文小梅：我国行政不作为制度之完善——以司法审查为视角

    【摘要】行政不作为指的是负有某种法定的作为义务行政主体及其工作人员在其所属职权范围内，在有作为的可能性的情况下而在程序上有所不为的违法行为。行政不作为具有逾期性、阴蔽性、无形性的危害。我国行政不作为案件受理案件的范围过窄，当事人权利无法全面保障，应将抽象行政行为、内部行政行为、行政合同行为有限纳入到行政诉讼中，将公益行政不作为纳入到行政诉讼案件，合法性司法审查标准的适当放宽，明确设立行政附带民事诉讼制度，完善行政不作为判决制度。
    【关键词】行政不作为；合法性审查；制度完善
    行政不作为与行政作为都是行政诉讼法受理案件的范围，但现实行政机关怠于行使行政权力对行政相对人造成了损害，所以首先要厘清行政不作为的内涵与外延。不作为是指行为人以消极的、间接对客体发生作用的方式进行的活动，表现为不作出一定的动作或动作系列。[1] 作为与不作为的概念，在刑法上讨论的较多。刑法学上认为，作为与不作为是危害行为的两种基本表现形式。简单地说，作为就是不当为而为，即行为人以积极的形式实施刑法所禁止的行为。不作为，就是当为而不为，即行为人负有刑法要求必须履行的某种特定的义务，本来能够履行却不履行的行为。[2]
    一、行政不作为的内涵及外延
    （一）行政不作为的界定
    1.程序说主张，应从行政程序方面区分行政作为与行政不作为，只要行政主体作出了一系列的实质性程序行为，即表现出积极的作为状态，无论该行为在实质内容上反映的是“为”或“不为”，都应该是行政作为，反之就是不作为。因此，行政不作为是指行政主体负有作为的法定义务，并有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为[3]。因为行政法是行政程序与行政实体并重的，行政实体内容只能通过行政程序来实现，如果行政主体在程序上消极地“不为”，那么在实体内容上肯定就是什么也没做，因而它只能是一种行政不作为。但是，这一理论有一个明显的缺陷就是没有明确程序上“不为”的标准，容易将“不为”理解为身体的静止。实际上，行政不作为不应该等同于身体的静止，因为许多行政不作为违法并非无身体运动，有时甚至身体运动极为激烈[4]。
    2.实质说主张，行政不作为是行政主体消极地不做出一定的动作，但要分方式的不为和内容的不为。方式有“为”，但反映的内容是不为，则是形式上有“为”而实质上“不为”，也是不作为[5]。实质说却以内容为依据，认为行政主体名义上的作为不是法律所规定的作为[6]。
    3.违法说主张，在行政违法理论中，没有合法的不作为。行政不作为就是行政不作为违法，是指行政机关、其他行政公务组织或公务人员负有法定的作为义务却违反该规定而不履行作为义务的行为[7]。
    4.评价说主张，讨论行政不作为以及对其提起诉讼的前提是不作为存在着违法的可能性，而非现实性，行政不作为违法只能是审查后的结果，而非提起审查前的结论。对于在社会生活中有疑议的行政行为，在有权机关作出判断前，任何人都无权就其合法性做否定性评价。因此，行政不作为中，既有合法的不作为，也有违法的不作为。此外王连昌教授认为，行政不作为是“行政主体消极不作为的方式，包括履行不作为义务和不履行应作为义务的行为”这一观点认为履行不作为义务也是行政不作为，并由此当然的推出行政不作为有合法（履行不作为义务）与违法（不履行作为义务）[8]。
    从上面的概念可以看出，实质说是认为无论相对人的请求有无依据，是否合法，行政主体都必须应满足相对人的实质要求为前提，否则构成行政不作为，这样的提法有欠妥之处，没有指明行政不作为的内涵和外延，将本属于行政作为的拒绝履行等行为归入行政不作为，扩大了行政不作为的范围。违法说这种观点过于武断。因为，法律义务有积极义务和消极义务，相应地，行政行为分为作为行政行为和不作为行政行为[9]。将行政不作为直接定义为违法的行为，将合法的不作为排除在行政不作为之外，缩小的其本身的涵义。程序说提出了以程序的审查为为标准来区分行政不作为以及违法说认为行政不作为是一种违法行为都有一定的可取之处。笔者认为，行政不作为应当为广义和狭义之分，广义的行政不作为应当是一种事实状态，而非价值评价，包括合法的行政不作为和违法的行政不作为，行政诉讼中的行政不作为应当是指狭义的行政不作为，本文所指行政不行为是狭义的概念，定义应该总结如下：
    行政不作为指的是负有某种法定的作为义务行政主体及其工作人员在其所属职权范围内，在有作为的可能性的情况下而在程序上有所不为的违法行为。
    （二）行政不作为涵义的特征
