刘武俊：2014年中国法治进程回眸

    2014年，是中国法治建设进入全面推进依法治国崭新阶段的一年，是全面推进、稳健发展的一年，也是法治亮点频现的一年。总的来看，2014年中国的法治进程表现在以下10个方面。
    一、十八届四中全会描绘“法治中国”新蓝图
    党的十八届四中全会是改革开放以来我党首次以“依法治国”为主题的中央全会。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），第一次就加快社会主义法治建设进行了顶层设计和战略部署，充分体现了党中央厉行法治、依法治国的决心和勇气。《决定》的出台，意味着全面推进依法治国事业进入一个崭新的阶段。
    建设法治中国必须进一步凝聚全社会的法治共识。凝聚法治共识，就必须深刻认识到法治就是良法善治，法律是治国之重器，良法是善治之前提。
    凝聚法治共识，就必须深刻认识到法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。厉行法治，就必须形成高效的法治实施体系，深入推进依法行政，加快建设法治政府。
    凝聚法治共识，就必须深刻认识到公正是法治的生命线。党的十八届四中全会提出，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
    凝聚法治共识，就必须深刻认识到法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。为此，必须下大气力提升全民普法的实效，大力弘扬法治精神，增强全民法治观念，推动全社会树立法治意识，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。
    唯有进一步凝聚全社会的法治共识，才能形成建设法治中国的强大合力，法治中国的蓝图才能真正变成现实。
    二、《立法法》首次大修助力打造法律体系升级版
    2014年8月举行的十二届全国人大常委会第十次会议，初次审议了《立法法》修正案草案。12月末召开的十二届全国人大常委会第十二次会议审议了草案。这是《立法法》实施14年后首次修改，引起社会各界的广泛关注。
    《立法法》是规范立法工作的基本法，也是关于国家立法制度的一部重要法律。总结和巩固立法经验，进一步提高立法质量，推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，完善中国特色社会主义法律体系，是本次修改《立法法》的基本目的和重要取向。草案增加了地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，为地方政府的权力划清了边界，有望解决存在多年的地方红头文件权力过大、方向跑偏等问题。本次大修突出了“立法公平”和“程序正义”的法治理念，有望为实现良法善治夯实立法基础，筑牢遏制立法部门化、地方化利益倾向的法律防线，从立法层面防止出现诸如限行、限购、限贷等地方红头文件对公民权益的随意侵蚀。此外，本次大修对地方立法权的“放”和对授权立法的“收”，也成为舆论关注的焦点。
    下放地方立法权。将以前仅有“较大的市”独享的地方立法权下放给所有“设区的市”，拥有地方立法权的城市明显扩容，这是《立法法》修正案草案备受关注的亮点之一。目前在全国282个设区的市中，有49个“较大的市”享有地方性法规制定权，草案拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。草案同时规定：较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。地方立法事项须省一级人大批准。赋予“设区的市”地方立法权，有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性。不过，对地方立法权不能一放了之，需要完善地方立法质量的保障机制，需要对地方立法进行有效监督和制约。
    严控授权立法。在对地方立法“放权”的同时，《立法法》草案对授权立法给出更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。有必要对授权立法严格规范，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为进行及时纠正。《立法法》草案规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定“授权期限不得超过五年”。
    法律草案要上网征求民意。《立法法》草案明确规定：应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见。重要的法律案还可能在全国主要媒体公布征求意见，并将征求意见情况向社会通报。草案还规定，法律按有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。这意味着立法公开、开门立法成为立法的基本理念，上网征求民意成为制定和修改法律必须完成的“规定动作”。法律草案公开征求意见，对于扩大公民有序参与立法，深入推进科学立法、民主立法无疑将发挥重要作用。
    《立法法》的修改是打造法律体系升级版的重要引擎，期待以本次《立法法》的修改为契机，我国的立法工作尤其是立法质量能够大踏步迈上一个新台阶。
    三、党内法规首次集中清理迈出依规治党的重要一步
