窦玉前、郭丹：学生伤害事故赔偿行政调解制度存在的问题及对策建议

    【作者简介】窦玉前，郭丹，哈尔滨工业大学法学院，哈尔滨150001
    窦玉前(1971-)，女，哈尔滨人，副教授，硕导，博士研究生，从事民商法及诉讼法研究；郭丹(1970-)，女，哈尔滨人，教授，硕导，博士，从事民商法研究。
    一、学生伤害事故赔偿行政调解制度存在的问题
    在中国现有的法律体系中，尽管涉及行政调解的法律有27部、行政法规31部，但鲜有对学生伤害事故如何进行行政调解的直接规定。当然，关于学生伤害事故行政调解问题也有效力位阶较低的行政规章、地方规范性文件作了专门规定，如2002年教育部《学生伤害事故处理办法》第三章的事故处理程序、2004年广东省教育厅《学生伤害事故处理办法》实施细则第六章的行政调解、2010年《深圳市学校安全管理条例》实施细则第54条、2014年《深圳经济特区学校安全管理条例(草案)》第55条等。但这些专门规定仍过于笼统，多是表达了对行政调解的态度，缺乏对行政调解各要素的完整规定，从而制约了该机制的完美运作；而且，从实践看，行政调解的适用范围也很随意。所以，需要从主体、程序、效力三方面检视学生伤害事故赔偿行政调解的立法状况。
    1.调解主体的设置笼统，无专业性的考量
    国务院《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)中对行政调解主体也只是作了原则、宽泛的规定，即地方各级人民政府和有关部门。从实施的角度看，有赖于各级人民政府和有关部门通过行政规章和地方规范性文件对调解主体进行具体设置，以统一各部门、各地区的执法实践。不过，这一期待在学生伤害事故赔偿的行政调解上还无法实现。，教育部颁发的《学生伤害事故处理办法》，虽对行政调解进行了肯定，但对调解主体的规定仍是宏观的。即使《意见》颁发后，行政调解的内容没有进一步细化，导致各地在制定实施细则时差异性明显。有的对调解主体的规定概括、模糊性强，更不具专业性。如2010年《深圳市学校安全管理条例》实施细则第54条中的“教育行政部门或相应的行政主管部门”，2014年《深圳经济特区学校安全管理条例(草案)》第55条中的“教育部门”，等等。规定的模糊性不仅使行政调解制度形同虚设，也剥夺了民众对解纷方式的理性选择权。
    2.调解程序简单，缺乏完备的事实发现机制
    从目前的法律文本看，除2004年广东省教育厅《学生伤害事故处理办法》实施细则等少数文件对调解程序作了较细致规定外，多数地方规范性文件的规定过于简单，即使教育部的《学生伤害事故处理办法》也只提及调解程序的启动和调解期限，对于调解程序的进行鲜有关注。由于各级教育行政部门通常是校方的上级主管单位，受害学生担心由教育行政部门进行处理，会发生袒护情况，所以在事故发生后，要么寻求人民政府等上级查办，要么找记者以扩大其社会效应从而寻求解决之路。而这两种选择只是增添了督办的效力，事故的最终处理还是需要交由教育行政部门专门解决。由此看来，调解程序的建构不仅关系到事故的公正调解，还涉及效率价值的实现，也是行政调解的解纷功能得到彰显的有力保障。
    3.调解协议的法律效力不明
    以趋势论，学生伤害事故赔偿调解协议的法律效力经历以下发展过程：从直接的法律文本观察，调解协议并不具有法律约束力，更不具有强制执行力，所以，调解协议的达成并不表明权利义务的确定，一旦一方反悔，调解协议即面临自动解除的命运，也就是说，行政调解结果具有不确定性。为扭转此种僵局，最高人民法院在2009年发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)，肯定了行政调解协议民事合同的法律效力，并将调解协议的强制执行力问题交给了当事人选择确定，要么申请司法确认，要么申请公证。