刘艺：论国家治理体系下的检察公益诉讼

    摘要:  检察公益诉讼是富含治理内涵的司法体制创新。该制度体现了我国国家治理体系和治理能力现代化所具有的执政党领导、改革与建构并重、注重社会主义公益保护、兼具国家主导与半开放性等特征。检察公益诉讼制度形成了关联深广、多层嵌套的复杂网状治理结构。文章从历时性和共时性两个角度，剖析了检察权与行政权、审判权、立法权和公民权的关系演变，描述了网状结构中各主体不同的权能定位，以实现提升检察公益诉讼的治理效能。检察公益诉讼的治理效果明显，表现为治理领域广泛覆盖、治理力度全程深入、治理主体全面带动、治理规范充分法治化、治理方式刚柔并济。为了实现检察公益诉讼的治理目标，还需增强协同治理效应、完善治理机制与规范建设，并逐步提高检察机关司法治理能力。
    关键词:  检察公益诉讼；国家治理体系现代化；司法治理；网状治理结构
    随着实践不断发展，无论是检察民事公益诉讼还是检察行政公益诉讼都发展成具有国家治理功效的机制。我国的国家治理理念与西方以社会为中心的治理理念并不相同。国家治理体系和治理能力现代化建设是我国提出的“第五个现代化”任务，是我国内生型的现代化发展模式。以司法手段保护公益的检察公益诉讼机制与以行政手段保护公益的传统机制之间存在间断性。反思这种间断所蕴含的思想观念，归纳出新制度不同于传统模式的现代性特征，是本文试图解决的问题之一。为了更好发挥该项机制的治理功效，将其放在国家治理体系中厘清治理结构、过程、策略等也十分必要。
    一、检察公益诉讼是国家治理体系现代化的重要举措
    《牛津治理手册》将治理视为与秩序、效率、合法性有关的混合控制模式领域的主题。20世纪80年代开始，治理观念从经济领域转向政治领域，产生了三次治理浪潮。第一次治理浪潮的要旨是“去政府化”。但第一次治理浪潮并没有克服官僚主义和效率低下的问题。非国家主体越过传统国家边界反而加剧了政策实施和服务过程中的垄断，并造成部分传统国家与超国家主体、跨国家主体之间的紧张关系。为了避免“空壳国家”、“国家瓦解”或“国家被拆包”等问题，在第二次治理浪潮中学者们重新“将国家的研究纳入全球化问题和国家治理问题的研究之中”，研究强化政权的措施和国家特殊资源分配方式的变革，并强调因国家主体的参与才可能实现高效治理。第三次治理浪潮时参政者能够有意识地自觉改造自己，试图发展新形式的国家能力，并注重转化一系列半自治式的组织形式。经过三次治理浪潮之后，治理概念演变为“新治理”概念：一方面政府在治理中的重要作用获得广泛认同；另一方面，公共决策依赖于网格化的协商和集体行动。但总体而言，西方治理的演进无疑一直伴随着自由主义先天具有的、由于统治失灵和管理失灵加剧的对政府的不信任。
    国家治理现代化是中国亟需解决的问题，但中国国家治理现代化的目标和条件与西方国家的治理具有较大的差异。我国国家治理体系现代化通常具有在党的领导下，以国家为主导且注重制度建设的特征。作为国家治理体系现代化建设的重要组成部分，检察公益诉讼不仅表现出执政党作用、以国家为主导、改革与建构并重、富涵社会主义公益特色的特征，还具有半开放式的民主性、多方协商的科学性等特征。
    二、检察公益诉讼中各国家机关之关系演变
    无论是构建还是运行检察公益诉讼制度时，各机关之间的关系不宜从权力消长角度进行观察，而应从中观和微观层面的各机关职能履行和功能实现角度进行分析。
    第一阶段：“推动—回应”。在试点阶段，党和国家将公益诉讼改革确立为由检察机关推动的任务。这一阶段检察机关是最积极的改革者，而审判机关与行政机关则更多是回应者和适应者。检察公益诉讼制度正是在这种“推动”和“回应”的过程中逐步探索并最终建立的。
    第二阶段：“内聚—磨合”。随着试点改革的推进与深入，尤其是“两法”修改之后，各机关之间的关系进入了一个新的阶段，即内聚调适阶段，各机关基于不同原因都从内部加强了关于检察公益诉讼的组织或机制建设。所谓内聚式的整合，主要是加强各机关内部相同要素的整合，包含着升级和改善各机关之间在公益诉讼领域的信息、业务等沟通机制等。
    第三阶段：“协同—完善”。随着内部调适告一段落，各机关之间在公益诉讼领域进入了协同发展阶段。各机关间的关系更多表现为协同共进。主要表现为一系列意在协调各机关立场、机制和程序的文件出台，并联合开展专项行动机制。
