李剑 蔺学文：危害生态环境资源犯罪的成因及惩防之策

    【摘要】近年来，危害生态环境资源刑事犯罪中，以破坏森林资源、国家重点保护植物、非法占用农用地居多；在危害生态环境资源犯罪立案监督案件中，非法占用农用地、非法采矿和盗伐、滥伐林木案占比较大；在查办危害生态环境资源职务犯罪案件中，涉嫌渎职犯罪占绝大多数。而导致危害生态环境资源犯罪频发的原因有思想因素、体制因素、立法因素和司法因素等。因此，应牢固树立生态环境资源司法保护的意识、加大危害环境资源保护司法监督力度，建立健全生态环境资源司法保护体系等，多措并举预防危害生态环境资源犯罪。
    【关键词】危害生态环境资源犯罪；成因；惩防；司法监督
    生态环境资源保护是关系国计民生和经济社会能否全面、协调和可持续发展的重大问题。党的十八大把生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，提升到治国理念的战略高度。加大对环境资源保护的司法监督力度，是政法机关义不容辞的责任。黑龙江省检察机关在加大打击环境资源领域犯罪力度的同时，开展“预防职务犯罪、建设美丽龙江”专题预防，并对2010年以来危害生态环境资源犯罪情况进行了专题分析。
    一、危害生态环境资源犯罪的基本情况
    2010年以来，全省检察机关共办理危害生态环境资源犯罪1775件2739人，其中办理危害生态环境资源刑事犯罪1521件2360人，立案监督危害生态环境资源犯罪51件64人，查办危害生态环境资源职务犯罪203件315人。
    在危害生态环境资源刑事犯罪中，以破坏森林资源、国家重点保护植物、非法占用农用地居多。在办理的1521件2360人危害生态环境资源刑事犯罪中，盗伐林木601件1184人，滥伐林木136件192人，非法收购、运输盗伐、滥伐林木16件35人，非法采伐、毁坏国家重点保护植物172件224人，占此类刑事犯罪案件总数的60.8%和69.3%；非法占用农用地504件599人，非法采矿39件60人，两项占此类刑事犯罪案件总数的35.7%和27.9%。另有非法狩猎25件29人，非法捕捞水产品4件7人，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物12件15人，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品11件14人，失火1件1人，以上五项占此类刑事犯罪案件总数的3.5%和2.8%。
    在立案监督的危害生态环境资源犯罪案件中，非法占用农用地、非法采矿和盗伐、滥伐林木案占比较大。在检察机关立案监督的51件64人危害生态环境资源犯罪案件中，非法占用农用地犯罪27件31人，非法采矿6件6人，两项合计占立案监督此类犯罪案件总数的64.7%和57.8%；盗伐、滥伐林木案15件22人，非法采伐、毁坏国家重点保护植物犯罪1件3人，两项合计占立案监督此类犯罪案件总数的31.4%和39.1%。另有非法狩猎、失火犯罪各1件1人，占立案监督此类犯罪案件总数的3.9%和3.1%。
    在查办危害生态环境资源职务犯罪案件中，涉嫌渎职犯罪占绝大多数。在全省检察机关查办的203件315人危害生态环境资源职务犯罪案件中，渎职犯罪180件268人，占查办此类职务犯罪的88.7%和85.1%。其中，玩忽职守犯罪100件139人，占查办此类渎职犯罪的49.3%和44.1%；滥用职权犯罪34件55人，占查办此类渎职犯罪的16.7%和17.5%；徇私舞弊不移交刑事案件41件68人，占查办此类渎职犯罪的20.2%和21.6%；非法批准征用、占用土地犯罪3件3人，占查办此类职务犯罪的1.5%和1%；违法发放林木采伐许可证犯罪1件2人，占查办此类职务犯罪的0.5%和0.6%；环境监管失职1件1人，占查办此类职务犯罪的0.5%和0.3%。涉及贪污贿赂犯罪23件47人，占查办此类职务犯罪的11.3%和14.9%。