此后的实践也证明了《若干意见》为行政调解的功能发挥提供了坚实保障。但2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的修改，又将行政调解的法律效力推向了风雨飘摇之中。原因在于《若干意见》中规定的司法确认的启动并未强调依双方当事人申请，而《民事诉讼法》第194条却要求司法确认需依双方当事人共同申请，增加了司法确认程序的启动难度，使本可以确定的法律效力又回归到不明状态，行政调解的制度功能又被大打折扣。
    二、完善学生伤害事故赔偿行政调解制度的建议
    1.调解主体设置具体化和专业化
    尽管调解主体的设置存在重大缺陷，但实践中已出现了如广东等地的“学生伤害事故处理调解委员会”等专业调解组织，作为有益的尝试解决了调解主体设置的两大要求：其一，专门的内设机构，保证了职责分明、责权统一，可以专注于学生伤害事故赔偿纠纷的处理及经验总结，防止推诿及不作为情形的发生；其二，法律专家、教育专家、退休法官担任调解员，可以有效梳理教育活动中的管理责任和法律责任，有利于协议的达成并促进教育管理规范化。因而，可以考虑通过以部门规章和地方规范性文件的形式推广建立学生伤害事故处理调解委员会的做法。从实现公正的角度，还应当建立调解员库，由当事人选任调解员以最大限度地维护其合法权益。
    此外，在大调解机制下，也可以建立“大调解中心”，对当事人的调解申请统一受理，再根据案件性质进行分流，其中涉及学生伤害事故赔偿处理的应组织法律专家、教育专家、法官进行行政调解。由于大调解机制是人民调解、行政调解和司法调解三调协调沟通机制，所以，在学生伤害事故行政调解协议达成过程中，调解员应告知司法确认的途径及效力，在取得双方当事人同意的情况下，直接移送司法调解，从而实现事故的及时有效化解。
    2.调解程序设计科学化
    启动程序作为调解的开始，虽得到普遍重视，但规定不一，在申请的主体上，又有单方和双方的差异。对于启动程序应放弃严苛的要求，纠纷发生后，通常情况下纠纷双方处于对抗之中，要求双方自愿寻求调解不切实际。此时，可以根据事故的影响区分启动的方式。如果事故涉及人数众多、影响较大、可能影响社会稳定的，教育行政部门应主动移送学生伤害事故处理调解委员会进行调解；如果事故影响较小，可以依单方申请动员相对方接受调解。
    调解的进行是整个调解程序的核心阶段，其终极目的是为调解协议的达成准备事实基础，所以，具体程序内容可以比照立法较成熟的人民调解、司法调解的内容进行设定，但应考虑行政调解的特定性，亦即事故事实的发现渠道。在人民调解、司法调解中，事实查明通常依据“谁主张、谁举证”进行的，而在学生伤害事故的行政调解中，事实查明应分阶段进行，事故责任的认定是行政权的职责范围，应由相关的教育行政部门主动介入调查，以发现管理漏洞；而伤残程度的确定关系着私权保护，应由当事方证明，仍须本着“谁主张，谁举证”原则，通过伤残鉴定排除争执。介于事故的影响，事实查明之后，也不能完全依靠“以事实为根据，以法律为准绳”进行调解，尤其是在校方无责任时，应特别考虑教育教学秩序的恢复(多数人利益)、受伤学生的身心健康及家庭生活维系。此时由校方的上级主管部门(教育行政部门)进行调解，可以动员校方关注教育的社会价值并在此基础上对受伤学生进行适当补偿以终结事故。
    此外，还应特别注意，行政调解是行政主体在自身职权管理范围内对特定纠纷实施的调解行为[1]111，所以，作为行政主体的教育行政部门在学生伤害事故行政调解中应主动实施职权管理行为，即在调解程序的设计时应强调调解主体各个阶段的告知义务，特别是对调解协议可以申请司法确认的告知，以确保行政调解的顺利有效开展。
    3.优化行政调解效力保障机制