    1、行政不作为主体主要是对行政义务的不履行的行政机关和法律、法规把部分行政权授予非行政机关的组织行使，这些组织在行政公务活动中无正当理由不履行或不正确履行法定义务的状态，同样构成行政不作为。因此，只要享有行政权就能成为行政不作为的主体，在我国有行政机关和法律法规授权的组织。
    2、行政不作为行政主体在一定范围内有合法的职责权限，也就是负有法定的作为义务。这种法定的义务，既可来源于法律、法规直接或间接对行政主体作为义务的规定，也可来源于法律、法规对行政主体职权的规定，并且可以依申请或依职权而产生。还包括行政机关的先行行为。如果没有行政主体的法定义务，在特定的主体之间就不会形成特定的权利义务关系，也就谈不上行政不作为。
    3、行政不作为必须是法定期限内未作出行为。只有行政主体超过必要的期限仍然不履行或者不正确履行法定职责的，才视为违法。
    4、行政不作为必须是应为也可能为情况下不为，“能够履行而不履行或不正确履行”是在排除了不可抗力，意外事件和其他法定的阻却事由之后，行政主体具备履行被期待履行法定义务的能力，并且应该履行这种被期待的法定义务，但故意（拒绝）不履行、因疏忽不履行、因认识上的错误而未履行、或不正确履行。
    二、行政不作为与否定性作为的辨析
    行政不作为是程序上有所不为的违法行为，而否定性行政行为，也可以称不履行法定职责，是行政机关以明确的姿态或积极的行为作出拒绝、否定性的行政行为，不履行行政法律关系实体义务。
    1.行政不作为是程序上的及实体上都不为，而否定性行政行为则指的是程序上为而实体上不为的情况，是行政主体依法享有的处置权的组成部分，核心问题是否正确履行法定职责。
    2.两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异，人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看，行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责，两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”，后者是实体内容的“不为”，是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式各不相同。
    3.从世界各国的司法实践看，行政不作为的救济方式主要有确认行政不作为违法的确认判决、将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销的撤销判决、责令行政机关为某种行为（不涉及行为内容）的责令判决三种形式。不履行法定职责的救济方式有：法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务的履行判决，法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限的形成判决以及撤销判决。
    三、行政不作为诉讼存在的问题
    现在行政诉讼抽象行政行为和大量的具体行政行为（如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为）都进不了法院。至于涉及社会公权力组织（如律协、足协、高校、村民委员会等）的社会行政行为，更被行诉法挡在法院门外。
    （一）我国行政不作为案件受案门槛过高、范围过窄，诉讼程序难以启动
    我国行政诉讼受理案件范围涉及具体行政行为，而对抽象行政行为不进行调整，特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障，表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权。内部行政行为、行政合同也均没有纳入到行政诉讼中。
    （二）行政不作为原告资格认定标准模糊、范围比较窄
    我国行政诉讼原告资格认定标准模糊，原告资格“合法权益”范围狭窄，原告只能以自身利益受到侵害为前提提起行政诉讼 。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此规定旨在拓宽原告资格，但由于“法律上利害关系”属不确定法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向不明确。通说认为，行政诉讼对原告资格上限于具体行政行为侵犯人身权和财产权争议，除了法律特别规定外，只有公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，才能向人民法院提行政诉讼，其他合法权益如宪法规定的平等权利、政治权利、受教育权和劳动权等则不受行政诉讼的救济和保障。原告只能以自身利益受到侵害为前提提起行政诉讼。