    二、危害生态环境资源犯罪多发的原因
    危害生态环境资源犯罪屡禁不止，除与部分犯罪嫌疑人无视国家生态环境保护法律政策，甚至以牺牲生态环境为代价盲目发展有关外，还与法律规定较笼统及一些国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，对危害生态环境的违法犯罪疏于监管、提供便利有一定关系。
    思想因素：法制观念淡薄。一些公民对生态环境资源的保护意识淡薄，如在许多非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案件中，很多行为人都没有意识到猎捕野生鸟是一种犯罪行为，更没有意识到猎捕野生鸟对生态环境的破坏。一些犯罪嫌疑人没有意识到因个人利益驱使改变土地、林地、草原等用途是犯罪行为。
    体制因素：监管监督缺失。目前，我国的政绩考评仍然多以GDP为主要指标，对生态文明建设的重视程度不够，对生态文明建设的刚性规范较少，造成偏重短期利益，生态建设的长期效益被人为忽视，个别地方主要领导干部缺乏生态建设的动力。特定领域配套制度不完善，如尚未建立严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等。环境管理体制不顺阻碍生态文明建设，我国资源管理、环境保护、违法追究分属不同部门主管，部门之间协调、合作较难。甚至由于部门间各自出发点不同、利益追求不同，形成了生态环境建设的部门博弈，部门间的协同难度大，互动机制不健全，造成国家生态环境政策失灵。
    立法因素：法律规定比较笼统。一是立法指导思想滞后。刑法的价值取向是对国家和个人权利的保护，而没有考虑整个社会生态环境的可持续发展。我国刑法中规定的破坏环境资源保护罪，仅仅保护的是其作为资源的要素，相对忽视了环境资源作为一种环境要素的属性。刑法规定的15种破坏环境资源犯罪行为中，是否构成犯罪，绝大部分要求必须“造成公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果”，或者是“情节严重、数量较大”等。刑法在规定破坏环境资源犯罪尤其是污染型环境资源犯罪的条件时，往往重视对公民人身、财产等现实利益的保护，而忽视了对生态环境和生态利益的长远保护。以盗伐林木罪为例，此罪的批捕及量刑依据是被盗伐林木的经济价值。但如果被盗伐的林木是风沙防护区、水土流失区的树木，这些树木和其他地区的树木对生态环境的影响不同，仅用数量进行衡量是不合理的。显然，这一罪名并没有对生态利益的受损害程度进行综合考量，没有完全体现对生态利益的关注和保护。二是法律规定内容笼统。我国目前关于生态环境资源犯罪的法律法规内容比较笼统，相关的司法解释也较少。我国刑法中环境资源犯罪个罪之间的某些规定不协调，刑法对环境资源犯罪的规定还不完善。刑法对环境资源犯罪的规制主要体现在社会关系的保护上，由于常被归属于多种类别，从而引起了刑罚应用时的衔接问题，使刑法执行遇到很大困难。三是保护范围过于狭窄。只规定结果犯，未规定危险犯，过多注重财产、人身的损害，而忽视了对生态的破坏，责任承担上仍仅限于过错责任原则，刑罚体系不尽科学等。
    司法因素：震慑力度不够。一是以罚代刑不移交刑事案件现象严重。相关执法部门监管不力，林业、矿业等主管部门在执法查处案件时，往往只就处罚而处罚，甚至存在以罚代法、以罚代刑、以罚代管现象。一些行政执法人员徇私情为私利，明知已涉嫌犯罪而不向司法机关移交，以罚代刑，致使犯罪得不到应有的打击，也在社会上造成了“只要交罚款就可不坐牢”的认识误区。二是法定刑罚较轻。由于重大环境污染事故罪的主观方面既包括故意，也包括过失，那么，在行为人故意实施环境污染行为的情况下，刑法破坏环境资源罪中绝大多数罪名情节、后果再严重，法定刑最高也只有七年，且财产刑仅笼统规定可单处或并处罚金，而无具体标准或数额的规定。