郑毅：后“211”、“985”时代的高等教育公平法治建设

    十八届四中全会提出“增强全民法治观念建设”，不仅包括普通民众法治观念的培养，更强调政府对依法执政理念的贯彻。而在高等教育公平法治的构建和完善过程中，后者显然扮演着更为重要的角色。
    经过一番扭扭捏捏和欲说还休后，教育部终于承认以后将不再向“211”和“985”工程专项拨款，民间传闻的“废除‘211’、‘985’”的消息似乎被印证。然而，这必然预示着高等教育公平的时代来临吗？
    语境差异：不同主体眼中的“211”和“985”
    第一，对国家而言，主要强调“211”、“985”高校享受专项财政支持时代的结束。即先前入围的118所高校依然将延续“211”、“985”高校的名头，只不过它们不再因此名头获取财政拨款。这也可以解释为何教育部在表明“不废除‘211’、‘985’”的同时说明“不再拨款建设”这一看似矛盾的立场。
    第二，对学生和学生家长而言，主要是释放“即使在‘211’、‘985’高校就读也不会再像以前那样享受更多国家资源”的信号。虽然目前人才培养、科研产出等重要指标均富集于“211”、“985”高校，但不能忽视的是，它们中的大多数当初之所以能够入选，本就因为其办学质量和学术实力具有相当基础。而在这些高校“突飞猛进”的过程中，“211”、“985”只是更多地扮演了锦上添花的角色。即便淡化这类标签，它们仍将是高考角逐的热门和招聘追捧的焦点。
    第三，对用人单位而言，热衷于招收“211”、“985”高校毕业生并不是看重他们所在的学校获得了多少国家财政支持，而是因为国家在划出重点资助高校的同时就在相当程度上列出了实力较强的高校的名单。设置招聘门槛的目的是从众多简历中筛选有限的人才，虽然名校毕业的不一定都优秀，但以“名校与否”作为快速判断的标准显然具有上佳的操作性，而“211”、“985”恰恰为“名校与否”的判断提供了“官方依据”。
     
    诠释思考：后“211”、“985”时代等于高等教育公平？
    “211”、“985”是国家对特定高校的“肯定性行动”（affirmative action），后“211”、“985”时代并不必然促成高等教育的公平。
    第一，国家所谓的“废除”仅仅表明“211”和“985”的名头不再与专项财政支持挂钩，但其身份依然延续。这就意味着优势师资和优质生源在未来仍然会向这些高校自然流动——它们中的大多数是公认的“好学校”，并因此获得了“211”、“985”身份，即使这些标签被移除也依然如此。同此逻辑，未来就业中对这些高校毕业生的青睐亦将继续。
    第二，退一步讲，即使取消“211”、“985”，也不必然意味着高等教育倾斜式财政投入模式的终结。大到正如火如荼开展的“2011计划”，除了改学校“打包入围”为“优势学科联合入围”外，有重点的财政专项支持路径并未改变；小到法学高等教育领域的“卓越法律人才计划”，其核心思路仍是选取各方面条件较好的法学院进行重点支持，只是以学院（而非高校或学科）为扶助对象，甚至被喻为“法学院的985”。可见，遴选优势教学和科研资源予以重点扶持的思维一日不改，不论对“211”、“985”如何“喊打”，它们总会以不同的形式“借尸还魂”。
    第三，再退一步讲，若全面取消“遴选优势教学和科研资源予以重点扶持”的思维，其后果可能是全国高等教育的进一步失衡。“肯定性行动”的一项重要功能在于主要以国家财政转移支付的形式，通过有选择地重点扶持来形成实质平等（而非形式平等）的局面。如在“211”工程中，有少量高校虽然并非传统意义上的名校，但由于它们地处西部或民族地区，作为拉动本地高等教育事业发展的“桥头堡”而入选。倘若撤掉国家支持，当地财政的不足将使这些高校在同经济发达地区高校的竞争中愈发落后，从而诱发新的不平等。
     
    何去何从：“标签”存废后的法治化努力
    十八届四中全会提出“完善教育、就业方面的法律法规”。在后“211”、“985”时代，国家高等教育的发展仍应从法治中汲取营养。
    第一，《高等教育法》通篇并无“教育资源均等投入”之类的表述，说明以差异化思路为指导的“肯定性行动”仍应延续。“肯定性行动”在理论上既有针对弱者的帮扶性肯定，亦有针对强者支持性肯定。因此，要促使传统的“强化优势单核主义”向“强化优势＋矫正弱势”的双核模式转变。“211”、“985”高校中存在部分综合实力并不突出的西部、民族地区高校和农业、民族等类型高校，在一定程度上体现了两类需求的兼顾，但还远远不够，未来仍应着重对弱势高校给予具有明确法律依据的倾斜式帮扶。
    第二，《高等教育法》第6条将高等学校举办主体明确为“国家”，但其实包含中央和省级两个层面，即中央直属高校和省属高校。根据第60条的规定，前者经费来源主要是中央财政，后者则主要是省级地方财政。为促成高等教育经费在全国范围内的优化配置：其一，中央财政得向地方财政供给不足的省属高校以必要的转移支付，维系其核心竞争力；其二，对于能够从地方财政获得足够支持的省属高校，中央财政应避免过度倾斜式补贴致其获得不正当优势；其三，中央直属高校除中央财政支持外，通过央地共建等方式获取地方财政支持也应受法律的明确规制。
    第三，虽然《就业促进法》第25、26条明确禁止各种形式的就业歧视，但由于前述客观原因，以毕业院校“标签”设置就业门槛的情况仍将长期存在。虽然已有所变革，但诸如“2011计划”大贴“特定高校特定专业”标签的做法仍可能诱发新的歧视门槛。目前的应对之道，除通过《就业促进法》第62条等规定对用人单位招聘歧视施以严格法律规制外，还应当促成人才在全国范围内的有效流通，实现高等教育和人才就业的协调发展。
    总之，十八届四中全会提出“增强全民法治观念建设”，不仅包括普通民众法治观念的培养，更强调政府对依法执政理念的贯彻。而在高等教育公平法治的构建和完善过程中，后者显然扮演着更为重要的角色。
    郑毅，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
    来源：《中国经济时报》2014年12月4日A06版“智库观点”。