    同时，以国家利益、社会公共利益受侵犯为由的行政诉讼没有纳入到行政诉讼中。实践中，行政权广泛性导致违法行政行为大量存在，不仅侵犯了相对人利益的，还侵犯了公共利益尤其是直接针对公共利益而无特定相对人。国外多数国家均规定可以在一定条件下以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。
    （三）司法审查的标准过于严格
    行政不行为司法审查的标准是合法性审查，对合理性不进行审查，有人担心进行合理性审查会造成司法权对行政权的干涉，这样权力会存在交叉和影响，不利于行政权的实施和保障。但现实情况是，行政行为行政合法但严重不合理的案件大量存在，当事人对行政机关的信任度也大幅下降。
    （四）行政附带民事诉讼制度缺失
    我国行政诉讼法并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，及行政附带民事诉讼的范围和适用条件一直存有争议。《若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”此规定似乎隐含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。
    （五）行政不作为案件判决制度规定不完善
    行政诉讼的类型化和精细化是当今行政诉讼发展的重要趋势，在行政不作为不同类别的诉讼中，法院审查强度不同，深入争讼法律关系的的权限亦有所区别，法院应当根据不作为的违法程度作出不同的判决，法院的司法权介入行政法律关系的程度需要精细化的指标或参数予以保障，这需要对行政诉讼运作基本规律作出深入挖掘的汇总、提升和系统化，有待于司法实践的摸索与实践。同样，如果行政机关对法院具有执行力的行政判决不予执行，会使行政判决流于形式，同时也无法从实质上解决行政争议，所以行政不作为案件体系化、合理化、科学化判决同时，应当有相应的保障措施使行政不作为判决有效执行，有助于强化司法审查的力度，为有效地监督和促进依法行政提供了重要的机制保证。
    四、行政不作为司法审查制度之完善
    （一）适当扩大受理案件的范围，保障当事人合法权益
    降低行政诉讼受案范围的门槛，扩大行政诉讼的受案范围，废除只有人身权、财产权才能告的限制，只要是合法权益受侵犯，当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。
    1.抽象行政行为有限纳入到行政诉讼案件
    抽象行政行为包括行政法规、规章（国务院部门规章和地方政府规章）和规定（即规章以下的其他规范性文件，又称“有普遍约束力的决定、命令”，俗称“红头文件”）。抽象行政行为是否都应该纳入行政诉讼的受案范围，笔者的观点是“有限纳入”。有人主张只纳入“规定”，有人主张“规定”和“规章”都纳入而只排除行政法规。笔者认为，抽象行政行为中的“规定”和“规章”应当纳入到受理案件的范围，将抽象行政行为的行政诉讼分为主动诉和被动诉，以被动诉为原则，主动诉为例外。“主动诉”是指针对“规定”可以单独向法院提起行政诉讼，如果相应抽象行政行为不经具体行政行为就可能造成对相对人合法权益的损害，相对人可直接对该抽象行政行为提起诉讼，请求人民法院撤销该抽象行政行为或确认该抽象行政行为违法，以避免实际损害的发生。法院对其合法性进行审查，并根据其适法状况作出相应的司法判断。“被动诉”也称“附带诉”是指规章就具体行政行为可以附带提起行政诉讼，
    具体行政行为和规章纳入到受理案件的范围。这样增强了行政抽象行为的监督途径，同时也保障了当事人的诉讼权利。具体行政行为附带起诉，可由人民法院判决它不适用，由人民法院向有关机关提出本规范性法律文件的违法性及滞后行，提出废除该文件的建议和意见。同时主动诉和被动诉的受理法院应当有抽象行为所在地法院管辖。
    2.将内部行政行为纳入到行政诉讼中
    内部行政行为是一个广泛的概念，包括内部行政规则（如裁量基准、指导性纲要、行政给付规则等）、行政处分（含警告、记过、记大过、降职、撤职、开除等）、人事管理监察行为（含录用、聘用、考核、调动、交流、培训、“双指”、限制财产权等）以及公立高校对学生、教师的纪律处分等。对涉及公民的人身自由和财产权等重要基本权利，可以纳入到行政诉讼中，如排除司法审查，即有违平衡原则。
    3.行政合同行为纳入到行政诉讼中