    三、检察公益诉讼的网状结构与权能定位
    所谓网状结构就是指一个体系中各节点通过传输线互联连接起来，并且每一个节点至少与其他两个节点相连。在网状结构中将追求不同的目标、遵循不同价值观的参与主体通过结构、过程、机制和策略联系起来。从共时性角度看，检察公益诉讼的运行过程已经形成了多维交错的网状治理结构。
    （一）检察公益诉讼在主体、信息、程序和效果方面建构的网状图式
    检察公益诉讼形成的治理网状结构至少可以分解为以下几个方面的网状联系：
    第一是主体网状结构。在行政公益诉讼的治理网络中，检察机关和行政机关以及审判机关形成了主体层面的网状关系。从实际情况看，这种主体网状结构还拓展到与公益相关的公民、法人及其他组织。
    第二是信息网状流动。在公益诉讼中，信息的流通通常比较顺畅。在这一信息网状流动的过程中，检察机关是一个信息甄别和转化中心。公益受损或可能受损的信息经过检察机关审查和甄别后，通过制度途径启动相关司法程序。
    第三是程序网状结构。在检察公益诉讼中，无论是诉前程序还是审判程序都让检察机关、行政机关、审判机关、社会组织的工作形成了彼此勾连的网状结构。从公益保护实效来看，这些主体的勾连机制并不都以审判程序为重点，大部分是以诉前程序为中心。
    第四是效果网状关联。检察公益诉讼能够引起涉及领域很广的法律和事实上的效果。这些事实效果和法律后果之间往往也具有广泛和深入的联系，从而形成网状的关联。
    （二）各主体在检察公益诉讼网状结构中的权能定位
    在网状结构里，不同的行动者形成共同治理驱动力的基础是认识到治理网格中各个主体是相互依赖而非此消彼长的关系。利益各异的行动者只有充分意识到交换或集中资源进行治理的必要性，才会采取共同的行动。要实现这样的效果，各方参与主体应恪守检察公益诉讼中不同的权力（权利）功能定位。
    1.检察权对立法权的承接与延伸
    作为客观诉讼的检察公益诉讼必然会与立法机关的法律实施监督功能联系起来。在司法实践中，检察机关发现某省地方性法规《某省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第43条和《某省水行政处罚自由裁量标准》的有关规定违反了《中华人民共和国水法》《河道管理条例》《某省河道采砂管理办理》的相关规定，属于超越设定权对无证采砂的处罚种类进行限缩，因该地方性法规与地方规章存在的冲突，水行政管理部门在行政执法中按位阶原则适用地方性法规未适用地方规章，却被认定属于适用法律、法规错误。检察机关提起了行政公益诉讼，获得人民法院的支持。通过客观、公正的司法程序发现立法与执法之间的鸿沟是制度优化的必然选择。再由立法机关对相关立法进行调整，确保公共政策和谐顺畅地实施，实现修复与黏合统一法制秩序的目的。
    2.检察权对行政权的补充与协调
    检察行政公益诉讼不应变相成为一种问责机制，甚至不应只强调其法律监督属性，还应强调其是特定领域内检察权与行政权的合作治理机制。在“强立法”与“弱执法”之间的矛盾无法改变的情况下，如何借助检察公益诉讼制度延展“强法”在司法领域的法律实施功能才是检察公益诉讼制度应有的功能定位。检察行政公益诉讼应该重点针对行政行为适法提出异议，让法院对行政行为进行实质合法性审查。除此之外，能发挥治理功效的诉讼类型还包括刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼民事公益诉讼一并审理机制。
    3.检察权与审判权的分立与配合
    检察机关作为起诉人一定程度上平衡了起诉人、被告、法官之间力量，构建了更均衡的诉讼结构，使得国家利益、社会公共利益得到更有力的保护。在公益诉讼的网状结构中，检察机关与审判机关在适用法律方面的认识面更易形成合力，共同推动行政领域与司法领域法律适用的协同性。审判机关对检察公益诉讼进行实质性合法审查时，应积极督促检察机关充分履行保护国家利益和社会公共利益的职责。通过司法程序来实现公益保护目的，可使公益保护的行为规则更清晰、公益保护的目的与手段更匹配以及更利于对各种公益代表主体的控制与监督。