    2014年11月，中央发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。根据该《决定》，纳入清理范围的自新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件中，160件被废止，231件宣布失效，20件继续有效。
    首次中央党内法规和规范性文件集中清理工作，历时两年终于摸清了“家底”：自新中国成立至2012年6月，中央出台的文件总计超过2.3万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178件。
    党内法规集中清理工作是党内法规制度建设的重要举措，迈出了依规治党的重要一步，一揽子解决了党内法规制度中长期存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，为下一步形成完善的党内法规体系奠定了良好基础，扎紧了依规治党的“制度之笼”。建议将党内法规清理常态化和规范化，同时要更加重视党内法规和规范性文件的公开、宣传和执行工作，真正让每个党员知规、懂规、敬规、守规。
    十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标，并将“形成完善的党内法规体系”作为其中一项重要内容。可见，党内法规清理既是“形成完善的党内法规体系”的重要内容，也是全面推进依法治国的一项重要工作。“把权力关进制度的‘笼子’里”，关键是要把执政党自身的权力关进制度的“笼子”里，关进党内法规的“笼子”里，让执政党的领导权、决策权有章可循、有法可依，让依法执政真正落到党内法规的实处。党内法规制度体系将为八千六百多万中国共产党党员确立刚性的行为规范，因而党内法规体系完善与否直接关系着从严治党、依规治党的大局。
    党内法规集中清理只是摸清了“家底”，初步解决“体检”和“瘦身”的问题，今后更为艰巨的任务，是要花大气力解决党内法规的有效实施和执行到位问题。
    四、宪法宣誓彰显宪法权威
    十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日审议通过了关于设立国家宪法日的决定，明确将12月4日设立为国家宪法日。《决定》提出，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，正式就职时要公开向宪法宣誓。
    新任领导干部和法官举行宪法宣誓，有利于彰显宪法权威，也可以通过庄严的仪式强化官员宪法意识，营造让权力服从宪法、把权力关进宪法的笼子里的氛围。
    宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。在142个有成文宪法的国家中，规定选举产生的有关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。现行宪法尚无就职宣誓的规定，这是现行宪法的一大缺憾。建立宪法宣誓制度，这一规定目前只是党中央的一项决定，将来有必要修宪时正式载入宪法，弥补宪法缺乏宪法宣誓制度的立法缺憾。
    建议全国人大常委会加快制定宪法宣誓的具体规则，包括举行宪法宣誓的程序、誓词内容等，依法规范宪法宣誓制度。
    比宣誓更重要的是言行一致，将誓词内化于心、外化于行，用实际行动践行誓言、兑现承诺。期望宪法宣誓制度能够在全社会尤其是全体公职人员中真正营造尊重宪法权威的氛围。
    五、行诉法大修激活“民告官”正能量
    十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，新的《行政诉讼法》将从2015年5月1日起开始实施，这是《行政诉讼法》实施24年来首次修改。
    修改后的《行政诉讼法》对立案、审理、判决、执行等机制的改进和完善，有望破解“民告官”制度长期存在的“三难”问题，进一步保护公民、法人和其他组织的合法权益，激活“民告官”的司法正能量。
    行诉法大修主要体现在以下几个方面：扩大了行政诉讼的受案范围，尤其是将红头文件纳入司法审查具有重要意义。新法将“具体行政行为”改成了“行政行为”，为适当扩大行政诉讼受案范围清除了法律原则障碍，同时以列举的形式增加了“对行政机关作出关于自然资源所有权或使用权决定不服”、“行政机关没有依法支付最低生活保障待遇”等多种新型案件。实践中，政府部门的红头文件侵犯公民权益的事情时有发生。一旦“红头文件”接受司法审查，那么依法行政的口号将有望真正落实到“红头文件”的层面，打着“红头文件”侵权的乱象将从根本上得到遏制。
    用立案登记制度破解“民告官”案件立案难。修改后的行诉法落实了立案登记制度改革的精神，规定人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案，并出具书面凭证，对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
    用问责制破解“告官不见官”现象。修改后的行诉法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。“民告官却见官难”是行政诉讼一直存在的突出问题。行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。
    确立行政案件异地管辖制度，让“官官相护”无处遁形。修改后的行诉法在民告官案件的提级管辖和异地管辖上作了技术性的完善，对县级以上政府提起的行政诉讼将由中级人民法院提级管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院，跨行政区域管辖行政案件。行政诉讼案件异地交叉管辖，让群众愿意到法院打行政官司，也让法官敢于依法公正裁判，同时还减轻了党政机关和上级法院的信访压力，可谓一举多得。
    