    由于行政合同具有与民事合同诸多不同的特征，行政相对人与行政主体因行政合同发生的许多争议很难完全通过民事诉讼解决，但由于其往往是民事行为与行政管理行为交织在一起，其中既有民事纠纷，又有行政争议。如果打民事官司不打行政官司，其被侵犯的合法权益有时会很难得到有效救济。这类案件采用行政诉讼或行政附带民事诉讼解决对保护行政相对方权益较为有利。但是，由于我国目前没有制定行政合同法，将行政合同争议案件纳入受案范围缺乏法律根据。因此，有必要将行政合同争议纳入行政诉讼的受案范围，使行政合同在行政诉讼中具有可诉性。
    （二）适当放宽原告起诉资格的范围，将公益行政不作为纳入到行政诉讼案件
    “当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。”[10]行政诉讼法对“法律上的利害关系”原告资格的认定，不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响，且是由于行政机关行使职权、作出某一特定的具体行政行为所必然导致的，是行政权动作的结果。公民、法人或其它组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，因此可以从合法权益、行政行为及两者之间的因果关系角度来界定“法律上利害关系”。行政诉讼法关于“合法权益”的外延规定有限，应当放宽认定标准，取消只限于人身权、财产权的规定，扩大到包括合法权利与合法利益，其中合法权利不仅包括宪法和行政法上的权利，也包括民商法、经济法、社会法上规定的但属相关行政法律规范保护范围的权利。
    建立公益诉讼制度。增设对公共利益的保护规定，设定对公共利益的司法保护规定，避免和及时纠正因非法行政行为损害公共利益的情形，将检察院和特定社会团体引入行政公益诉讼的原告资格制度中。
    （三）合理性的审查有限纳入到行政诉讼中
    作为权力监督机制，司法权应对行政法律关系保持适度的超脱，不能随意侵入行政权的领地，即使以纠纷解决之名。而对于行政不作为案件，司法审查的重心更倾向于相对人是否具有要求行政机关为特定行为的请求权，主要通过审查原告的请求是否符合法定条件，并以此判断被告是否应作出满足原告请求的行政行为。尤其是行政机关已行使首次裁判权的，则司法权介入行政法律关系的程度可能更加深入。对此，德国的经验可资借鉴，德国行政法院法第113条第5款的规定，课予义务诉讼中，在违法性和权力侵害得到确认之后，当行政的裁量缩减为零时，法院即可作出命行政机关做成原告所申请内容的行政行为；反之，如果案件尚未达到可裁判程度，法院只能作出命行政机关遵照其法律见解对于原告作出相应决定。而且，通常法院应当审查并且在必要时创造所有事实和法律上的条件，“创造”成熟的裁判时机[11]。对显失公正的识别与运用，姜明安教授认为：“显失公正”不是一般的适当不适当的问题，不需要根据行政专门知识、专门技术和专门经验加以判断，而只需要根据一般的公正标准和一般的知识、经验，即可以认定[12]。
    笔者认为司法权对行政权的监督应当有相互平衡度，司法权对具体行政行为的合法性进行审理，对严重不合理的行政行为应当进一步的监督权，通过司法建议制度督促行政机关合法、合理执法，完善司法建议制度，将严重不合理的行政不作为司法建议纳入到行政机关的考核机制中，此制度旨在督促行政机关合理执法。其中行政机关应当制定相应的自由裁量制度，将自由裁量分为一般自由裁量和特殊自由裁量，将严重不符合自由裁量的行政不作为纳入到司法监督的体制中。
    （四）明确设立行政附带民事诉讼制度
    我国在制定现行《行政诉讼法》时，毫无疑问是将其作为一部与民事诉讼法相并列、独立而自足的法典来设计的。预计在修订行政诉讼法之际，这样的观念同样会持之一故，由此，在准用民事诉讼法有关规定的方式上，就需要加以调整。既为保持行政诉讼法的完整性，也为保证准用的正确性和合理性，对行政审判中哪些事项需要准用民事诉讼法的规定，准用哪些条款，如何准用等问题进行梳理和研究，并在行政诉讼法中尽可能作出详细规定。
    从我国行政诉讼实践来看，除行政裁决这类典型涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有相当大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争；同时，在司法实践中经常出现的情形是，源于原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益无法从根本上得以保护的结局。出现这种情况的原因在于，行政诉讼的审理和裁判对象是被诉行政行为，而不是原告与第三人之间的民事争端，法院在行政诉讼中去解决双方的民事争端就超越了行政审判权的界限。行政附带民事诉讼的提出即是为了避免此种现象的发生，为当事人提供一条便利的根本解决问题的途径和机制，它除了具有达到实现诉讼经济的功用外，从根本上说目的在于能更有效地发挥行政诉讼保护公民、组织权益的作用。