环境污染犯罪的后果造成的影响巨大，法定刑较轻不能做到罪刑相适应，量刑幅度不能充分发挥刑罚的震慑作用，不足以体现刑罚的威慑力，难以使犯罪分子放弃犯罪的欲念。相反，因为过轻的刑罚使他们解除了对刑罚的畏惧心理，甚至可能加速犯罪的进程。三是渎职犯罪案件的轻刑化问题严重。2010年以来，大兴安岭地区检察机关反渎职侵权部门共立案查办危害生态环境资源领域的渎职犯罪案件15件20人，占查办渎职犯罪案件人数的71.4%，虽然法院全部作出有罪判决，但没有被判处实体刑，均被判处缓刑和定罪免予刑罚处罚。检察机关对危害民生民利行为的严肃查处与案件的最终处理结果往往形成强烈反差，给人一种“雷声大、雨点小”的感觉，在群众中产生负面影响。四是证据收集与保全困难。与普通民商案件和刑事案件不同，由于诸如污染环境犯罪是结果犯，必须以客观损害结果的实际发生为定案根据，这些证据的收集存在一定的技术障碍和证据要求方面的障碍。如有些突发性水体、大气、土壤污染案件的取证要求即时性，超过一定的时限就很难保全证据并及时查明突发事件对环境造成损害的各种数据，使司法诉讼陷入困境。在办理和查办此类案件过程中，办案人对证据审查和认定以及案件事实认定等方面困惑较多。此类案件在量刑方面也缺少情节轻重的衡量标准，影响案件办理效率和质量。五是犯罪数额认定困难。以盗伐林木罪为例，此类犯罪的犯罪数额在实践中主要通过犯罪嫌疑人供述、证人证言，结合鉴定意见来认定，而犯罪嫌疑人供述往往不够真实，证人证言也较片面，除非当场抓获，否则很难认定犯罪嫌疑人犯罪的真实数额，能够认定的数额比实际犯罪数额往往要少很多。六是主观故意认定困难。以非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪为例，如果犯罪嫌疑人辩称其并不认识所采伐的珍贵树种，若无其他证据支持，则对其是否具有主观故意难以认定。
    实践证明，只有把保护环境放在突出位置，才能保证社会的可持续发展。在我省检察机关加大打击生态环境资源领域犯罪力度，开展“预防职务犯罪、建设美丽龙江”专题预防工作中，笔者总结出以下对危害生态环境资源犯罪的治理之策。
    牢固树立生态环境资源司法保护意识。一是开展专项宣传行动。司法机关就生态环境资源保护加大宣传力度，深入到基层中宣传和引导百姓了解生态环境资源犯罪的相关问题，通过以案说法、发放宣传资料，判决书上网、典型案件报道宣传，定期公布一批生态环境资源案例等形式，进行有关法规及有关环保知识的普及教育，提高社会公众的生态环保意识。二是建设环境法治文化。教育和引导环境资源监管人员以文化认同去严格、公正、高效、廉洁地适用法律，进而教育和引导人们对环境资源法治文化的认同，形成环境法治观、生态文明观和可持续发展观，形成尊重法律、崇尚法治的良好氛围。三是建立环保价值体系。充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，畅通公众参与举报、揭发环境资源犯罪的渠道，提高当地农民及全社会的法制、环保意识，鼓励和提高群众参与保护生态环境资源的热情。
    加大危害生态环境资源保护司法监督力度。一是建立专门监督机构。建议在检察机关成立专门负责环境资源司法保护监督机构，在人民法院成立生态环境资源审判机构，加大办理危害环境资源的刑事犯罪案件、涉及危害环境资源背后的职务犯罪案件的力度，监督行政执法部门对危害环境资源违法行为的惩治等，将环境资源保护纳入法治轨道。二是培养专门人才。加大对相关专业人才的培养力度，注重招录环境保护法学专业人才，积极开展专题培训，努力培养一批精通环境案件办（审）理的专家型、复合型人才。在人民监督员、人民陪审员中选任具有专业知识或业务背景的人员参与办案和审判。根据工作需要，聘请专家、技术人员组成专家委员会，帮助解决检察和审判工作中遇到的专业性、技术性难题。三是开展公益诉讼。民事诉讼法以有无直接利害关系为标准排除了一般的社会主体的环境公益诉权。危害环境资源侵害国家和社会的公共利益，检察机关应通过诉讼保护公共利益介入环境诉讼，在环境保护领域行使法律监督权。本着有限参与的原则、最后与最佳救济原则，把握诉与不诉的尺度，合理运用诉权，并充分利用胜诉案件的威慑和影响引导社会公众对环境资源保护的意识。
        
