室2018年11月29日新闻稿《台湾医疗科技展结合产官学界能量》，蔡英文在出席活动时接受采访，指出第16案仅去除了实现“非核家园”的“法律强制的时限”，并不影响当局按照“环境基本法”推动“非核家园”的行动。
    [36] 参见台湾地区“公民投票法”第32条：“……同一事项之认定由主管机关为之。”
    [37] 台湾地区“司法院释字第185号解释”解释文：“‘司法院’解释‘宪法’，并有统一解释法律及命令之权，为‘宪法’第七十八条所明定，其所为之解释，自有拘束‘全国’各机关及人民之效力，各机关处理有关事项，应依解释意旨为之，……”
    [38] 台湾地区“司法院释字第662号解释”理由书：“‘立法院’基于民主正当性之立法责任，为符合变迁中社会实际需求，得制定或修正法律，乃立法形成之范围及其固有权限。‘立法院’行使立法权时，虽有相当广泛之自由形成空间，惟基于权力分立与立法权受‘宪法’拘束之原理，自不得逾越‘宪法’规定及‘司法院’所为之‘宪法解释’。”
    [39] 台湾地区行政机构提出的落实“公民投票案”第12案创制立法原则的法规草案，采用“专法”模式，法案名称为“司法院释字第七四八号解释施行法”，于2019年5月通过并施行。
    [40] 参见台湾地区“司法院释字第14号解释”。
    [41] 2016年台湾地区修改“公职人员选举罢免法”，下调罢免的门槛。2017年民意代表黄国昌因违背竞选承诺，推动“同性婚姻法制化”，而遭到社会团体发起的罢免。罢免投票因同意票未达到“法定门槛”而未通过，而依照“公职人员选举罢免法”规定，黄国昌在剩余任期内不会再次遭到罢免。
    [42] 参见张文生：《以问题为导向的台湾研究》，《中国评论》（香港）第252期（2018年12月）。
    作者简介：刘文戈，男，湖南耒阳人，法学博士，厦门大学台湾研究院助理教授、法律研究所副所长。
    文章来源：《台湾研究集刊》2019年第5期（总第165期）第67-77页。