    行政附带民事诉讼应严格坚持两个前提：一是尊重当事人的诉权，附带民事诉讼以当事人提出相应的诉讼请求为前提，当事人坚持分别诉讼的，亦可。此时法院可作必要的释明指导，使当事人选择恰当的先行程序，同时民事审判庭与行政审判庭还应加强协调沟通、统一认识，避免推诿；二是民事争议与行政争议具有真正的关联性。一般而言，这种关联性应限定为行政行为作出时以民事关系为基础并对相关民事法律关系作出一定程度的审查认定（并不限于实质审查）。当行政争议和民事争议能够清晰地界分的，宜各自以行政诉讼和民事诉讼途径解决，以更好地发挥专业化的优势。应明确确立行政附带民事诉讼制度，对其适用范围、条件、审判方式及裁判方式作出具体规定。当然，对因行政裁决引发的行政附带民事诉讼与其他类型的行政附带民事诉讼，在启动条件和审理等方面是否应有所区别，需要进一步研究。
    （五）完善行政不作为诉讼判决制度
    1.类型化行政不作为的行政诉讼案件
    行政诉讼类型化有助于形成无漏洞的权利救济机制，有助于更好地监督和促进依法行政，有助于提高行政审判的质量和效率，有助于固定行政争议焦点，完善案件审理流程，确定适当的司法审查范围。为法院快速、准确的进行行政审判各个环节的操作奠定了非常坚实的基础。我国目前正处在政府职能由管理向服务转变的进程当中，域外经验具有宝贵的借鉴意义。
    行政不作为的救济方式主要有确认行政不作为违法的确认判决、将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销的撤销判决、责令行政机关为某种行为（不涉及行为内容）的责令判决三种形式。
    确认之诉：一是针对已经作出的行政行为中的特殊情形，属于这种情形的有情况判决、确认无效之诉、继续确认之诉；二是针对将来可能出现的行政行为，比如预防性确认之诉；三是针对事实行为、行政合同行为等其他行政活动方式。
    给付之诉：一是义务之诉，针对的是不作为或者作为不到位的情形；二是一般给付之诉，针对的是基于所有行政活动方式而产生的特定给付义务，比如政府不履行为新建酒店提供配套的水电气和道路条件的承诺而引起的给付之诉。这里提到“所有行政活动方式”，其中包括行政行为。比如，行政机关撤回或者变更行政许可引起的补偿诉讼；三是停止作为之诉，针对的是将来可能出现的行政行为。
    2.增加禁止判决和补正判决
    即禁止行政机关作出一定的行为的判决，目的在于给予公民、法人或者其他组织预防性救济。禁止判决与重作判决一样，是一种附带判决。当违法行政行为（一般为侵益行政行为）被撤销或否定后，行政机关依职权再次作出，存在再次危害相对人的可能性。为使争讼行政法律关系尽快稳定，有效救济相对人的合法权益，在查清案件事实，明确判断相对人行政法上的权利义务关系的基础上，法院作出禁止判决，防止行政机关实施违法行为[13]。鉴于此种判决形式可能干预行政机关的自主决定权，目前宜进行相当严格的控制，只有在行政机关拟采取的措施会给当事人权利造成难以弥补损失且该损失是现实时，法院才作出禁令判决。将目前在知识产权和政府信息公开领域适用的禁令之诉扩展到所有即将危及相对人合法权益的行政行为。
    3. 强化法院在履行判决中对行政机关职责的确定
    在可能的情况下，法院应对行政机关应履行职责的内容作出更清晰的分析和确定。法院应尽可能详细地确定被告所应履行义务的内容；在条件不成熟或者案件含有较强专业因素或裁量因素时，法院也应明确阐明自己对该义务的法律意见作为行政机关履行义务的指导。这一做法除了具有迅速有效地保护当事人的合法权益和减少不必要争议的功能外，也不构成司法权侵越行政权。其理由有两点：其一、法院告知行政机关履行法定义务的具体内容，如果旨在确定法律是什么，明确行政机关行政裁量权的界限，这实际上正是司法机关的正当职责范围，在法院具体地确定行政机关履行法定义务的方式的情况下，被请求的行政行为并不是由法院自己去作出，而是命令行政机关作出，即决定仍由行政机关最终作出，实际上仍是行政机关在具体实施法律，行政法律关系是凭借行政机关的行政行为而不是法院的判决而建立的。其二、退而言之，即使法院在判决中确定义务的具体内容视为间接代替行政权，但由于行政不作为属于行政机关没有适当行使其本来应当行使的决定权，本质属行政机关权限行使的放弃，在进入行政诉讼程序之后，其权限可视为已转移给司法机关，法院确定其应履行义务的内容，也属司法权对行政权的正当干预，并不会破坏司法与行政的平衡[14]。