    行政调解协议应区分赔偿协议和补偿协议。出于对受伤学生的安抚，补偿协议应被赋予强制执行力。
    以通识论，学者们及法律都肯定了行政调解协议的民事合同效力，也确定了通过司法确认所获得的强制执行力，只是实现的难度太大，一是共同申请的要求，二是30日的限制。从实践的可行性看，30日的限制可通过调解主体的告知义务予以保障，但共同申请的要求将会成为司法确认程序启动的一大障碍。司法确认的目的在于防止一方不履行协议的强制保障力，而共同申请的要求却又为一方不履行协议提供了可乘之机。尽管纠纷可以最终通过诉讼解决，但行政调解、司法确认的供求均衡难以实现。从调解协议的民事合同效力看，协议生效后反悔或不履行的诉讼应在调解协议的基础上而非原有纠纷的基础上进行，否则，调解协议的法律约束力即失去了存在的意义。所以，对于司法确认的启动条件应予以放宽，只要一方在规定的时限内提出申请，作为人民法院就应以合同效力认定的条件为依据，重点审查“意思表示真实—自愿和内容不违反法律和社会公共利益—合法以裁定调解协议有效与否”，完成大调解机制下的三调协调沟通。
    三、学生伤害事故赔偿行政调解实施的保障
    1.专业性调解主体的落实
    学生伤害事故行政调解的实践已开展10多年，之所以没有得到普遍推广的一大原因，即在于缺乏专业性调解主体。很多地市级、县级教育行政部门没有设立法规处(或法规科)，缺乏专业的法律人员，有关管理过程中的法律问题由办公室主任主抓，即使聘请法律顾问也不能事无巨细，不便于积累法律经验，所以，对于实践中发生的伤害事故的责任认定缺乏法律依据和经验支持，同时由于教育行政部门是校方的上级主管部门，出于保护的考虑，在事故的处理中可能发生倾斜，不但没有平息纠纷反而可能加重矛盾，导致受伤学生对教育行政部门的不信任。所以，行政调解的作用要发挥，必须建立中立的专业性调解主体，以便打消民众的怀疑情绪，为学生伤害事故赔偿问题的有效化解提供专业支持。
    2.社会认同感的养成
    一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就只是一纸空文[2]。行政调解作为一种公共产品，只有社会成员在价值观念上的认可并通过有效的行为予以支持，对社会治理的预期目标才能实现。从过程看，调解主体(教育行政部门)的制度认同感应首先得到强化。当然，强化的途径异常繁复，此前需转变一种观念，即纠纷不止意味着对既存秩序的破坏，还隐喻着创新，意味着社会关系的解放和新规则的树立[1]。教育行政部门需正视事故存在的合理性，才有可能提炼并储备有效预防、疏导和化解社会纠纷的经验并将之上升为理论智识，行政调解才能真正固化为多元化解纷机制的一种[1]。
    3.追责问效机制的建立
    行政调解是一种基于行政职权的行为，“它可以做，但必须为它所犯下的不公付出代价”[3]。从监督的力量看，可以借助外部力量，也可以进行自我审查，因而出现了司法审查和行政问责两种制约方式。由于行政调解不是具体行政行为，其所引起的责任非严格的法律责任，用司法审查进行监督也缺乏法律依据。而行政问责的价值在于通过政治责任的承担督促调解主体(教育行政部门)积极行政、主动行政，以实践“责任政府”的理念。行政问责是在专业性调解主体落实下，强化了教育行政部门的制度认同感后必然的制度选择。至于如何启动行政问责当另行别论。
    【参考文献】
    [1]冯之东.纠纷解决机制外在制度环境的优化——以行政调解制度为例[J].甘肃行政学院学报，2012(1).
    [2]F.J.古德若.政治与行政[M].王元，译.北京：华夏出版社，1987：14.
    [3]莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要[M].沈阳：辽海出版社，1999：49.^NU1