    六、刑法死刑罪名大作减法彰显司法文明
    2014年10月底，全国人大常委会审议了《刑法修正案(九)〈草案〉》（以下简称《草案》），拟对集资诈骗罪、组织卖淫罪、强迫卖淫罪等9个罪名取消死刑适用。
        
    减少死刑罪名、促进人权保障以及加大对腐败犯罪的惩处力度是《草案》的突出亮点。2011年出台的《刑法修正案(八)》废止了13种非暴力、经济性犯罪的死刑，现存55种死刑罪名。如果《草案》获得通过，死刑罪名将降至46个。2014年11月初，全国人大官网公布了《草案》，向社会公开征求意见，征求意见截止至12月初。
    我国当前奉行的死刑政策是“保留死刑，严格控制和慎重适用死刑”。限制与废止死刑已成为死刑变革的国际潮流，也是我国人权保障、司法文明发展的必然要求。基于国情民意，立即废止死刑尚不现实，但是从限制到废止死刑是我国死刑改革的趋势。
    对于《草案》拟取消的9个死刑罪名，这些犯罪根据其实际危害情况，在司法实践中已较少适用死刑，取消其适用死刑并不会对相关司法力度产生妨碍。取消死刑后，这些犯罪的法定最高刑是仅次于死刑的无期徒刑，也可以对这些犯罪中危害严重情形进行严厉惩治。这可以贯彻罪责刑相适应原则的要求，从而做到整体惩治力度不减，以确保社会治安形势的稳定。
    七、司法改革试点亮点频现
    司法改革的核心目标就是要勘定司法权力的边界，规范权力的运行，让审判的归审判、行政的归行政，司法必须去行政化和去地方化。当前，新一轮司法体制改革正在紧锣密鼓地推进之中，上海等地的司法改革试点也已拉开序幕、亮点频出。
    相对于前几轮司法改革，新一轮司法体制改革终于回归体制的轨道，真正触及体制问题，而不再局限于工作机制的改革。特别是人财物由省级法院统一管理，就是司法体制上的一个重大变化。
    2014年6月，中央决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。作为司法改革试点中的唯一直辖市，上海的司法改革试点颇为引人关注。
    上海在市二中院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点。试点方案包含司法人员分类管理、司法责任制、省以下法检人财物统管等五项内容。根据方案，上海准备用3—5年的过渡期，逐步实现不在办案岗位法官、检察官的择岗分流，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任，同时从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任法官、检察官。过渡期结束后，上海将形成法官、检察官占33%，司法辅助人员占52%，行政管理人员占15%的合理人员比例。　　上海司法改革试点工作有望形成可复制、可推广的经验，为全国的司法体制改革担当“探路先锋”。但是，司法改革不能搞“一刀切”，而要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励在具体措施上积极探索实践。各地要根据中央统一部署，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况，分类分层研究提出具体实施方案，不搞“一刀切”“齐步走”。
    新一轮司法改革纲要公布后，一些基层的年轻法官担心会被“一刀切”，从法官变为法官助理等司法辅助人员，个别地区的法院出现了年轻法官“出走”现象。实际上，司法改革的初衷就是要让最优秀的法官留下来，就是要向办案任务最繁重的基层法院倾斜。法官员额制改革在实际运作特别是选配法官时，不能简单地论资排辈，而要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来合理选拔，不能搞“一刀切”。如果出现因司法改革而使得基层优秀年轻法官大量流失，那就与改革的初衷背道而驰了。
    期待司法改革试点在宪法和法律的框架内沿着法治的轨道遵循司法规律顺利推进、依法推进，真正革除影响公正司法的体制之弊。
    八、念斌案坚守疑罪从无彰显司法正能量
    2006年7月27日夜，福建省平潭县澳前村17号两户居民家中多人出现中毒症状，两名儿童经抢救无效死亡。警方经过侦查，很快确定是人为投毒所致，认为其邻居念斌有重大作案嫌疑。此后该案历时8年10次开庭，念斌4次被判死刑，3次被撤销判决，最高法6次批准案件延期审理，2014年8月22日，福建省高院再审宣判念斌无罪。
    最高人民法院在面向外国驻华使节的开放日上，对念斌案等热点话题进行了回应，称此案的处理彰显了国家审判机关在坚持疑罪从无的理念。
    “疑罪从轻、留有余地”的司法潜规则，往往是滋生冤假错案的主要“元凶”。要防范冤假错案，必须将“疑案从无”的刑事司法原则不折不扣地落实到位。“法律事实”是依靠完整的证据链支持的法律意义上的拟制事实，法官必须也只能依据用证据说话的“法律事实”来判案。
    值得一提的是，类似念斌案疑罪从无的司法正能量在2014年岁末在其他两起案件中得到彰显。12月15日，内蒙古自治区高级人民法院对呼格吉勒图故意杀人、流氓罪一案作出再审判决，撤销原一审判决和二审裁定，并宣告呼格吉勒图无罪。12月中旬，最高法院根据河北省高院申请和有关法律精神，决定对备受关注的河北聂树斌故意杀人、强奸妇女一案，指令山东省高院进行异地复查。这几起案件表明，法律规定的“疑罪从无”原则必须真正在司法实践中得到落实，才能从制度上杜绝冤假错案。唯有加大对冤假错案制造者的问责力度，实行终身追责，让制造冤假错案人员付出沉重的代价，才有可能使疑罪从无的法律原则真正兑现和落实，才有可能有效遏制各类冤假错案的发生。