    4.检察权与公民权的衔接与合作
    检察民事公益诉讼的诉前公告制度更应定位为其他适格主体的诉权与检察机关的诉权的衔接机制。“两高检察公益诉讼司法解释”将行政公益诉讼诉前程序回复期延长为两个月，也是为了与《行政诉讼法》第47条相衔接。有了讼权的衔接机制，竟合的诉权则不会发生冲突。12309检察服务热线已经公开征集公民、社会组织向检察机关举报的公益损害和行政违法行为线索，实则将社会治理力量吸纳进了公益诉讼治理体系中。
    四、国家治理体系中的检察公益诉讼治理功效
    （一）治理领域广泛覆盖
    检察公益诉讼作为我国治理体系中的一环，具有明显的广谱覆盖优势。根据各类政策文件和最高人民法院的通知，检察机关先后倡导在安全生产、进出口商品、证劵、历史建筑保护、国防军事、扶贫、电信互联网涉及个人信息保护等领域探索建立民事、行政公益诉讼制度。需要注意的是，《民事诉讼法》《行政诉讼法》关于受案范围后的“等”应作“等外等”解释，但“等外等”的行政公益保护领域应符合《行政诉讼法》第25条4款的限定条件。原则上，“等外等”该如何扩展的问题仍需谨慎。
    （二）治理力度全程深入
    通过检察公益诉讼机制，检察机关可介入行政执法和行政审判全过程。因此，检察公益诉讼制度中蕴含着事前、事中、事后的治理手段。在诉前程序中，检察机关不仅可以向行政机关送达检察建议，还可以举行诉前圆桌会议深度化解执法困境。除了诉前程序机制创新之外，在公益诉讼案件判决之后，检察机关对判决的执行也可以发挥推动作用。
    （三）治理主体全面带动
    检察公益诉讼是一种集结多类型、多层次主体参与公益保护的机制。大量案例表明检察公益诉讼并不限于解决争议，而是通过向上（立法机关）、向下（各级政府及其职能部门）以及横向（公民、社会组织、审判机关），多个层面与相关个人或者机构就相关事务进行沟通协调，深度融入立法、行政、司法治理过程中，审查各主体履行法律的状况，督促各主体主动纠正错误，弥补或者减轻公益损害，发挥持续可靠的治理效应。
    （四）治理规范充分法治化
    检察公益诉讼本是为保护公益设定的机制，而保护公益的过程势必涉及多种利益的权衡和取舍。各方主体只有在过程中充分商讨才能确定各自的行动方向与规范。这都决定了检察公益诉讼改革必须建基于法治化的规范之上。
    （五）治理方式刚柔并济
    检察公益诉讼的治理框架可被视为一个稳定或持久的机构集合。在这样的治理框架里，任何一个参与者都不能无视其他参与者立场或者观点而强加自己的方案为首选。检察公益诉讼通过事前协商或者和解、事中辨明沟通和事后联合执行等程序发展出一系列刚柔并济的治理机制。
    五、完善国家治理体系中检察公益诉讼机制的途径
    （一）增强治理协同效应
    国家治理体系等同于国家治理制度，特别需要各种机制和规范相协调。下一步应该增强生态检察体系与政府主导的现代环境治理体系的合作与衔接，将生态检察机制纳入环境合作治理体系中。检察公益诉讼本质上还是一项司法制度，行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度的体系性融合也十分紧迫。扩大与细化刑事诉讼法第101条、行政诉讼法第61条的涵摄范围是当务之急。
    （二）完善治理机制和规范建设
    从治理的角度看，仍需发挥检察一体化的优势，完善涵盖央地、官民、各地区在内的公益协同机制；规范检察公益诉讼的管辖机制；二审程序、证明责任分配、诉前程序等内容也亟需研究和确定，以实现检察公益诉讼制度规范体系的迭代演进。其中提升诉前程序的规范化程度尤为紧迫。
    （三）提高检察机关司法治理能力
    打铁还需自身硬，为了完成司法治理职责，检察机关必须通过各种方式不断提升自身治理能力，当前迫切需要提升检察人员的专业能力。如果要成为检察公益诉讼的专家不仅需要办案规范化的指导，更需持续的知识更新。从目前情况来看，仍需通过各种手段提升检察工作人员办理检察公益诉讼的能力，增强其专业性。
    作者简介：刘艺，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。
    文章来源：《中国法学（文摘）》2020年第2期。