    建立健全生态环境资源司法保护体系。一是建立执法部门配合联动机制。在许多环境资源违法行为查处过程中，单凭某个部门之力，无法从根本上解决破坏环境资源的问题。公安、环保、国土、林业、农业、交通、工商等职能部门应整合执法资源，建立联合执法机制，建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法衔接制度，形成合力。二是加强检察机关内部协作配合。查办危害生态环境资源刑事犯罪，需要反贪污贿赂、反渎职侵权、侦查监督、公诉、民行等部门紧密配合，反贪污贿赂部门在查办贪污贿赂犯罪案件时注意审查涉嫌危害生态环境资源的渎职犯罪，对需要数罪并罚的依法予以查清；侦查监督和公诉部门加强对危害生态环境资源渎职犯罪案件的审查逮捕和审查起诉工作，及时介入侦查，对侦查取证方向，收集、固定证据及有关程序问题向侦查部门提出意见和建议，侦查部门协助做好审查逮捕和审查起诉工作，提高办案质量和效率。三是加强与有关行政执法部门配合。虚心向有关部门和专家学习请教，了解、熟悉、掌握相关系统、领域和行业的法律法规和业务知识，对办案中遇到的专业性、技术性强的问题，主动请有关部门和专家释疑解惑。与有关部门建立相关行政调查案件的通报机制，及时了解和掌握相关部门调查处理的破坏生态环境资源的案件情况，发现涉嫌渎职等职务犯罪案件线索，商请有关部门及时移送。对严重破坏生态环境资源的案件，及时介入行政调查，把行政调查和检察调查有机结合起来同步进行，相互配合，相互制约。在监督行政机关执法过程中，及时向行政部门发出检察建议，或结合案例以案释法，提高有关人员执法水平，促使其依法行政。四是建立监管部门责任机制。在相关监管部门建立目标责任机制、执法检查机制、责任追究机制和社会监督机制，只要发生了污染环境、破坏资源的行为，不论是否造成实际的危害结果，只要危害行为属实，达到一定的持续时间、数量或程度，都应当追究相关人员的责任。
    细化生态环境资源司法保护法律规定。一是在刑法中扩大行为犯，增设危险犯、过失犯的刑法责任。有的危害环境行为与危害结果之间存在一定的空间与时间距离，而且危害结果一旦发生，则无法挽回。为了有效预防生态环境资源犯罪，在环境刑事立法中，对一些诸如污染环境罪、破坏自然资源罪等罪名，以行为犯来追究刑事责任，只要发生了污染环境、破坏资源的行为，不论是否造成实际的危害结果，只要危害行为属实，达到一定的持续时间、数量或程度，都应当追究刑事责任，以便更加有效保护生态环境。不仅对污染和破坏环境并已造成严重结果的行为进行制裁，还要规定处罚危害环境的危险犯。如果刑法只是惩治造成严重环境污染后果的行为而不惩治危险犯，则会削弱刑法在预防生态环境资源犯罪方面的作用。二是适用无过错责任原则。由于现代化生产的发展所引起的对环境的严重危害，加之证明生态环境资源犯罪的主观罪过比证明犯罪本身更加困难的实际，可改变传统刑法中无罪过即无犯罪的原则，借鉴英美一些国家将无过错责任引入环境刑事立法中，确立只要行为人实施了法律禁止的某种行为或造成了法律所禁止的某种结果，即使其主观上没有过错，也应对此承担刑事责任。由于生态环境资源犯罪的特殊性及我国目前所面临的环境危机，应在环境资源保护相关刑法中适用无过错责任原则，即建立严格刑事责任制度，以适应现实需要。三是提高生态环境资源犯罪的刑罚幅度。鉴于我国环境保护的严峻形势，应提高生态环境资源犯罪的刑罚幅度，以提高刑罚的威慑力来阻止犯罪。刑法也应明确罚金刑的标准和数额，达到足以威慑环境犯罪的强度，使那些通过危害环境攫取不义之财的违法者感到一旦受到刑事处罚就会得不偿失。
    李剑，单位为黑龙江省人民检察院；蔺学文，黑龙江省人民检察院。