    唯有深化司法改革，彻底清除司法潜规则，实现完全彻底的法院独立审判，兑现宪法第126条关于独立审判的庄严承诺，法院才能不受公安、检察院的影响，严格实行非法证据排除规则，真正做到疑罪从无，才能将每一起案件办成经得起历史和法律检验的铁案，让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。
    九、领导干部干预司法问责制要动真格了
    2014年11月初，甘肃省委办公厅转发了《省委政法委、省纪委、省委组织部关于党政机关及其领导干部支持司法机关依法独立公正行使职权的规定》，从10个方面对全省各级党政机关及其领导干部作出规定、提出要求，支持司法机关依法独立公正行使职权。该规定是党的十八届四中全会以后全国出台的首个省级支持司法机关依法独立公正行使职权的规定。
    十八届四中全会明确提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。同时还提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这意味着对违反法定程序干预司法的领导干部将予以问责，并且是要动真格的予以“记录、通报和责任追究”。
    甘肃率先出台的支持司法机关依法独立公正行使职权规定，对落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度具有示范意义，值得各地借鉴和推广。同时，建议中央政法委、最高法院等政法机关也尽快出台落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度的具体规定。
    司法是维护社会正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。司法公正从来就不是一句空话，必须不折不扣地体现在每一个具体的个案上。领导干部应当率先垂范做尊重和支持独立审判和维护司法公正的楷模，而无权干预司法。
    可以预言，一旦将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度真正落实到位，对说情和干预司法现象动真格的，那么干涉司法的歪风邪气必然会明显收敛，司法环境必然得到有效的治理。
    十、跨境追逃追赃力度空前
    自2014年7月全国公安机关开展“猎狐2014”专项行动，至2014年11月APEC北京会议、G20布里斯班峰会，追逃追赃成为社会关注的热点话题。2014年7月，公安部部署全国公安机关展开“猎狐2014”专项行动。公安部11月17日发布的消息显示，自“猎狐2014”专项行动开展以来，已有288名在逃境外经济犯罪嫌疑人归案。2014年9月26日，最高人民检察院召开全国检察机关开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动部署会议，决定从即日起在全国检察机关开展为期半年的职务犯罪国际追逃追赃专项行动，集中追捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人。这意味着新一轮针对职务犯罪的国际追逃追赃风暴将雷厉风行，保持打击贪官外逃高压态势，决不让外逃贪官逍遥法外。
    国际追逃追赃工作是反腐败工作的重要组成部分，关系到法治尊严和反腐败成效，有关部门要尽最大努力将潜逃境外的职务犯罪嫌疑人绳之以法，最大限度地运用法律武器追缴赃款，坚决维护法律权威，有力打击和震慑外逃贪官。
    目前，我国与38个国家签署了引渡条约，与51个国家签订了刑事司法协助类条约，与93个国家签署了检务合作协议或谅解备忘录，与189个国家建立了警务合作关系，初步构建了追逃追赃的国际合作网络。另外，2014年APEC北京会议通过的《北京反腐败宣言》、G20布里斯班峰会通过的反腐行动计划，这些都给我国的跨境追逃追赃工作奠定了基础。
    《联合国反腐败公约》第五章以专章形式第一次完整规定了资产追回和返还机制，要求缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助。这极大地拓宽了各缔约国就如何追回腐败资产开展国际合作的渠道，促进了各缔约国就资产追回问题开展国际合作的可能性。修订后的新刑事诉讼法，也专门增设违法所得特别没收程序，境外在逃犯罪嫌疑人在国内外的赃款赃物都可向法院提起没收、查封、冻结或扣押，并通过国际刑事司法协助，请求相关国家承认并执行我国裁决。江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波潜逃新加坡并将2953万元贪污所得转至新加坡，2014年8月上饶市检察机关向上饶市中级人民法院申请没收李华波的涉案财产和违法所得。2014年11月，湖北省也启动了首例没收外逃贪官违法所得案。
    遏制贪官外逃既要“追逃”更要“防逃”，“防逃”和“追逃”要双管齐下拦截“官跑跑”。既要“追逃”也要“追赃”，没收违法所得决不让腐败分子在经济上捞到好处。唯有“追逃”和“防逃”并举、“追逃”和“追赃”并重，贪官外逃现象才能真正得到有效遏制。期待力度空前的跨境追逃追赃取得更加显著的成果。
    （作者：《中国司法》杂志总编辑、研究员）