    4.保障行政不作为诉讼判决的有效实施
    一是参照《民事诉讼法》规定的强制执行措施，对于给付类的行政行为，可以参考民事诉讼法关于强制执行措施的规定，采取查封、扣押和冻结措施，从通知银行从行政机关的账户内“划拨”的手段扩大到民诉法赋予法院的各类强制措施；二是对于作为执行罚的罚款措施，不仅要处罚行政机关自身，还要处罚行政机关主要负责人。对于采取集体负责制的行政机关，可以借鉴我国澳门地区《行政诉讼法典》第186条的规定，对于赞成拒不履行法院裁判的领导人员给予罚款；三是完善司法建议制度，赋予一定的法律效力，接受建议的行政机关可以按照《公务员法》的规定在法定期限内处理，并且将处理情况告知人民法院。发挥司法建议的柔性监督功能。作为司法权对行政权监督方式的创新，司法建议可以充分发挥弥补裁判不足的功能。作为建议，因其不具有判决的强制力，仅具有弱强制力，属于“软法”的范畴[15]。此种柔性监督方式具有更易被行政机关接受的优势，裁判中不宜表述的关于争讼法律关系和事实的审判意见可以在司法建议中明确。建议行政机关作出相应的行政行为，及时确定行政法律关系。同时，对于协调和解的案件，通过发送司法建议指出行政机关的不足，也可一定程度的解决协调和解带来的监督弱化的问题。四是追究行政机关负责人和相关责任人员的刑事责任，参照我国澳门地区《行政诉讼法典》第187条的规定，对行政机关的负责人或者实行委员会制的委员、其他责任人员追究刑事责任。笔者认为，为了强化行政诉讼法的内部逻辑性、连贯性，准确表达行政诉讼法的立法意图，应当改变对行政诉讼法参照《民事诉讼法》的作法。在法国，为了建立完整的行政诉讼程序体系，立法机关相对减少了转引并参照适用民事诉讼程序法典的作法，目前只剩下委托调查和时效规定参照适用。除此之外，法国《行政诉讼法典》尽可能地切断与民事诉讼法的联系[16]。
    结语
    总之，我国行政诉讼法修改应当将行政不作为案件作为重点，明确行政不作为的概念，将抽象行政行为、内部行为、行政合同纳入到行政诉讼中，放宽原告资格审查的标准，将合理性审查有限纳入到行政诉讼中，明确设立行政附带民事诉讼制度，完善行政不作为判决制度。
    文小梅，单位为新疆建设兵团塔斯海垦区人民法院。
    【注释】
    [1]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年修订版，第152页。
    [2]韩玉胜主编：《刑法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2006年版，第66页以下。
    [3]黄志强。行政不作为相关法律问题探析［J］。转载中国法律法规网。2006。
    [4]参见朱新力《行政违法研究》，杭州大学出版社1999年版，第135页。
    [5]陈小君，方世荣。具体行政行为的几个疑难问题识别研析［J］。中国法学。1996。
    [6]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第240页。
    [7]杨解君。行政违法论纲［M］。东南大学出版社。1999。
    [8]王连昌。行政法学［M］。北京：中国政法大学出版社，1999.P166。
    [9] 陈德仲主编：《行政法学》，中共中央党校出版社2000年版，第110页。
    [10]王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第618页。
    [11][德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第445页。
    [12]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学与高等教育出版社，2005年版，第593页。
    [13]张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第196页。
    [14]陈小君，方世荣。具体行政行为的几个疑难问题识别研析［J］。中国法学。1996。
    [15]黄学贤、丁钰：“行政审判中司法建议制度的几个基本问题”，载《苏州大学学报》2010年第1期。
    [16]参见张莉：《法国行政诉讼法典化述评》，载《法学家》2001年第4期。