程雪阳：中国土地征收补偿制度的真正症结

    在过去十多年间，如果说我国的征收补偿理论和制度取得了一些进步的话，“按照市场价格公平补偿被征收人”毫无疑问应被纳入其中，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》所采用的新的补偿标准就是例证。
    然而，最近有学者猛烈批评“市场价格补偿论”，认为学术界应该“慎提农民土地财产权”，因为“城郊土地本来就不是农民的，农民没有理由要求独占因为城市化发展所带来农地非农使用的增值收益”。 持有这种观点的贺雪峰教授，在其最新出版的著作中甚至认为“其实，全国农民都盼征收，盼拆迁，都期望通过征地拆迁而成为百万富翁、千万富翁乃至亿万富翁，这本来是一个常识，却被有意无意地误导，以致形成了反过来的舆论共识，真是不可思议。”（参见贺雪峰：《城市化的中国道路》，中信出版社2014年版，第17页）
    贺教授的这种观点好像很有说服力，好像很符合常识，但其实是难以自圆其说的。
    首先，农民因为土地征收获得巨额财富的现象在全国各地（特别是大城市郊区和城中村）确实大量存在，但需要注意以下两点，其一，因为征地导致民众权利被侵犯、生活水平严重下降的情况在全国同样普遍存在。仅在2014年笔者曾经就收到靠近北京的河北某市农民的邮件，说不明身份的人将他们围困在村子里面，必须接受政府确定的征地补偿指导价格（大约是5万元一亩），否则不准任何人进出。 其二，要区分制度逻辑和制度实践之间的差别。现行《土地管理法》所建立的补偿标准依然是以原用途为补偿基础的，现实中之所以出现被征收人生活水平提高甚至“一夜暴富”的现象，并不是正式的法律制度带来的结果，而取决于当时当地和当事人的政治、经济力量对比，比如，被征收人的权利意识和抗争力度，地方政府的法治意识以及对社会稳定风险的重视程度等。
    比如，重庆2007年的“最牛钉子户”之所以能够坚持到最后获得高额补偿，跟其是散打冠军有一定的关系；广东瓮安事件能够得到较好的解决，也跟媒体的曝光、持续跟踪报道以及更高级别政府的介入有关。因此，从法律制度层面来看，当下中国土地征收制度的真正症结，不在于农民是否因为征收突然暴富或者突然沦为赤贫，而是在于现实中土地征收补偿价格的确定，是通过类似“丛林法则”的政治和经济力量较量来完成的。
    在这种机制之下，征地补偿价格是 “政治价格”而非“法律价格”（党国英先生语）， 其只能依赖于诸多非制度化的偶然因素以及具体征收过程中的各方力量对比，而无法提供补偿标准公平谈判、税制设定民主辩论以及司法中立裁决相关纠纷的制度化沟通平台。这种土地增值收益分配模式显然不是合理的，应当及早放弃。
    其次，我国宪法第10条第2款所规定的作为集体土地所有权人的“农民集体”，只能是具体的某个农民集体经济组织，而不可能是抽象的全体人民。比如，不具有“华西村”集体经济组织成员身份的人，无论是工人、官员、教师，还是作为其他农民集体组织成员的个体农民，在土地增值的初次分配中，都不应当享有该集体的土地所有权和土地开发权的份额。认为“城郊土地本来就不是农民的”，在我国宪法上找不到根据，在理论上也说不通。
    再次， 如果不改变现有的土地征收制度和土地管理制度框架，而仅仅“适当考虑失地农民分享土地发展增益”，在操作上难以落实，也不利于土地资源的合理利用。因为，其一，什么是“适当”，谁来通过何种程序决定某个具体的补偿决定是否适当等问题是很难解决的，人们也很难基于“适当补偿”这一要求设计出明确、公正且具有可操作性的方案；其二，只“适当考虑失地农民分享土地发展增益”意味着政府可以以较小的成本来获得土地资源，这会让政府在土地征收过程中产生“财政幻觉”，并刺激政府征收和储备其可能并不需要的土地。因此在这种机制之下，土地资源很难获得合理利用。
    最后，虽然我国宪法和法律迄今为止没有对征收非国有土地的补偿标准问题做出明确规定，但是从宪法体系化解释角度来看，2004年通过的宪法修正案第22条和24条关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家尊重和保护人权”的规定已经蕴含了征收主体在征收或征用土地时必须履行“公平补偿”义务的要求。所谓“公平补偿”，如果从政府在土地征收过程中仅仅获得“强制交易权”这个角度来说，按照“市场价格”补偿被征收人应该是最为公平的，因为所谓“市场价格”就是当事人在同意进行交易的前提下，通过讨价还价、谈判协商和互相妥协而形成的价格。当然，如何准确界定“市场价格”，采用哪种时间点上的“市场价格”也是极为重要的问题，但基于篇幅所限，本文不再过多展开。这里仅仅强调“市场价格”不应当是土地利用规划或城市规划变更之前的价格，而应是规划变更后征收主体依据规划做出征收决定时的市场价格。
    【作者简介】作者为苏州大学王健法学院副教授。